Decentralizacja finansów publicznych, która miała towarzyszyć reformie decentralizacyjnej kraju drugiego etapu została zawetowana w 2001 roku przez prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego. Od tamtego czasu nikt nie zdołał stworzyć innego modelu finansowania samorządu. Do dzisiaj jesteśmy ofiarami tego braku zdecydowania – mówi Jerzy Stępień, współtwórca samorządu terytorialnego, były prezes Trybunału Konstytucyjnego, prorektor Uczelni Łazarskiego.

Katarzyna Kubicka-Żach: Samorząd jest postrzegany z jednej strony jako wspólnota obywateli, z drugiej jako element systemu państwa, który ma wykonywać zadania publiczne. Jak obie te funkcje pogodzić?

Jerzy Stępień, jeden z twórców samorządu terytorialnego w Polsce, były prezes TK, prorektor Uczelni Łazarskiego:
- Państwo to wspólnota obywateli całego kraju, a wspólnoty samorządowe mają swoje ograniczone kręgi, ale są pewną częścią całości. Wszyscy tworzymy określoną wspólnotę. Wspólnota lokalna – gminna czy powiatowa, ma system władz, który wpisuje się w cały mechanizm władzy publicznej. Samorząd to nie jest organizacja pozarządowa, to nie jest cos, co stoi poza państwem – jest immanentną jego częścią.

A władze samorządowe są fragmentem struktury państwowej, która jest rozpisana na szereg organów. Wspólnoty lokalne są częścią wspólnoty narodowej, ale jednocześnie mają swoje interesy lokalne czy regionalne. Po to właśnie wymyślono samorząd, żeby dać mu opcjonalny mechanizm czy narzędzie rozwiązywania swoich spraw dyktowanych interesem lokalnym czy regionalnym.
Mamy interesy narodowe, lokalne i to wszystko musi być komplementarnie ujęte w ramach całej struktury państwowej, i tak się w Polsce dzieje.

Czyli nie należy tego rozdzielać?

- Tak, ale trzeba mieć świadomość, że władze samorządowe są całkowicie zależne od wspólnoty lokalnej czy regionalnej.

Jaki element samorządu wyróżniłby Pan jako ten, który się najbardziej w Polsce udał?

- Najlepiej wypada gmina, ma najdłuższy staż, największe doświadczenie i środki - szczególnie w dużych miastach. Powiat jest niedofinansowany, między innymi dlatego, że wtedy, kiedy powiatu były tworzone, istniały siły przeciwne ich tworzeniu. Tak więc przeprowadzano reformę, żeby powiaty nie były za mocne i nie za bardzo osadzone w swoich społecznościach. Z powiatami jednak nie jest źle. Najgorzej jest z województwami.

Dlaczego?

- Dlatego, że generalna linia, która przyświecała twórcom drugiego etapu reformy załamała się. W koncepcji pierwotnej chodziło o to, żeby gospodarzem województwa był samorząd. Wojewoda miał pełnić tylko funkcję nadzorcy nad samorządem, i to pod względem prawnym i być przedstawicielem rządu w terenie. Nie miał być organem, który zarządza czymkolwiek w województwie.
Ostatnio część kompetencji marszałków przeszło w ręce wojewodów.

Szukasz więcej informacji dotyczących samorządu?
Poznaj LEX Administracja >>
Zdobądź wiedzę, dzięki której Twoja praca stanie się łatwiejsza

Czy to dobry kierunek?

- Ostatnio słuchałem wystąpienia pana Andrzeja Maciejewskiego, przewodniczącego sejmowej komisji samorządu, który powiedział, że planem rządzących jest likwidacja samorządu wojewódzkiego, powierzenie wszystkich spraw wojewódzkich wojewodzie i przekształcenie samorządu powiatowego w strukturę rządową, która będzie miała organ doradczy w postaci rad.

To wyraźne nawiązanie do koncepcji z lat 30., wtedy mieliśmy starostów rządowych, rady były organami doradczymi. W większości województw rządzili zaś wojewodowie jako organ jednoosobowy. Ten model utrwalił się szczególnie od 1933 roku. Piłsudczykom chodziło o to, żeby utworzyć nową elitę państwa, urzędniczo-oficersko-ziemiańską. Miała ona zakończyć okres głębokiej demokracji zbudowany po I wojnie światowej.

Ograniczenie samorządu jest niezbędne po to, żeby z góry określać, kto będzie zajmował dane stanowisko, także w województwie i powiecie.

Co jeszcze w samorządzie polskim działa naprawdę dobrze i mogłoby być wzorem dla innych samorządów?

- Samorząd w miastach tzw. powiatach grodzkich to optimum, tylko moim zdaniem prezydent miasta wybierany w wyborach bezpośrednich powinien mieć do pomocy profesjonalną administrację, na czele której stałby dyrektor miejski – city manager. Nam się tego nie udało zrobić, chociaż chcieliśmy takiej struktury samorządu, w której wyraźnie byłyby oddzielone funkcje polityczne od administracyjnych.

W miejsce planowanego dyrektora miejskiego pojawił się sekretarz, którego funkcje są niedookreślone do dzisiaj. Chciałbym, żeby w samorządzie polskim wprowadzono wyraźną granicę między władzą polityczną z wyboru i urzędniczą z mianowania, czy w wyniku konkursu. Wtedy wojewoda zostałby ograniczony do funkcji nadzoru i reprezentowania rządu w terenie. Niech się nie bierze do zarządzania przedsiębiorstwami lokalnymi.

A co się nie udało? Problem cały czas jest np. z niedofinansowaniem zadań samorządów.

- Nie udało się. Decentralizacja finansów publicznych, która miała towarzyszyć reformie decentralizacyjnej kraju drugiego etapu została zawetowana w 2001 roku przez prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego. Od tamtego czasu nikt nie zdołał stworzyć innego modelu finansowania samorządu. Do dzisiaj jesteśmy ofiarami tego braku zdecydowania.

Jakie jest na to lekarstwo?

- Uważam, że powinno się znieść tzw. janosikowe, albo to świadczenie zmodyfikować , żeby samorządy nie były okradane, tak jak to się dzieje. Bardzo ważne jest też jednak ograniczenie roli wojewody. Tymczasem uprawnienia tego organu są poszerzane, żeby maksymalnie kontrolować procesy rozwoju w województwie.
Należy dokonać decentralizacji finansów – na przykład uważam, że samorząd powinien uczestniczyć w podziale podatku VAT. To da się przeprowadzić, a do zrobienia jest jeszcze w dziedzinie finansów wiele.

Jak oceni Pan samorząd polski generalnie?

- Generalnie nie jest z samorządem źle, ale żeby nie było dalej psute. Gminę, szczególnie w powiecie grodzkim, ocenię na 4 plus. Pozostałe gminy na 4. Samorząd powiatowy na 3 plus, a wojewódzki na 3.

Ale powiatów nie likwidować?

- Absolutnie nie likwidować! Ich się nie da zlikwidować. Nawet w 1975 roku rządzący ich nie likwidowali, oni tylko przekształcili je w jednostki rządowe. Cała administracja powiatowa została, tylko zmieniono jej nazwę na rejonową. Likwidowano wtedy komitety partyjne powiatowe.

W 1998 roku tę administrację rejonową przekształciliśmy w powiaty samorządowe, usamorządowiliśmy powiaty. Można więc zmienić formę powiatu np. z samorządowej na rządową. Zdecydowanie jednak odradzam majstrowanie przy powiecie poprzez starostów powiatowych. To najgroźniejsze dla nowej struktury społeczeństwa. Wtedy nie będą liczyły się prawdziwe kompetencje, tylko układy polityczne, partyjne. To jest coś, czego instynktownie nie cierpimy - nie znosimy partyjniactwa, ale robimy wszystko, żeby wróciło.

Dziękuję za rozmowę.

Z okazji Dnia Samorządu Terytorialnego wszystkim naszym Czytelnikom – Samorządowcom wielu sukcesów w pracy w lokalnych wspólnotach oraz powodzenia w życiu prywatnym życzy Redakcja

Samorządowe prawo dotacyjne. Dotacje jako wydatki jednostek samorządu terytorialnego

Jerzy Stępień: Generalnie nie jest z samorządem źle