NIK o dotowaniu stołecznych instytucji kultury: zgodnie z prawem, ale nie zawsze przejrzyście

NIK skontrolowała Urząd m.st. Warszawy oraz 10 stołecznych instytucji kultur i sprawdziła, jak wyglądało udzielanie dotacji podmiotowych i celowych. Okazuje się, że działania w tym zakresie w latach 2018-2020 były zgodne z prawem, ale proces dotowania zadań i programów był nieprzejrzysty i stwarzał ryzyko uznaniowości w dysponowaniu środkami publicznymi.

Z raportu opublikowanego właśnie przez Najwyższą Izbę Kontroli wynika, że Miasto Stołeczne Warszawa w latach 2018-2020 (I półrocze) zgodnie z prawem przyznawało dotacje instytucjom kultury, jednak nie zawsze w sposób przejrzysty. Udzielanie dotacji podmiotowych i celowych na finansowanie inwestycji dla wszystkich instytucji o znaczeniu ponaddzielnicowym odbywało się na podstawie jednolitych zasad. Brakowało natomiast uregulowań określających zasady udzielania dotacji celowych na realizację zadań i programów oraz dokumentowania podejmowanych w tym zakresie decyzji. To sprawiło, że proces dotowania zadań i programów jest nieprzejrzysty i stwarza ryzyko uznaniowości w dysponowaniu środkami publicznymi. Z kolei instytucje kultury nie zawsze zgodnie z prawem wydawały i rozliczały otrzymane środki. We wszystkich 10 skontrolowanych placówkach NIK stwierdziła nieprawidłowości o różnym charakterze i skali. Najistotniejsze i najczęściej występujące to przekraczanie wysokości kosztów ujętych w planach finansowych oraz przyznawanie i wypłacanie dodatków do wynagrodzeń, premii i nagród dla kadry zarządzającej instytucjami z naruszeniem przepisów prawa - to najważniejsze ustalenia kontroli NIK.

Zasady finansowania instytucji kultury

Państwowe i samorządowe instytucje kultury cieszą się znaczną samodzielnością w wykonywaniu swoich zadań i prowadzeniu gospodarki finansowej. Nie są jednak w pełni niezależne, gdyż głównym źródłem finansowania ich działalności są środki publiczne otrzymane od organizatora, który określa przeznaczenie przekazywanych środków. Tak jak wszystkie jednostki sektora finansów publicznych muszą przestrzegać określonych zasad, przede wszystkim określonych w ustawach o finansach publicznych i zamówieniach publicznych oraz w ustawie o rachunkowości. Kierownik instytucji kultury (tj. dyrektor domu kultury, muzeum, teatru, biblioteki) podlega odpowiedzialności za całość gospodarki finansowej kierowanej przez siebie jednostki.

W Warszawie jest stosunkowo dużo instytucji kultury, dla których Miasto pełni funkcję organizatora (69 instytucji na koniec I półrocza 2020 r.) lub współorganizatora (6 instytucji). W okresie objętym kontrolą, łączne wydatki Miasta na finansowanie kultury oscylowały w granicach 580 mln zł rocznie, z czego ok. 480 mln zł stanowiły dotacje na finansowanie działalności miejskich instytucji kultury.

NIK skontrolowała Urząd m.st. Warszawy i 10 instytucji kultury, dla których Miasto Stołeczne było organizatorem lub współorganizatorem, tj. Centrum Nauki Kopernik, Muzeum Marii Skłodowskiej-Curie, Stołeczną Estradę, Teatr Muzyczny „Roma”, Teatr Rampa na Targówku, Teatr Rozmaitości, Teatr „Lalka”, Staromiejski Dom Kultury, Dom Kultury „Świt” w Dzielnicy Targówek, Bibliotekę Publiczną w Dzielnicy Ochota.

Kontrola objęła lata 2018-2020 (I półrocze).

Najważniejsze ustalenia kontroli

Prezydent Miasta powoływał dyrektorów  instytucji kultury i ustalał wysokość ich wynagrodzeń oraz nagród rocznych zgodnie z przepisami prawa. Wysokość wynagrodzeń wynosiła w latach 2018-2019 od 6 120 zł do 17 034 zł brutto i nie przekraczała limitów ustalonych w ustawie o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi („ustawa kominowa”). W Urzędzie m.st. Warszawy nie wprowadzono jednak wewnętrznych regulacji określających zasady ustalania wysokości wynagrodzeń dla dyrektorów miejskich instytucji kultury. Nie sporządzano też dokumentacji pozwalającej na ustalenie, jakimi kryteriami kierowano się w poszczególnych przypadkach przy określaniu wysokości tych wynagrodzeń. W ocenie NIK, brak uregulowań wewnętrznych w tym zakresie powoduje nieprzejrzystość działań władz miejskich.

Nieprzejrzyste również były zasady przyznawania nagród rocznych. W zarządzeniu w tej sprawie, pochodzącym z 2007 r., nie zamieszczono szczegółowych wskazówek w sprawie zasad i kryteriów, które powinny być zastosowane przy ocenie  poszczególnych dyrektorów pod kątem osiągniętych przez instytucję wyników finansowych, realizacji zadań statutowych instytucji, sposobu gospodarowania użytkowanym przez instytucję mieniem oraz z tytułu dodatkowych osiągnięć. Nagrody roczne za 2018 r. w kwocie od 10 do 23 tys. zł przyznano dyrektorom siedmiu instytucji kultury o znaczeniu ponaddzielnicowym, które w tym roku uzyskały ujemne wyniki finansowe (strata w przedziale od 43 do 860 tys. zł). Zgodnie z wyjaśnieniami Dyrektora Biura Kultury, wynik finansowy jest tylko jednym z kryteriów oceny dyrektora podczas przyznawania nagrody rocznej i nie ma decydującego wpływu na jej przyznanie.

Miasto, zgodnie z ustawą o działalności kulturalnej, przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji:

•     podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej wynikającej z zadań statutowych placówki, w tym na utrzymanie i remonty obiektów;
•     celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji;
•     celowej na realizację wskazanych zadań i projektów.

Wysokość wydatków Miasta z tego tytułu w 2018 r. wyniosła prawie 488 mln zł, w 2019 r. – prawie 489 mln zł, a w pierwszym półroczu 2020 r. – prawie 251 mln zł.

Dotacje Miasta były dominującym źródłem finansowania miejskich instytucji kultury. W okresie objętym kontrolą stanowiły one średnio powyżej 61% przychodów tych instytucji, przy czym w przypadku bibliotek publicznych udział ten wynosił ok. 96% przychodów.

Miasto sprawowało nadzór nad gospodarką finansową instytucji kultury o znaczeniu ponaddzielnicowym, głównie poprzez analizy danych sprawozdawczych oraz dokumentacji z wykorzystania dotacji celowych. NIK nie stwierdziła nieprawidłowości w działaniach Urzędu m.st. Warszawy w zakresie trybu przekazywania udzielonych dotacji celowych i kontroli przedstawianych przez instytucje kultury rozliczeń z ich wykorzystania.

W przypadku rozliczania dotacji przedmiotowych Miasto przyjęło zasadę, zgodnie z którą dotacje uznaje się za wykorzystane w całości, gdy kwota poniesionych kosztów jest wyższa niż otrzymana dotacja.  

Czytaj też: WSA: Wydawanie pieniędzy z programu opieki nad zwierzętami nie może być swobodne >

W  ocenie NIK odniesienie się w tej zasadzie do kosztów, a nie do wydatków sfinansowanych ze środków dotacji nie zapewnia prawidłowego rozliczenia wykorzystania  dotacji zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych i  zwrotu dotacji niewykorzystanych do końca roku. Wynika to m.in. z faktu, że w skład kosztów wchodzą różnego rodzaju składniki, niewiążące się z wydatkowaniem środków dotacji podmiotowej. Dotyczy to m.in. kosztów z tytułu amortyzacji środków trwałych bądź kosztów zadań i programów, których realizację instytucje kultury sfinansowały ze środków otrzymanych dotacji celowych oraz kosztów sfinansowanych ze środków własnych.

Wykryte nieprawidłowości w skontrolowanych instytucjach kultury

We wszystkich 10 skontrolowanych instytucjach kultury stwierdzono nieprawidłowości o różnym charakterze i skali. Najistotniejsze dotyczyły:

• okresowego przekraczania wysokości kosztów planowanych do poniesienia w danym roku zgodnie z planem finansowym (sześć jednostek);
• przyznawania przez dyrektorów swoim zastępcom i głównym księgowym dodatków do wynagrodzeń, premii i / lub nagród uznaniowych bądź określania wysokości nagród rocznych z naruszeniem przepisów prawa (pięć  jednostek).

W pierwszym przypadku, instytucje kultury  w sprawozdaniach z wykonania planów finansowych przekazywanych organizatorowi nie wykazywały przekroczenia zaplanowanych kosztów. Działo się tak bo zmieniano plany finansowe w ostatnim dniu danego roku lub po jego upływie, dostosowując wysokość zaplanowanych kosztów do ich wykonania.

Jedna  z kontrolowanych instytucji w latach 2018-2019 funkcjonowała bez planu finansowego. Druga ze wskazanych nieprawidłowości dotyczy przyznawania dodatków do wynagrodzeń, premii i nagród dla zastępców dyrektorów i głównych księgowych, z naruszeniem przepisów ustawy kominowej. Chociaż w żadnej ze skontrolowanych placówek wysokość wynagrodzeń tych osób nie przekroczyła ustawowego limitu, to w czterech z nich, osobom zatrudnionym na ww. stanowiskach, dyrektorzy tych instytucji przyznali dodatki do wynagrodzenia, premie i / lub nagrody uznaniowe z naruszeniem przepisów ustawy kominowej, w których wskazano, że osobom zatrudnionym na tych stanowiskach przysługuje wyłącznie wynagrodzenie miesięczne oraz określono dopuszczalne prawem odstępstwa od tej zasady. Ponadto w jednej instytucji kultury wysokość nagród rocznych przyznanych osobom zatrudnionym na stanowisku zastępcy dyrektora przekroczyła limit określony w tej ustawie. Łączna kwota przyznanych i wypłaconych dodatków do wynagrodzeń, nagród i premii z naruszeniem prawa w pięciu jednostkach wyniosła 378 tys. zł.

NIK wykryła też nieprawidłowości występujące w mniejszej skali. W trzech instytucjach nieprawidłowości dotyczyły podnajmu pomieszczeń lub części powierzchni nieruchomości, tj.:

• nieodpłatnego udostępnienia części powierzchni wynajmowanego lokalu innemu podmiotowi do prowadzenia działalności gospodarczej (jedna jednostka);
• niewaloryzowania ustalonych w umowach stawek czynszu za podnajem pomieszczeń lub powierzchni na okresy dłuższe niż rok (jedna jednostka);
• nieuzyskania wymaganej zgody od podmiotu wynajmującego na udostępnienie części powierzchni innym podmiotom (dwie jednostki).

W kolejnych trzech instytucjach nieprawidłowości dotyczyły prowadzenia ewidencji księgowej i polegały na:

• nieujmowaniu w ewidencji księgowej naliczonych opłat za przetrzymywanie zbiorów bibliotecznych (jedna jednostka);
• nieutworzeniu wymaganych rezerw na zobowiązania (jedna jednostka);
• niesporządzaniu miesięcznych zestawień obrotów i sald księgi głównej (jedna jednostka).

W dwóch jednostkach nieprawidłowo były realizowane umowy o przyznanie dotacji celowych, tj.:

• nie prowadzono ewidencji księgowej zadania w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych operacji księgowych oraz nie wywiązywano się z obowiązków przekazywania miesięcznych sprawozdań z dokonywanych zakupów w ramach realizacji umowy (jedna jednostka);
• zwrot niewykorzystanej dotacji nastąpił z trzydniowym opóźnieniem (jedna jednostka).

Pozostałe nieprawidłowości dotyczyły:

• sprzedaży środka trwałego bez przetargu (jedna jednostka);
• nieuzasadnionej zwłoki w podjęciu egzekucji należności na kwotę 60,4 tys. zł (jedna jednostka);
• różnego rodzaju nieprawidłowości odnoszących się do organizacji zamówień publicznych, przeprowadzania postępowań w sprawie ich udzielenia lub realizacji zawartych umów (pięć jednostek).

W efekcie do 9 czerwca 2021 r. Delegatura NIK w Warszawie skierowała do właściwych organów:

• jedno zawiadomienie o podejrzeniu przestępstwa;
• 8 zawiadomień o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych;

Wnioski po kontroli

Po przeprowadzonej kontroli NIK wnioskuje do Prezydenta m.st. Warszawy o:

• Wprowadzenie uregulowań wewnętrznych, umożliwiających rozliczenie wykorzystania dotacji podmiotowych udzielonych instytucjom kultury w odniesieniu do faktycznie zrealizowanych przez nie wydatków w danym roku budżetowym.
• Zwiększenie zakresu przedmiotowego kontroli i badań audytowych przeprowadzanych przez Miasto w instytucjach kultury o zagadnienia, których dotyczyły nieprawidłowości stwierdzone przez NIK.