Nowe przepisy wyborcze nałożyły na rady gmin obwiązek dokonania nowego podziału gminy na okręgi w wyborach do rady gminy oraz na stałe obwody głosowania. Gminy są właśnie w trakcie podejmowania tych uchwał.

Zgodnie ze zmianami w Kodeksie wyborczym, wszystkie rady gmin zobowiązane są do dokonania podziału gmin na okręgi wyborcze w wyborach do rady gminy w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy – czyli do 1 kwietnia, czytaj Rady muszą podzielić gminy na okręgi wyborcze do 1 kwietnia

PKW zaleca, aby przed wniesieniem wniosku w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze pod obrady rady, wójt, burmistrz lub prezydent miasta przedstawił projekt do konsultacji właściwemu komisarzowi wyborczemu. PKW zobowiązała komisarzy wyborczych do udzielenia pomocy przy opracowywaniu projektów podziału gminy na okręgi wyborcze.

Trwa procedura wyboru komisarzy wyborczych – czytaj 722 osoby kandydują na komisarzy wyborczych, pensja to 5 368,26 zł

Według Ireneusza Krześnickiego, dyrektora Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, pojawił się problem, czy uchwały w sprawie okręgów i obwodów wyborczych są aktami prawa miejscowego.

Publikujemy opracowanie Ireneusza Krześnickiego:

Wejście w życie uchwał w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze i obwody głosowania
Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 130) [ustawa o zmianie Kodeksu wyborczego], która weszła w życie z dniem 31 stycznia 2018 r. nałożyła na rady gmin obwiązek dokonania nowego podziału gminy:
- w art. 12 – na okręgi wyborcze w wyborach do rady gminy, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy;
- w art. 13 – na stałe obwody głosowania, w terminie 1 miesiąca od dnia podziału gminy na okręgi wyborcze.
Jeżeli rada gminy nie dokona tych czynności, uczyni to właściwy komisarz wyborczy w terminie 14 dni od dnia upływu terminu.

Kwestia ogłaszania uchwał i wejścia w życie nie miała charakteru spornego

Dotychczas kwestia ogłaszania przedmiotowych uchwał oraz czas ich wejścia w życie nie miała charakteru spornego. Przyjmowano, że regulacje dotyczące ogłaszania i wejścia w życie uchwał w sprawie podziału j.s.t. na okręgi wyborcze i na obwody głosowania wywołują identyczne skutki, z uwagi na tożsame brzmienie (art. 12 § 12 i art. 419 § 4 Kw). Właściwe organy jednostki samorządu terytorialnego [j.s.t.], przy aprobacie organów wyborczych rozstrzygały, że uchwały wchodziły w życie z dniem podjęcia i podlegały ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. 
Przykład
„§ X. 1. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
2. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa ...... .”
   
Z uwagi na fakt, iż  ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy  (Dz.U. z 2017 r. poz. 15 z póź zm.) [Kodeks wyborczy, Kw] odróżniła instytucje ogłoszenia od instytucji podania do publicznej wiadomości oraz wprowadza szczególny tryb zaskarżenia przez wyborców ustaleń rady gminy w sprawach okręgów wyborczych oraz uchwały w sprawie podziału gminy na obwody, w większości uchwał zamieszczano dodatkową jednostkę redakcyjną określającą sposób podania uchwały do publicznej wiadomości.
Przykład
3. Uchwała podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez rozplakatowanie na tablicach ogłoszeń na terenie Gminy ......, a także poprzez zamieszczenie jej treści na stronie internetowej www ...... .

Orzecznictwo wywołało wątpliwości

Pojawienie się kilku wyroków sądów administracyjnych (NSA z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 2001/09, NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2074/17) w tym szczególnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (z dnia 6 kwietnia 2016 r. – sygn. akt P5/14), z których wynika, że przedmiotowe uchwały posiadają status aktu prawa miejscowego, wywołało wątpliwości, czy stosowana od ponad 20 lat praktyka jest prawidłowa. Czy uchwała w sprawie podziału j.s.t. na okręgi wyborcze wchodząca w życie z dniem podjęcia (ewentualnie z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym) nie powinna, zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296 z późn. zm.) wchodzić w życie „dopiero” po upływie co najmniej 14-dniowego vacatio legis.

Akty prawa miejscowego czy uchwały zwykłe


Poszukując odpowiedzi należy zwrócić uwagę na kilka elementów:

1. Przede wszystkim wprowadzenie do Kodeksu wyborczego w art. 12 § 12 i w art. 419 § 4 przepisów nakładających obowiązek ogłoszenia przedmiotowych uchwał w dzienniku urzędowym nie rozstrzyga o nadaniu im statusu aktu prawa miejscowego. Wręcz przeciwnie, zawarcie w Kodeksie wyborczym przepisów o charakterze szczególnym (podobnie jak w poprzedzających go ordynacjach wyborczych) precyzyjnie ustalającym sposób ich ogłoszenia oraz odrębną instytucję podania do publicznej wiadomości i procedurę zaskarżania przez wyborców dowodzi, że ustawodawca traktował je jako uchwały zwykłe, niepodlegające ogólnym przepisom ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych!

Vacatio legis może uniemożliwić dotrzymanie innych terminów

2. Za utrzymaniem zasady, według której rzeczowe uchwały mogą wejść w życie z    dniem podjęcia, przemawia wiele praktycznych argumentów. Przede wszystkim, nie należy zapominać, iż zgodnie z art. 12 § 4 - 9 Kw w każdych wyborach rada gminy, po spełnieniu określonych przesłanek, tworzy w drodze uchwały, na wniosek wójta, odrębne obwody głosowania w:

  • zakładzie leczniczym,
  • domu pomocy społecznej,
  • zakładzie karnym i areszcie śledczym oraz w ich oddziale zewnętrznym,
  • domu studenckim lub zespołach domów studenckich prowadzonych przez uczelnie.

Jeżeli zgodnie z § 10 tego samego artykułu utworzenie odrębnych obwodów głosowania następuje najpóźniej w 35 dniu przed dniem wyborów, to wprowadzenie 14-dniowego vacatio legis liczonego od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym może uniemożliwić dotrzymanie innych terminów ustawowych. Np. zgodnie z art. 16 Kw, wójt podaje w formie obwieszczenia oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, do wiadomości wyborców najpóźniej w 30 dniu przed dniem wyborów informacje o:

  1. numerach oraz granicach stałych i odrębnych obwodów głosowania;
  2. wyznaczonych siedzibach obwodowych komisji wyborczych dla danych wyborów;
  3. lokalach obwodowych komisji wyborczych ds. przeprowadzenia głosowania w obwodzie dostosowanych do potrzeb wyborców niepełnosprawnych;
  4.  możliwości głosowania korespondencyjnego przez wyborców niepełnosprawnych i głosowania przez pełnomocnika.

Z tego punktu widzenia ryzykowne może się okazać nawet bezwzględne stosowanie zasady wejścia w życie z dniem ogłoszenia, bez vacatio legis. Samorząd nie ma wpływu na termin ogłoszenia uchwał w dzienniku urzędowym, którego wydawcą jest wojewoda.

Uchwały są skierowane do organów wyborczych

3. Uchwały, tak w sprawie okręgów wyborczych, jak i obwodów głosowania, de facto nie są skierowane bezpośrednio do wyborców, lecz do organów wyborczych i organów administracji publicznej odpowiedzialnych za organizację wyborów.
Wyborca o okręgach i obwodach dowiaduje się „w odpowiednim” terminie przed wyborami z oficjalnych obwieszczeń i z Biuletynu Informacji Publicznej (art. 16 i 422 Kw).
W tym kontekście, wydaje się wręcz, że rozstrzygnięcie kwestii, czy uchwała w sprawie podziału j.s.t. na okręgi wyborcze oraz uchwała w sprawie podziału gminy na obwody głosowania spełniają przesłanki właściwe dla aktu prawa miejscowego, czy też stanowi uchwałę wewnętrzną (zwykłą) jest w ogóle nieistotne.

Szukasz więcej informacji dotyczących samorządu?
Poznaj LEX Administracja >>
Zdobądź wiedzę, dzięki której Twoja praca stanie się łatwiejsza

Dwie uchwały na tej samej sesji

4. Konstrukcja art. 12 i 13 ustawy o zmianie Kodeksu wyborczego wywołuje kolejne pytanie, czy rada gminy może na tej samej sesji, na której podejmie uchwałę o podziale gminy na okręgi wyborcze, podjąć następną uchwałę w sprawie podziału gminy na obwody głosowania?

Odpowiedź powinna być twierdząca bez względu na to, czy przyjmiemy, że uchwała w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze wejdzie w życie z dniem podjęcia, ogłoszenia czy po upływie określonego vacatio legis. Z praktycznego punktu widzenia wydaje się to nawet wskazane, aby sprawa podziału na obwody była rozstrzygana (w sensie procedowania) w tym samym czasie co podział na okręgi, z uwagi na techniczno-organizacyjne zależności i konieczność zachowania korelacji granic obwodów z granicami okręgów. W przypadku gdy uchwały te będą podjęte w różnym terminie, może dojść do sytuacji, w której nawet słuszna skarga wyborców na uchwałę w sprawie obwodów nie będzie mogła być uwzględniona tylko dlatego, że nie będzie mogła być już dokonana odpowiednia korekta podziału na okręgi wyborcze.  Również wady czy błędy podziału gminy na okręgi wyborcze mogą się ujawnić dopiero przy podziale gminy na obwody.

Podważanie sprawdzonej praktyki nie ma uzasadnienia prawnego

Reasumując, podważanie stosowanej od ponad 20 lat, sprawdzonej praktyki nie ma uzasadnienia prawnego i jest bezsensowne z punktu widzenia racjonalnego. Uchwały w sprawie podziału j.s.t. na okręgi wyborcze oraz w sprawie podziału gminy na obwody wyborcze mogą być uchwalone na tej samej sesji i mogą wejść w życie z dniem podjęcia. Przyjęcie takiej interpretacji oraz obowiązek ogłaszania tych uchwał w dzienniku urzędowym nie wyklucza oczywiście wprowadzania przez organy uchwałodawcze j.s.t do przedmiotowych uchwał przepisów dalej idących, że uchwały te wejdą w życie z dniem ogłoszenia albo po upływie vacatio legis np. 14 dni od ogłoszenia, pod warunkiem, że organy wyborcze i zaangażowane w wybory organy administracji publicznej będą w stanie w terminie wykonać dalsze związane z wyborami powierzone zadania.

Rozporządzenia ws. obwodów za granicą bez vacatio legis

Dla przypomnienia, zgodnie z art. 14 Kw, w celu przeprowadzenia wyborów do Sejmu i do Senatu, wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej oraz wyborów do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej minister właściwy do spraw zagranicznych, po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej, tworzy w drodze rozporządzenia obwody głosowania dla obywateli polskich przebywających za granicą. Podobna procedura przewidziana jest dla obwodów tworzonych na statkach morskich, (art. 15 Kw) przy czym obwody tworzy minister właściwy do spraw gospodarki morskiej. Lektura Dzienników Ustaw dowodzi, że rozporządzenia te wchodziły w życie z dniem ogłoszenia (bądź w dniu następnym po ogłoszeniu) bez vacatio legis.

Ireneusz Krześnicki
Autor jest dyrektorem Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi
 
(śródtytuły K. Kubicka-Żach)