W art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca przyznał radzie gminy wyłączną kompetencję do nadawania honorowego obywatelstwa gminy. Honorowe obywatelstwo gminy to zwyczajowy tytuł honorowy służący wyróżnieniu osób zasłużonych. Na tle takiego zapisu ustawy o samorządzie gminnym powstały jednak liczne wątpliwości, dotyczące np. tego, czy gmina ma możliwość ustanawiania i nadawania innych, niż honorowe obywatelstwo, tytułów honorowych. Żaden inny przepis ustawy nie reguluje tej materii.

Sprawa nie została wyraźnie rozstrzygnięta w orzecznictwie sądów administracyjnych, ani w praktyce organów nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego (wojewodów). W rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 8 maja 2007 r. nr NK.II.0911-3/318/07 (OwSS z 2008 r. Nr 1, LEX Nr 337685) Wojewoda Dolnośląski stanął na stanowisku, że instytucja honorowego obywatelstwa jest główną, a zarazem jedyną, formą wyróżniania i nagradzania osób fizycznych za ich zasługi dla gminy. Z kolei Wojewoda Łódzki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 23 listopada 2007 r. nr ON-I-0911/338/07 (LEX Nr 352525) uznał, że art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania do regulacji w przedmiocie nadawania medalu za zasługi dla gminy. Uchwała w sprawie nadawania medalu, jako że normuje kwestie związane z nadawaniem odznaki w rozumieniu ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130, ze zm.), powinna być podjęta na podstawie powyższej ustawy, z konsekwencjami wymaganymi np. co do trybu podjęcia takiej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w wyroku z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. II SA/Bd 720/07 (niepublikowany), rozpatrując sprawę ze skargi rady gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, podtrzymał stanowisko organu nadzoru, iż art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym przypisuje radzie gminy wyłączną właściwość przy podejmowaniu uchwał jedynie w sprawach nadawania honorowego obywatelstwa i brakuje w nim umocowania do możliwości tworzenia innych tytułów honorowych, poza przewidzianym w nim tytułem honorowego obywatela. Jednocześnie orzekł, że chociaż pojęcie honorowego obywatelstwa nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, to nie oznacza to, że pojęcie to należy interpretować dowolnie i wyprowadził dalszy wniosek, że nie do przyjęcia jest rozszerzająca wykładnia tego przepisu, która prowadzi do przyznania radzie gminy uprawnień do nadawania tytułu zasłużony dla gminy, jako pochodnej kompetencji nadawania honorowego obywatelstwa.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od tego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 389/08 (niepublikowany), zakwestionował taką analizę przepisów ustawy. NSA uznał, że sąd I instancji dokonał zbyt wąskiej interpretacji art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym , gdyż zmierza ona do ograniczenia możliwości wyróżniania zaszczytnymi tytułami osób m.in. poprzez nadawanie im tytułu "zasłużony dla gminy", co pozostaje w sprzeczności z samą istotą gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego – podmiotu o korporacyjnym charakterze. Sąd wyjaśnił, że kompetencja do wyróżniania tytułami honorowymi należy do materii statutowej gminy, a w zakresie spraw o charakterze korporacyjnym samodzielność gminy musi być większa. Jeśli zatem art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje radzie prawo do nadawania honorowego obywatelstwa gminy i nie definiuje tego pojęcia to tym samym, pozostając w sferze struktury wewnętrznej gminy, kształtowanej statutem i uchwałami "statutowymi", rada gminy może nadawać obok honorowego obywatelstwa także tytuł honorowy zasłużonego dla gminy. Wobec tego wykładnia niniejszego przepisu nie może być zawężająca. W wyroku z dnia 10 września 2008 r. sygn. II SA/Bd 553/08 (niepublikowany), wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy, sąd I instancji uwzględnił taką wykładnię. W tym samym kierunku interpretacyjnym poszedł WSA w Bydgoszczy w kolejnym wyroku – z dnia 3 września 2008 r. sygn. II SA/Bd 462/08 (LEX Nr 475248).

Niewątpliwie taka interpretacja art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym i taka linia orzecznicza sądów administracyjnych umożliwia gminom bardziej elastyczne regulowanie kwestii wyróżniania tytułami honorowymi. Wydaje się jednak, że uzasadniony jest postulat doprecyzowania przepisów ustawowych tak, aby nie było wątpliwości co do zakresu kompetencji gmin.


Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)