Prowadzenie publicznych przedszkoli, które stanowi jedno z obowiązkowych zadań samorządu gminnego, wiąże się z różnymi problemami. Poza brakiem odpowiedniej liczby miejsc, perturbacjami jakie wiążą się z obniżeniem wieku szkolnego, jest to również kwestia ustalania zasad i zakresu odpłatności za przedszkole.

Ustawa o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) jest w tym zakresie lakoniczna, ponieważ art. 14 ust. 5 stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym ustalony czas bezpłatnego wychowania, nauczania i opieki, który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Oznacza to względną swobodę władz samorządowych w określaniu kwestii odpłatności za przedszkola. Wprowadzenie opłat nie jest obligatoryjne. Zależy od decyzji podjętej przez lokalne władze, z uwzględnieniem warunków lokalnych – co stanowi istotę decentralizacji władzy publicznej w Polsce.

Szczegółowym problemem, na który zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich jest wprowadzanie ulg i zwolnień przy większej liczbie dzieci w rodzinie, które uczęszczają do przedszkola. Na wniosek RPO NSA w dniu 11 grudnia 2012 r. podjął w składzie 7 sędziów ważną uchwałę, zgodnie z którą wprowadzanie ulg w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym dla drugiego oraz kolejnych dzieci z jednej rodziny nie stanowi naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Wniosek RPO z 12 lipca 2012 r. był spowodowany pojawieniem się rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powstały dwie linie orzecznicze dotyczące zagadnienia, czy ustanawianie w uchwałach rad gmin ulg w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym drugiego lub kolejnych dzieci z tej samej rodziny nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości oraz ekwiwalentności świadczeń, która charakteryzuje opłatę za przedszkole.

Udzielając twierdzącej odpowiedzi odnośnie różnicowania opłat za przedszkole NSA wypowiedział się w obu tych kwestiach. Wskazana argumentacja może być również przydatna przy podejmowaniu uchwał przez organy jst i warto ją przytoczyć.

Zasada równości

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ważnym zagadnieniem wstępnym jest odpowiednie określenie kategorii podmiotów odpowiedniej do oceny czy doszło do naruszenia zasady równości. Nie jest właściwe porównywanie wszystkich rodzin, w których dzieci korzystają z przedszkola. W sensie matematycznym opłaty wnoszone za każde dziecko mogą być różne, ale nie można porównywać rodzin z jednym dzieckiem i wielodzietnych.

Równość w ujęciu konstytucyjnym nie ma charakteru formalnego, ale materialny. System zwolnień odnosi się do odmiennej sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się rodziny wielodzietne, nie wpływa jednak na zakres praw i obowiązków rodzin, które mają mniejszą liczbę dzieci.

Wprowadzenie różnej wysokości opłaty w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola stanowi realizację wyrażonej w art. 71 Konstytucji zasady ochrony dobra rodziny i ochrony praw dziecka. Dlatego NSA stwierdził, że kryterium różnicowania jakie stanowi liczba dzieci z rodziny uczęszczających do przedszkola publicznego, nie może być uznane ani za dyskryminujące ani też za przypadkowe.@page_break@

Porównywać należy rodziny posiadające określoną liczbę dzieci korzystających z publicznego przedszkola. W takiej optyce widzenia problemu nie można mówić o występowaniu nierówności.

Natomiast preferencje dla rodzin wielodzietnych mają uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 18 Konstytucji pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej znajdują się rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo. Z kolei art. 71 ust. 1 Konstytucji stanowi, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

Na uwagę zasługuje szczególnie następujący fragment uzasadnienia NSA: „[z] brzmienia przywołanej normy konstytucyjnej nie wynika przy tym wymóg, aby szczególna pomoc ze strony władz publicznych miała być kierowana do rodzin wielodzietnych tylko wtedy gdy znajdują się one w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. […]Tymczasem przy interpretacji tej normy konstytucyjnej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) trzeba mieć na uwadze treść art. 18 ustawy zasadniczej. Stanowi on, że małżeństwo, jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro Państwo mocą normy konstytucyjnej otacza opieką rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo należy uznać, że użycie w art. 71 Konstytucji określenia przy rodzinach wielodzietnych oznacza, że ustawodawca zamierzał otoczyć je szczególną opieką, bez względu na sytuację materialną w jakiej się znajdują.” Jest to istotne wskazanie NSA, który w sposób trafny odczytał treść norm konstytucyjnych, iż jest to element ważnej z punktu widzenia państwa i społeczeństwa polityki prorodzinnej.

Zgodne z zasadą równości jest też ułatwienie dzieciom z rodzin wielodzietnych korzystania z przedszkoli ze względu na znaczenie tej instytucji dla rozwoju dziecka. Celem działania państwa wyrażonym w ustawie o systemie oświaty, jest bowiem zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki jak największej liczbie dzieci. Dlatego wprowadzone zostało bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej, podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jako obowiązkowe zadanie własne każdej gminy.

Ekwiwalentność opłaty i świadczeń w przedszkolu

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że zapłata za przedszkole nie jest daniną publiczną a opłatą. W wyroku z 26 lipca 2012 r. NSA (sygn. I OSK 679/12) zrekapitulował poglądy na temat opłat stanowiących wynagrodzenie związane z kosztami działania władzy. Opłata ma charakter przymusowy, ale wiąże się z uzyskaniem pewnego świadczenia wzajemnego.

Jej pobieranie jest możliwe w trzech sytuacjach:
-korzystania z urządzeń lub obiektów publicznych;
-uzyskania pewnego przywileju – np. koncesji lub zezwolenia;
-w zamian za zajmowanie się sprawą obywatela – np. wydanie zaświadczenia.

Chociaż opłata jest uiszczana za zindywidualizowane świadczenie, to jednak nie musi odpowiadać jego ekonomicznej wartości albo kosztów jakie ponosi administracja publiczna.

W odniesieniu do przedszkoli NSA w uzasadnieniu do komentowanej uchwały wskazał, że zasadą jest bezpłatna realizacja w przedszkolach publicznych podstawy programowej. Tak więc nie można traktować przedszkoli jak przedsiębiorstw komercyjnych, organy gmin organizując opiekę przedszkolną poza bezpłatnym minimum powinny pamiętać o realizacji innych zadań i obowiązków, w tym również ochrony i wsparcia rodziny.

Na marginesie wyroku, ale nie całego problemu, należy wskazać na kwestie finansowe. NSA zgodnie ze swoimi kompetencjami udzielił odpowiedzi na temat obowiązującego prawa. Natomiast każda z gmin musi zmierzyć się z pytaniem o sfinansowanie działalności przedszkoli, biorąc pod uwagę niewystarczające środki subwencji oświatowej.

Czy za każde dziecko w przedszkolu opłaty muszą być takie same?