Czy „dodatek” to też „zasiłek”?
Takie pytanie pojawia się w kontekście ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego przyznawanego w postępowaniu administracyjnym przez wszystkie gminy w Polsce. Źródło wątpliwości stanowi przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), który zawiera katalog świadczeń, jakich nie wlicza się do dochodu osoby ubiegającej się o uzyskanie dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z tym przepisem do dochodu nie wlicza się „zasiłku pielęgnacyjnego”. Teoretycznie sprawa jest prosta, ponieważ przepis jest jasny i precyzyjny. Trudności wynikają z faktu, iż w systemie prawnym równolegle funkcjonuje również „dodatek pielęgnacyjny”. I właśnie kwestia wliczania tego drugiego świadczenia do dochodu stanowi źródło kontrowersji. Sprawa jest istotna, ponieważ od wielkości dochodu zależy wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego.
Charakter prawny zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego
Świadczenia pielęgnacyjne zostały uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i przysługują: niepełnosprawnemu dziecku, niepełnosprawnemu w znacznym stopniu po ukończeniu 16 roku życia oraz osobom, które ukończyły 75 rok życia. Celem zasiłku, którego wysokość miesięcznie wynosi 153 zł, jest częściowe pokrycie wydatków związanych z niezdolnością osób uprawnionych do samodzielnej egzystencji.
Natomiast dodatki pielęgnacyjne stanowią dodatkowy element świadczeń z ubezpieczenia społecznego uregulowany w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Dodatek pielęgnacyjny – stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. – przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Jego kwota jest porównywalna z zasiłkiem pielęgnacyjnym i wynosi 163,15 zł.
Warto zwrócić uwagę na zakaz kumulacji tych świadczeń, mianowicie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość jednoczesnego pobierania zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego. Z analizy obu ustaw wynika, że zasiłek pielęgnacyjny będzie przysługiwał osobom, które nie mają prawa do emerytury lub renty.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego
Regulacja art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych była również poddana ocenie konstytucyjności na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., K 16/03 (OTK-A 2004, nr 7, poz. 68), orzekł, że art. 3 ust. 3 jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje wliczanie dodatków pielęgnacyjnych do dochodu przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał na istotne różnice pomiędzy dodatkiem a zasiłkiem pielęgnacyjnym. Ustawodawca potraktował kwoty dodatku pielęgnacyjnego jako przychód z emerytury lub renty jako świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Natomiast zasiłek ma charakter świadczenia o charakterze pomocy socjalnej.
Jednocześnie jednak Trybunał wskazał, że rozwiązanie zastosowane przez ustawodawcę może budzić wątpliwości, ale nie jest jego rolą ocenianie merytorycznej poprawności rozwiązań ustawowych.
Rozbieżności w praktyce stosowania prawa
Ponieważ wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie rozwiał wszelkich wątpliwości, różna jest praktyka organów administracji wydających decyzje dot. dodatków mieszkaniowych, o czym świadczy niejednolite orzecznictwo NSA. Według jednego stanowiska, zaprezentowanego w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r. (I OSK 194/07, Lex nr 454019), katalog wyłączeń zawartych w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma charakter zamknięty, wykładnia językowa przepisu nie budzi wątpliwości. Dlatego brak jest uzasadniania dla stosowania wykładni celowościowej albo funkcjonalnej, która pozwalałaby na wyłączanie z dochodu również dodatku pielęgnacyjnego wbrew literalnej treści przepisu. Konstrukcja art. 3 ust 3 jest oparta na enumeratywnym wyliczeniu składników dochodów, które nie są wliczane przy obliczaniu należnego dodatku mieszkaniowego.
Drugie stanowisko wynika z większej liczby orzeczeń, spośród których można wskazać wyroki: z dnia 19 kwietnia 2007 r., I OSK 744/06 (Lex nr 320111), z dnia 9 lipca 2008 r., I OSK 1277/07 (niepubl.) oraz z dnia 5 grudnia 2008 r., I OSK 364/08 (niepubl.). W orzeczeniach tych NSA wskazuje, że ze względu na podobieństwo zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego oba świadczenia powinny podlegać odliczeniu od dochodu na potrzeby ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego. W wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r. wprost stwierdzono, że celem, jakiemu służą oba te świadczenia, niezależnie od różnych podstaw i zasad wypłacania, jest umożliwienie pokrycia przez osoby uprawnione do ich otrzymania dodatkowych kosztów wynikających z niepełnosprawności i niemożności samodzielnej egzystencji. Równoważność zasiłku i dodatku, zdaniem NSA, potwierdza zakaz równoczesnego pobierania zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego. Konsekwencją takiego ustalenia NSA jest stwierdzenie, że ze względu na tożsamość celu obu świadczeń również dodatku pielęgnacyjnego nie należy wliczać do dochodu przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego.
Wnioski
Analizując stan prawny i sposób realizacji przepisów ustawy należy zwrócić uwagę na rozbieżność orzecznictwa sądów administracyjnych, która nie sprzyja jednolitości działania organów administracji. W tej sytuacji definitywnym rozwiązaniem sposobu wykładni może stać się uchwała NSA. Zgodnie bowiem z art. 15 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA jest uprawniony do podejmowania uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kwestia oceny skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz metod wykładni przepisów stanowi interesujące zagadnienie naukowe do akademickiej dyskusji, nie powinno jednak zostać przeniesione na poziom stosowania prawa przez organy administracji publicznej, narażając wnioskodawców na rozbieżne rozstrzygnięcia w porównywalnych stanach faktycznych.
Takie pytanie pojawia się w kontekście ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego przyznawanego w postępowaniu administracyjnym przez wszystkie gminy w Polsce. Źródło wątpliwości stanowi przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), który zawiera katalog świadczeń, jakich nie wlicza się do dochodu osoby ubiegającej się o uzyskanie dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z tym przepisem do dochodu nie wlicza się „zasiłku pielęgnacyjnego”. Teoretycznie sprawa jest prosta, ponieważ przepis jest jasny i precyzyjny. Trudności wynikają z faktu, iż w systemie prawnym równolegle funkcjonuje również „dodatek pielęgnacyjny”. I właśnie kwestia wliczania tego drugiego świadczenia do dochodu stanowi źródło kontrowersji. Sprawa jest istotna, ponieważ od wielkości dochodu zależy wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego.
Charakter prawny zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego
Świadczenia pielęgnacyjne zostały uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i przysługują: niepełnosprawnemu dziecku, niepełnosprawnemu w znacznym stopniu po ukończeniu 16 roku życia oraz osobom, które ukończyły 75 rok życia. Celem zasiłku, którego wysokość miesięcznie wynosi 153 zł, jest częściowe pokrycie wydatków związanych z niezdolnością osób uprawnionych do samodzielnej egzystencji.
Natomiast dodatki pielęgnacyjne stanowią dodatkowy element świadczeń z ubezpieczenia społecznego uregulowany w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Dodatek pielęgnacyjny – stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. – przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Jego kwota jest porównywalna z zasiłkiem pielęgnacyjnym i wynosi 163,15 zł.
Warto zwrócić uwagę na zakaz kumulacji tych świadczeń, mianowicie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość jednoczesnego pobierania zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego. Z analizy obu ustaw wynika, że zasiłek pielęgnacyjny będzie przysługiwał osobom, które nie mają prawa do emerytury lub renty.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego
Regulacja art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych była również poddana ocenie konstytucyjności na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., K 16/03 (OTK-A 2004, nr 7, poz. 68), orzekł, że art. 3 ust. 3 jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje wliczanie dodatków pielęgnacyjnych do dochodu przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał na istotne różnice pomiędzy dodatkiem a zasiłkiem pielęgnacyjnym. Ustawodawca potraktował kwoty dodatku pielęgnacyjnego jako przychód z emerytury lub renty jako świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Natomiast zasiłek ma charakter świadczenia o charakterze pomocy socjalnej.
Jednocześnie jednak Trybunał wskazał, że rozwiązanie zastosowane przez ustawodawcę może budzić wątpliwości, ale nie jest jego rolą ocenianie merytorycznej poprawności rozwiązań ustawowych.
Rozbieżności w praktyce stosowania prawa
Ponieważ wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie rozwiał wszelkich wątpliwości, różna jest praktyka organów administracji wydających decyzje dot. dodatków mieszkaniowych, o czym świadczy niejednolite orzecznictwo NSA. Według jednego stanowiska, zaprezentowanego w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r. (I OSK 194/07, Lex nr 454019), katalog wyłączeń zawartych w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma charakter zamknięty, wykładnia językowa przepisu nie budzi wątpliwości. Dlatego brak jest uzasadniania dla stosowania wykładni celowościowej albo funkcjonalnej, która pozwalałaby na wyłączanie z dochodu również dodatku pielęgnacyjnego wbrew literalnej treści przepisu. Konstrukcja art. 3 ust 3 jest oparta na enumeratywnym wyliczeniu składników dochodów, które nie są wliczane przy obliczaniu należnego dodatku mieszkaniowego.
Drugie stanowisko wynika z większej liczby orzeczeń, spośród których można wskazać wyroki: z dnia 19 kwietnia 2007 r., I OSK 744/06 (Lex nr 320111), z dnia 9 lipca 2008 r., I OSK 1277/07 (niepubl.) oraz z dnia 5 grudnia 2008 r., I OSK 364/08 (niepubl.). W orzeczeniach tych NSA wskazuje, że ze względu na podobieństwo zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego oba świadczenia powinny podlegać odliczeniu od dochodu na potrzeby ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego. W wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r. wprost stwierdzono, że celem, jakiemu służą oba te świadczenia, niezależnie od różnych podstaw i zasad wypłacania, jest umożliwienie pokrycia przez osoby uprawnione do ich otrzymania dodatkowych kosztów wynikających z niepełnosprawności i niemożności samodzielnej egzystencji. Równoważność zasiłku i dodatku, zdaniem NSA, potwierdza zakaz równoczesnego pobierania zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego. Konsekwencją takiego ustalenia NSA jest stwierdzenie, że ze względu na tożsamość celu obu świadczeń również dodatku pielęgnacyjnego nie należy wliczać do dochodu przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego.
Wnioski
Analizując stan prawny i sposób realizacji przepisów ustawy należy zwrócić uwagę na rozbieżność orzecznictwa sądów administracyjnych, która nie sprzyja jednolitości działania organów administracji. W tej sytuacji definitywnym rozwiązaniem sposobu wykładni może stać się uchwała NSA. Zgodnie bowiem z art. 15 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA jest uprawniony do podejmowania uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kwestia oceny skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz metod wykładni przepisów stanowi interesujące zagadnienie naukowe do akademickiej dyskusji, nie powinno jednak zostać przeniesione na poziom stosowania prawa przez organy administracji publicznej, narażając wnioskodawców na rozbieżne rozstrzygnięcia w porównywalnych stanach faktycznych.