Katarzyna Żaczkiewicz-Zborska: Sądy administracyjne uchylają gminne regulaminy w sprawie zachowania porządku i czystości, gdy pojawiają się w nich np. sposoby w jakich należy uprzątać chodnik z błota, lodu czy śniegu. Twierdzą w takich przypadkach, że gmina wykroczyła poza upoważnienia ustawy. Jak napisać taki regulamin, aby nie trzeba było go zmieniać?
Dariusz Korpetta: Odpowiedź jest prosta. Po 30 latach funkcjonowania samorządu terytorialnego w końcu wszyscy nauczyli się ważnej rzeczy: samorząd terytorialny nie jest uprawniony do stanowienia samodzielnie prawa w sposób nieograniczony. Organy stanowiące - rada gminy, rada powiatu, sejmik samorządowy województwa - znajdują się po stronie aparatu wykonawczego państwa. A więc zgodnie z art. 95 Konstytucją RP stanowienie prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego musi odbywać się na podstawie wyraźnego upoważnienia i w ramach tego upoważnienia.
Radni uważają często, że mogą tworzyć prawo miejscowe w sposób dowolny. W regulaminach jest bardzo dużo błędów spowodowanych niezrozumieniem upoważnienia ustawowego. W ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach napisano dokładnie, jakie elementy mogą znaleźć się w regulaminach. Wkroczenie poza to upoważnienie będzie powodowało retorsję w postaci zarządzenia nadzorczego wojewody. Gdy rada będzie się upierała przy swoim zdaniu, to w sądzie administracyjnym przegra.
Czytaj: WSA: Gminny regulamin to nie miejsce na komunikaty, jak zmniejszyć ilość odpadów>>
Poproszę o przykłady.
W ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach - w art. 4 wyraźnie - określono, do czego upoważniona jest rada gminy. A więc - uchwalenia regulaminu prawa miejscowego utrzymania czystości i porządku - na terenie gminy w zakresie enumeratywnie wskazanym w ustawie! Rada gminy jest upoważniona do tworzenia przepisów prawa miejscowego, a właściciele nieruchomości są związani tymi zapisami, ale są także związani przepisami ustawy.
Czytaj w LEX: Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - zakres przedmiotowy >
Przykładowo: jednym z powodów uchylania są słowniczki pojęć. W wielu przypadkach jest to powtarzanie określeń zdefiniowanych w ustawach, czyli rada uzurpuje sobie prawo do definiowania pojęć ustawowych, co jest niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. Zgodnie z tymi zasadami, w akcie normatywnym podustawowym nie powtarza się regulacji zawartych w ustawach. W szczególności - niedopuszczalne jest, by rada gminy regulowała te obszary, które należą do ustawodawcy. Zatem w większości przypadków słowniczki zamieszczane w regulaminach są podstawą do uchylenia tych aktów.
Zobacz procedurę w LEX: Uchwalenie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie >
Jeśli ludzie nie rozumieją przepisów ustawy to co rady mogą zrobić?
Można wydać instrukcję, książeczkę z objaśnieniami. Ale nie akt prawa miejscowego! Te same problemy pojawiają się z planami miejscowymi zagospodarowania przestrzennego. Te też są uchylane przez sądy.
Czyli nie należy powtarzać przepisów za ustawami?
Tak. Wiem, że rady chcą przychylić mieszkańcom nieba. Ja sam pisałem takie statuty, jako przewodniczący rady gminy. Drobne przekłamanie definicji powoduje zniekształcenie treści. A poza tym - samo przepisanie przepisu - jest wchodzeniem w kompetencje ustawodawcy.
Mamy też wyroki zakazujące gminom ustalania sposobu uprzątania błota i śniegu z chodników. Dlaczego tak się dzieje?
W regulaminie można określić obowiązek uprzątania śniegu, błota czy innych zanieczyszczeń z części nieruchomości oddanych do użytku publicznego. Dotyczy to tylko tej części należących do osoby prywatnej z której mogą korzystać inni, ale nie można regulować tych spraw dla nieruchomości, które są całkowicie prywatne. Natomiast art. 5 ustawy mówi wyraźnie, że właściciele nieruchomości są obowiązani do uprzątania zanieczyszczeń z chodników publicznych wzdłuż nieruchomości z wyłączeniem tych chodników, na których wyznaczono płatny parking.
Czytaj w LEX: Obowiązek odśnieżania chodnika przez właścicieli nieruchomości w prawie polskim - aspekty administracyjnoprawne >
W związku z tym pomieszanie w regulaminie części publicznej nieruchomości z chodnikiem będącym częścią drogi publicznej powoduje uchylenie takich regulacji. Właściciel nieruchomości jest obowiązany błoto i śnieg usuwać z części nieruchomości oddanej do użytku publicznego, może to być np. chodnik – dojście do sklepu, droga wewnętrzna na osiedlu itd. Nie można regulować uprzątania chodników wzdłuż granic nieruchomości bowiem zasady ich czyszczenia są określone w ustawie.
Zobacz procedurę w LEX: Przejęcie przez gminę niektórych obowiązków właścicieli nieruchomości z zakresu czystości i porządku w gminach >
Dlaczego tak się dzieje?
Dlatego, że nie rozumiemy do czego rada gminy została upoważniona.
Wadliwy regulamin gminny nie oznacza braku odpowiedzialności za brud lub inne utrudnienia.
Tak. Jeśli właściciel nie uprząta chodnika lub drogi to ponosi odpowiedzialność z zakresu kodeksu wykroczeń i cywilną, gdy komuś stanie się krzywda, złamie nogę. Ale regulamin nie odnosi się do tego. Przekroczenie uprawnień i zakres regulacji regulaminowych wynika z niezrozumienia i tego, że radnym się wydaje, że mogą wszystko uchwalić.
Czytaj w LEX: Uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników >
I tak np. uchwalane przez rady gmin plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego też są uchylane przez sądy z podobnych przyczyn. W tym wypadku właściciele nieruchomości są wiązani różnymi nakazami, np. stosowania dachówki ceramicznej lub nakaz stosowania cegły klinkierowej na elewacjach. Do dzisiaj istnieją takie plany, ale są one sprzeczne z prawem. A organy nadzoru przez długi czas nie zwracały na nie uwagi. Na szczęście to już się zmienia i organy nadzoru coraz częściej ingerują w takie błędnie uchwalane akty prawa miejscowego.
Ostatnio w regulaminach gminnych pojawiają się błędne regulacje dotyczące uprzątania śmieci. Czy też wykraczają poza upoważnienia ustawowe?
Tak. Przeczytałem w jednym z wyroków WSA, że mieszkaniec zobowiązany został regulaminem do zapewnienia dojazdu do pojemnika na odpady. Ale ten problem uregulował ustawodawca bezpośrednio w ustawie.
Inny przykład zapisu w regulaminie: trzeba mieć metalowe pojemniki na popiół czy należy czyścić pojemniki. To także zostało uregulowane przez ustawodawcę. Rada gminy nie ma kompetencji do stanowienia prawa w tym zakresie.
Czytaj w LEX: Błędy w uchwałach śmieciowych >
Jeśli sąd uchyli ten zapis w regulaminie to nie znaczy, że nie trzeba czyścić pojemników?
Oczywiście trzeba stosować bezpośrednio ustawę. Ona nas tak samo wiąże i wspólnie z uchwalonym regulaminem utrzymania porządku i czystości w gminie reguluje nasze działania w tym zakresie.