Upowszechniane w mediach informacje o bezprawności żądania zamieszczenia za szybą pojazdu biletu opłaty parkingowej jako formy dowodu jej uiszczenia w strefie płatnego parkowania zawierają zbyt kategoryczne i nieuprawnione stwierdzenia.

Po pierwsze, w Polsce nie obowiązuje system prawa precedensowego, o czym stale przypominają nam sądy, wydając w tym samym stanie prawnym, przy porównywalnym stanie faktycznym - skrajnie odmienne rozstrzygnięcia.
Po drugie, sąd administracyjny może orzec o niezgodności z prawem przepisu albo całego aktu prawnego uchwalonego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego [j.s.t.], nie może jednak tego zrobić w oparciu o interpretację, której zastosowanie uniemożliwia w praktyce wykonanie przepisów prawa materialnego o randze ustawowej.

Po trzecie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi [WSA] (III SA/Łd 48/12) w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. stwierdzając po rozpatrzeniu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich [RPO] na uchwałę Rady Miejskiej [rada] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania, nieważność niektórych przepisów tej uchwały, stanął jedynie na stanowisku, że upoważnienie zawarte (konkretnie) w art. 13 b ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z z późn. zm.) [ ustawa ] nie daje radzie uprawnienia do wprowadzenia regulacji zobowiązujących do wykładania za szybą biletu opłaty parkingowej. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, że takie rozwiązanie jest niedopuszczalne co do zasady. Argumentem decydującym o uznaniu oprotestowanych przepisów uchwały za niezgodne z prawem była możliwość pobierania na ich podstawie opłaty dodatkowej, nie tylko za nieuiszczenie opłaty parkingowej, ale również za sam fakt nieumieszczenia dowodu (mimo) jej uiszczenia za szybą pojazdu.

RPO, kierując skargę do WSA, zarzucił wskazanym przepisom uchwały naruszenie art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ust. 4 ustawy . W skrócie – RPO w uzasadnieniu skargi podniósł, że zredagowana w uchwale definicja "parkowania w strefie z uiszczoną opłatą" jako zaparkowanie pojazdu z umieszczonym w widocznym miejscu za przednią szybą pojazdu ważnym biletem parkingowym nosi znamiona zastosowania niedopuszczalnej, w przypadku przepisów zawierających upoważnienie ustawowe, wykładni rozszerzającej i celowościowej oraz domniemanie (nieistniejących) kompetencji prawodawczych. Art. 13b ust. 4 ustawy wyraźnie stanowi, że rada gminy, ustalając strefę płatnego parkowania, określa wysokość stawek opłat za parkowanie, np. może wprowadzić opłaty stałe, abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników dróg. Rada określa także sposób pobierania tych opłat. Zdaniem RPO (i wskazanych przez niego orzeczeń WSA) "sposób pobierania opłat" oznacza określony tryb postępowania, formę wykonania pewnych czynności umożliwiających osiągnięcie lub wykonanie czegoś, co w odniesieniu do opłat za parkowanie należy rozumieć jako tryb postępowania polegającego na uiszczeniu przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie. Uregulowaniu w omawianym przypadku podlega więc tylko techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty oraz sposób potwierdzenia faktu jej uiszczenia poprzez wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia. Zdaniem RPO, w pojęciu "sposób pobierania opłaty" nie mieszczą się czynności polegające na okazaniu właściwym służbom kontrolnym lub umieszczeniu za przednią szybą pojazdu dokumentu potwierdzającego wniesienie tej opłaty.@page_break@

Rada Miejska w Łodzi, która podjęła uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym , w zw. z art. 13b, 13f i 40d ust. 2 ustawy, broniąc się przed zarzutami RPO, przedstawiła odmienną interpretację znaczenia zwrotu "sposób pobierania opłat", wytyczającego granice upoważnienia prawodawczego dla rady. Zdaniem rady, pojęcie "sposób" należy rozumieć jako formę, zasadę, czy też ogół czynności technicznych, umożliwiających osiągnięcie celu w postaci dokonania opłaty za parkowanie w strefie. Z uwagi na fakt, iż nieuiszczenie opłaty za parkowanie skutkuje nałożeniem opłaty dodatkowej, należy mieć na uwadze, iż ustawodawca zdefiniował obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, wiążąc go ze stanem faktycznym polegającym na nieuiszczeniu opłaty za parkowanie w strefie. Jeżeli z redakcji art. 13f ust. 1 ustawy opłatę taką pobiera się wyłącznie za nieuiszczenie opłaty parkingowej, powstaje pytanie w jaki sposób zarządca ma weryfikować fakt wykonania tego obowiązku? Zdaniem rady, sposób okazania potwierdzenia może ustalić rada w ramach określenia sposobu poboru opłaty.

Nieunormowanie tej kwestii prowadziłoby do sytuacji, iż pracownik zarządu drogi nie miałby żadnej usankcjonowanej prawnie możliwości sprawdzenia czy taka opłata została przez parkującego uiszczona.

WSA, badając zgodność zaskarżonej uchwały z prawem, opowiedział się za stanowiskiem RPO. Przepis wykonawczy ze swej istoty jedynie "wykonuje" ustawę, a więc ją uzupełnia i nie może regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, gdyż wówczas, wykraczając poza upoważnienie ustawowe, straciłaby swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa, z czym, zdaniem WSA, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

WSA uznał za zasadny punkt widzenia RPO, że art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy upoważnia radę gminy do określenia wyłącznie sposobu pobierania tej opłaty, tzn. określenia czynności technicznych i organizacyjnych związanych z uiszczeniem opłaty, np. w punktach sprzedaży biletów i abonamentów, u parkingowego, w parkomatach, pozwalających na opłacenie parkowania w strefie, i nie może nakładać innych obowiązków np. umieszczania przez kierowcę za przednią szybą pojazdu dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty za parkowanie.

Podejmując polemikę z tezami zawartymi w skardze oraz uzasadnieniu wyroku, należy zwrócić uwagę na fakt, że zarówno art. 13b ust. 4 pkt 3 jak i art. 13f ust. 2 ustawy nie odpowiada standardom określonym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Przepis upoważniający powinien zawierać m.in. wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (§ 63 pkt 4), w tym szczególnie wskazówki:
1) rozstrzygnięcia, których nie wolno nim przewidzieć;
2) granice, w jakich muszą zmieścić się rozstrzygnięcia uchwały;
3) wymagania, jakim mają odpowiadać rozwiązania przyjęte w uchwale;
4) cele, jakie mają zostać osiągnięte;
5) okoliczności, jakie należy uwzględnić, tworząc uchwałę.

Stopień szczegółowości wytycznych zależy od rodzaju spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym. Gdy przekazywane sprawy (tak jak w omawianym przypadku) dotyczą sytuacji prawnej obywateli, wytyczne powinny być bardziej szczegółowe (§ 66). Przede wszystkim jednak zakres spraw przekazywanych do uregulowania powinien być określony w sposób precyzyjny (§ 66).@page_break@

Niezastosowanie się ustawodawcy do zasad techniki prawodawczej nie zwalnia rady gmin z wykonania zawartej w przepisie upoważniającym dyspozycji. Dlatego rada, ustalając sposób poboru opłat parkingowych, musiała tego dokonać samodzielnie uwzględniając pozostałe przepisy ustawy, w tym szczególnie:
1. Art. 40a – środki z opłat: parkingowej i dodatkowej stanowią daninę publiczną (środki publiczne) i są przekazywane odpowiednio do budżetów j.s.t. lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
2. Art. 13b ust. 7 – poboru opłat dokonuje zarząd drogi, a w przypadku jego braku – zarządca drogi [zarząd], którym w myśl art. 19 ust. 2 ustawy (z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8), jest dla dróg:
1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
2) wojewódzkich – zarząd województwa;
3) powiatowych – zarząd powiatu;
4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).

W tym stanie rzeczy dziwić może tak rygorystyczne, legalistyczne podejście przez WSA do rozstrzyganej kwestii. Ponadto zarówno RPO, jak i WSA nieuprawnienie utożsamiają ustalenie sposobu pobierania opłaty parkingowej przez zarząd z ustaleniem sposobu jej uiszczenia przez użytkownika parkingu. Niezasadność takiego założenia staje się szczególnie widoczna w przypadku opłaty dodatkowej pobieranej przez zarządcę drogi w przypadku niewywiązania się użytkownika parkingu z obowiązku uiszczenia w odpowiedniej wysokości, czasie lub formie opłaty parkingowej.

Biorąc pod uwagę, że mamy do czynienia ze środkami publicznymi, regulacje uchwały muszą zapewniać odpowiednio szczelne i skuteczne rozwiązania. Rada, określając na podstawie art. 13f ust. 2 ustawy wysokość oraz sposób pobierania, a tak naprawdę egzekucji opłaty dodatkowej, musi jednocześnie określić zarządcy, kiedy i po wykonaniu jakich czynności może ją pobrać. Wydaje się, że bez możliwości zobowiązania użytkowania parkingu do okazania w określony sposób dowodu uiszczenia opłaty parkingowej egzekucja opłaty dodatkowej i w konsekwencji opłaty parkingowej jest po prostu niemożliwa. Jeżeli zaś przyjmiemy, że istotą zaparkowania pojazdu jest jego pozostawienie na tym parkingu przez użytkownika (kierowcę), to wprowadzenie zasady wyeksponowania dowodu opłaty (za ten pojazd), w sposób umożliwiający kontrolującemu samodzielne stwierdzenie prawidłowości jej uiszczenia, jest jak najbardziej racjonalne, w interesie tegoż użytkownika i nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości prawnych.

Obowiązujące przepisy nie pozwalają na pozostawienie zarządcy swobody podejmowania inicjatywy pobierania opłaty dodatkowej. Trudno także przyjąć założenie, że osoba, która nie uiści opłaty parkingowej, w ramach samorefleksji samoistnie uiści z reguły znacznie wyższą opłatę dodatkową.

Reasumując, można się zgodzić ze stanowiskiem WSA, że art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy nie dawał radzie uprawnień do stanowienia przepisów w brzmieniu, w jakim dokonano tego w skarżonej uchwale. Wydaje się jednak, że przywołane przepisy ustawy, wyposażają radę gminy w kompetencje zalegalizowania kwestii obowiązku wykładania biletu opłaty parkingowej na dotychczasowych zasadach, np. poprzez zamieszczenie w uchwale następujących przepisów:

§ X. 1. Dowód wniesienia opłaty parkingowej w wymagalnej wysokości, w postaci ważnego biletu parkingowego lub (…), użytkownik pojazdu okazuje na żądanie (…). W przypadku pozostawienia pojazdu przez jego użytkownika na parkingu, warunek, o którym mowa w zdaniu pierwszym uznaje się za spełniony, jeżeli dowód wniesienia opłaty zostanie wyeksponowany za przednią szybą pojazdu, za który opłata została uiszczona, w sposób umożliwiający stwierdzenie prawidłowości jej uiszczenia.

2. W przypadku nieokazania ważnego biletu parkingowego, w tym niewyeksponowanie go w sposób, o którym mowa w ust. 1 zarządca drogi podejmuje czynności sprawdzające czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające wszczęcie procedury pobrania opłaty dodatkowej, o której mowa w (…) uchwały.
 
Pisaliśmy o tym również:
Rada miasta nie może nakazać kierowcom umieszczania biletu parkingowego w widocznym miejscu
 
Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)