Czytaj: TSUE: W Turowie nie wolno wydobywać węgla>>
Krzysztof Sobczak: Od kilku dni mogliśmy obserwować polityczne emocje wokół postanowienia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nakazującego Polsce wstrzymanie wydobycia w kopalni Turów. Czy polski rząd mógłby nie wykonać tego postanowienia zabezpieczającego? Mógł się odwoływać, jakoś inaczej przeciągać sprawę?
Aleksandra Kustra-Rogatka: Celem tzw. postanowień zabezpieczających jest zabieganie sytuacjom, w których dojdzie do poważnej i nieodwracalnej szkody będącej następstwem naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Postanowienia te powinny być wykonywane natychmiast, a w razie ich niewykonania przez państwo członkowskie Komisja może wnioskować o dzienne kary finansowe za każdy dzień zwłoki. W tym przypadku wykonanie postanowienia oznaczałoby natychmiastowe zaprzestanie wydobycia węgla brunatnego w kopalni w Turowie. Jedyną zgodną z prawem możliwością zmiany postanowienia zabezpieczającego jest powołanie się na art. 163 Regulaminu TSUE, który przewiduje, że "na wniosek strony postanowienie może zostać w każdej chwili zmienione lub uchylone ze względu na zmianę okoliczności." Niemniej w analizowanej sprawie odwołanie się do przesłanki "zmiany okoliczności" musiałoby wiązać się np. z dostarczeniem nowych dowodów i argumentów przez Polskę albo zdecydowanie się na pewne ustępstwa w odniesieniu do warunków i wielkości wydobycia węgla i polityczne porozumienie z Czechami w tej kwestii. Jak słyszymy premierzy obu państw doszli do porozumienia w tej sprawie, a więc być może konflikt został zażegnany, przynajmniej na jakiś czas. To pokazuje, że ten problem można było załatwić w drodze negocjacji, a nie czekać na skierowanie sprawy do Trybunału Sprawiedliwości. Czesi już od kilku lat sprzeciwiali się rozbudowie kopalni w Turowie, wskazując, że może mieć ona negatywny wpływ na poziom wód podziemnych. Przedłużenie w marcu 2020 koncesji wydobywczej o kolejne sześć lat tylko zaostrzyło sprawę i po około roku od tej decyzji Czechy zdecydowały się wreszcie złożyć pozew przeciwko Polsce do TSUE. Warto też dodać, że TSUE wydał postanowienie zabezpieczające po prawie trzech miesiącach od złożenia wniosku przez Czechy. Polski rząd miał więc bardzo dużo czasu na przedstawienie swoich argumentów.
Pytanie o wykonanie bądź niewykonanie postanowienia, gdyby wniosek nie został przez Czechy wycofany, jest trochę retoryczne, bo przecież wcześniej przedstawiciele rządu i rządzącej partii głośno mówili, że postanowienie TSUE nie będzie wykonane. A od ponad roku widzimy, że nie jest wykonywane postanowienie w sprawie Izby Dyscyplinarnej. Jaki tryb wtedy obowiązuje, albo powinien obowiązywać?
Tak, jedną kwestią są przewidziane w prawie UE procedury umożliwiające zmianę postanowień tymczasowych, a zupełnie inną kwestią jest problem ich faktycznego niewykonywania. W odniesieniu do Polski TSUE wydał już kilka postanowień zabezpieczających. W sprawie Puszczy Białowieskiej polski rząd początkowo nie wykonał postanowienia zabezpieczającego i kontynuował wycinkę drzew uzasadniając to względami bezpieczeństwa publicznego. Zaprzestał dalszej wycinki dopiero wówczas, gdy TSUE - na wniosek Komisji - zagroził Polsce nałożeniem dziennej kary finansowej w wysokości 100 tys. euro. Odmowa wykonania przez Polskę postanowienia tymczasowego w sprawie wycinki Puszczy Białowieskiej była sytuacją bez precedensu.
Kolejne postanowienia tymczasowe TUE wydawał w sprawach inicjowanych przez Komisję i związanych z kontrowersyjnymi zmianami dotyczącymi funkcjonowania Sądu Najwyższego. Polski rząd wykonał postanowienie tymczasowe nakazujące przywrócenie do orzekania sędziów SN usuniętych w wyniku obniżenia wieku odchodzenia w stan spoczynku, jednak z perspektywy czasu można tę decyzję traktować jako zrobienie małego kroku w tył przed kolejnym dużym krokiem w kierunku nieprzestrzegania czy wręcz ignorowania prawa UE. Tak bowiem można określić faktyczne niewykonywanie od ponad roku postanowienia tymczasowego w sprawie Izby Dyscyplinarnej SN. Co prawda rząd polski przekazał niedawno Komisji informację o wstrzymaniu rozpatrywania przez Izbę Dyscyplinarną spraw dotyczących sędziów, ale na 25 maja zaplanowano kolejnej rozprawę dotyczącą sędziego. Faktyczne wykonanie postanowienia tymczasowego oznaczałoby, że ta sprawa i podobne trafiałyby do Izby Karnej SN. W razie stwierdzenia niewykonania postanowienia tymczasowego Komisja ma możliwość wnioskowania do TSUE - tak jak w sprawie Puszczy Białowieskiej - o nałożenie kar finansowych na Polskę. Na razie jednak takiego wniosku nie złożyła.
Czytaj:
TSUE: Sąd Najwyższy ma ocenić, czy Izba Dyscyplinarna jest niezależna>>
Czytaj: Sąd Najwyższy: Sędziowie powołani z udziałem nowej KRS nie mogą orzekać>>
Z wypowiedzi przedstawicieli rządu i PiS wynika, że nie zamierzają wykonywać wyroków i postanowień TSUE, które im nie odpowiadają, chociaż chwalą orzeczenia korzystne dla Polski. Jakie będą tego skutki?
W podejściu polityków PiS do prawa UE widać wysoki poziom hipokryzji, ale też skutecznego często w polityce pragmatyzmu. Z jednej strony podkreślana jest suwerenność Polski i sprzeciw wobec ingerowania w kwestie ustrojowe, ale z drugiej strony aprobowane są wszystkie te mechanizmy prawne, z których Polska może mieć wymierne korzyści finansowe - jak np. z Fundusz Odbudowy. Tym różni się podejście PiS od zdecydowanego eurosceptycyzmu Solidarnej Polski. Niemniej niewykonywanie wyroków i postanowień TSUE będzie mieć negatywne skutki dla całego polskiego systemu prawa. Już teraz dostrzegalny jest pogłębiający się chaos prawny wynikający m. in. z usilnych prób pozornej delegitymizacji wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r. oraz wykonującej go na poziomie krajowym uchwały trzech połączonych Izb SN z 23 stycznia 2020 r. Niestety w tym politycznym spektaklu jedną z głównych ról odgrywa przejęty przez PiS Trybunał Konstytucyjny.
Zobacz procedurę w LEX: Pytanie prejudycjalne sądu administracyjnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej >
Czy w dłuższej perspektywie można sobie wyobrazić sytuację, że państwo członkowskie nie wykonuje orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE? Da się to pogodzić z członkostwem w Unii?
Fundamentalną zasadą, na której opiera się cały system prawny Unii jest zasada efektywności prawa Unii Europejskiej. Trudno więc wyobrazić sobie w dłuższej perspektywie funkcjonowanie w UE państwa, które będzie tę zasadę odrzucać, albo stosować jedynie wybiórczo, wówczas gdy będzie to dla danego kraju korzystne. Dotychczasowe reakcje organów UE wobec ewidentnych naruszeń praworządności ze strony Polski są jednak - delikatnie mówiąc - dość zachowawcze. W grudniu 2017 r. Komisja uruchomiła co prawda - po raz pierwszy w historii - procedurę z art. 7 TUE, która może prowadzić do zawieszenia niektórych praw wynikających z członkostwa w UE, ale od tego czasu Rada zajmuje się tą sprawą bez konkretnych rezultatów.
Czytaj w LEX: TSUE nie tłumaczy bieżących „polskich” orzeczeń. Na szczęście jest LEX >
Politycy PiS twierdzą, że jest wiele przykładów niewykonywania przez inne państwa członkowskie wyroków TSUE. Czy to uprawniony argument? Czy on na coś Polsce pozwala?
Tak, znane są przypadki niewykonywania orzeczeń TSUE przez państwa członkowskie. Dotychczas zazwyczaj chodziło jednak o sprawy gospodarcze lub podatkowe, często związane z nieprawidłową implementacji dyrektyw unijnych albo całkowitym brakiem takiej implementacji. Polskie sprawy związane z tzw. reformą sądownictwa mają jednak zupełnie inny - dotychczas niespotykany - kaliber. Chodzi o fundamentalne rozstrzygnięcia ustrojowe - również z perspektywy prawa UE. Od akcesji Polski do UE w 2004 r. polskie sądy pełnią jednocześnie funkcję sądów europejskich. Obowiązujące w naszym kraju regulacje ustawowe dotyczące ustroju wymiaru sądownictwa muszą więc spełniać jednocześnie unijny standard "niezależnego sądu".
Czy odmowa wykonywania wyroków TSUE, a niedługo może ich być kilka w odniesieniu do praworządności w Polsce, może być podstawą do uruchomienia procedury "pieniądze za praworządność"?
Tzw. mechanizm praworządności został zaakceptowany przez szefów rządów państw członkowskich UE na szczycie unijnym w grudniu zeszłego roku. Wypracowany wówczas kompromis oznacza jednak dość mocne "rozwodnienie" zakładanych początkowo rozwiązań. Aktualnie trudno więc przewidzieć jak w praktyce ten mechanizm będzie działać. Sporo zależy od określenia przez Komisję wytycznych co do stosowania mechanizmu praworządności. Wiceprzewodnicząca Komisji Europejskiej Věra Jourová w marcu tego roku zapowiedziała jednak, że będzie forsowała rozwiązanie umożliwiające ewentualne zamrożenie wypłat z Funduszu Odbudowy, a sam mechanizm ma być stosowany w odniesieniu szerokim spektrum okoliczności.
Czy sprawa zapowiadanej odmowy wykonania postanowienia zabezpieczającego, a teraz zapowiadanego kompromisu w sprawie kopalni Turów nie ma innego wymiaru, bo to już nie jest tylko sprawa polsko-polskiego sporu o praworządność, ale konflikt z innym państwem, które może naciskać na organy UE, by to skutecznie wyegzekwowały? Szczególnie, że także Niemcy mogą się w to włączyć. Czy to zdecydowało, że polski rząd ustąpił?
Trudno w tym momencie przewidzieć jaki będzie ciąg dalszy sprawy kopalni w Turowie. Dynamika doniesień medialnych dowodzi, że polski rząd chce jak najszybciej zakończyć sprawę i zawrzeć porozumienie z Czechami. Najpierw Premier Morawiecki ogłosił, że Czesi wycofują skargę, a następnie premier Czech Andrej Babis stwierdził, że na razie nie wyraził na to zgody. To pokazuje poziom determinacji polskiego rządu. Politycy PiS dążą do jak najszybszego – nawet przedwczesnego – ogłoszenia politycznego rozwiązania sporu. Mają bowiem świadomość, że postanowienia tymczasowego w sprawie kopalni w Turowie de facto nie da się nie wykonać. Rzeczywiście, ta sprawa ma zdecydowanie inny wymiar niż sprawy związane ze zmianami dokonywanymi w ustroju władzy sądowniczej. Trudno w tym przypadku stosować taktykę przyjętą w odniesieniu do postanowienia tymczasowego o zawieszeniu Izby Dyscyplinarnej i zwodzić Komisję nieprawdziwymi deklaracjami o wykonaniu postanowienia. Ponadto zaangażowanie w spór Czech może stanowić dodatkowe źródło nacisku i stanowić argument na rzecz szybszej i bardziej zdecydowanej reakcji Komisji w razie niewykonania postanowienia zabezpieczającego. Dlatego polskiemu rządowi tak bardzo zależy na osiągnięciu politycznego porozumienia w tej sprawie. Warto jednak podkreślić, że dopiero tak zdecydowany krok ze strony Czech jak skarga do TSUE i wydanie postanowienia tymczasowego nakazującego zamknięcie kopalni w Turowie spowodowały zdecydowany zwrot w sprawie, która ciągnie się już latami.
Czytaj: Rozmowy premierów - możliwe wycofanie przez Czechy z TSUE wniosku w sprawie kopalni Turów>>
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.