1. Wprowadzenie

Podobnie jak w postępowaniu przed sądami powszechnymi (przykładowo art. 86 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.) - dalej k.p.c., art. 87 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.), zasadą obowiązującą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest możliwość dokonania przez stronę wyboru, czy działać będzie osobiście (zdolność postulacyjna strony) czy też będzie reprezentowana przez pełnomocnika (art. 34 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) – p.p.s.a.). Wolność wyboru sposobu działania dotyczy strony mającej zdolność do czynności w postępowaniu w rozumieniu art. 26 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Zasada ta doznaje pewnych ograniczeń. Ustawodawca wprowadził bowiem warunek (zwany przymusem adwokackim), iż skarga kasacyjna (art. 175 § 1 p.p.s.a.), zażalenie na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego odrzucające skargę kasacyjną (art. 194 § 4 p.p.s.a.), skarga o wznowienie postępowania, dla rozpoznania której właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 276 in fine p.p.s.a) i skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 285l p.p.s.a. w związku z art. 175 p.p.s.a.) muszą być sporządzone przez adwokata lub radcę prawnego bądź (jedynie w pewnych kategoriach spraw- art. 175 § 3 p.p.s.a.) przez doradcę podatkowego i rzecznika patentowego. Przymus adwokacki, co należy wyraźnie podkreślić, dotyczy jedynie konieczności sporządzenia (czyli napisania i podpisania, ze wskazaniem podmiotu, w którego imieniu skarga jest sporządzana1) przez osobę wskazaną w art. 175 § 1 p.p.s.a. pisma wszczynającego postępowanie przed NSA. W dalszym postępowaniu przed tym sądem (odmiennie niż np. w postępowaniu cywilnym przed Sądem Najwyższym – art. 871 § 1 k.p.c.) strona może według swego wyboru albo dokonywać czynności sądowych samodzielnie, albo korzystać z pomocy pełnomocnika, będącego jedną z osób wymienionych w art. 35 § 1-2 p.p.s.a.
Wskazane wyżej ograniczenie prawa wyboru sposobu działania przed sądem administracyjnym nie stanowi przy tym ograniczenia prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP czy w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.). W decyzji Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 11 listopada 1990 r. w sprawie Philips przeciwko Grecji stwierdzono, że przymus adwokacki przed sądem wyższej instancji nie jest niezgodny z powołanym przepisem Konwencji i może być stosowany w zależności od ustawodawstwa krajowego lub regulaminu sądu. Możliwość ustanowienia pełnomocnika z urzędu w ramach prawa pomocy (art. 244 § 1 p.p.s.a.) zapobiega także sytuacjom, w których brak środków finansowych pozbawić by mógł stronę możliwości skorzystania ze środka odwoławczego.

Przewidziana w art. 34 p.p.s.a. swoboda wyboru sposobu działania przed sądem administracyjnym dotyczy również uczestników postępowania (art. 34 w związku z art. 33 § 1 i § 2 i art. 12 p.p.s.a.), a także organów i przedstawicieli ustawowych stron.
Organy wykonują czynności w postępowaniu za osoby prawne lub jednostki organizacyjne posiadające zdolność sądową (art. 28 § 1 p.p.s.a.) i za Skarb Państwa (organ jednostki, z której działalnością wiąże się postępowanie lub organ jednostki nadrzędnej - art. 28 § 2 p.p.s.a.).
Przedstawiciel strony będącej osobą fizyczną działa w jej imieniu z mocy ustawy w przypadku, gdy nie ma ona zdolności do czynności w postępowaniu (art. 27 p.p.s.a. w związku z art. 96 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.) - dalej k.c.).
Przepisy p.p.s.a. nie ograniczają strony co do ilości pełnomocników, których chce ona upoważnić do działania w swoim imieniu (tak też NSA w postanowieniu z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FZ 325/08).
Działania pełnomocnika wywołują skutki bezpośrednio dla strony. Ponosi ona odpowiedzialność za dokonanie prawidłowego wyboru pełnomocnika, ją bowiem obciążają skutki jego zaniedbań (postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2008 r., I OZ 402/08). Ma ona również ograniczoną możliwość prostowania bądź odwoływania oświadczeń pełnomocnika. Może to uczynić niezwłocznie i wyłącznie w wypadku, gdy staje jednocześnie z pełnomocnikiem (art. 41 p.p.s.a.).Należy zatem uznać, że będzie to możliwe jedynie bezpośrednio po oświadczeniu pełnomocnika, bądź przy pierwszej sposobności zabrania głosu, najpóźniej do zamknięcia posiedzenia, na którym strona stawała obok pełnomocnika (postanowienie SN z dnia 13 grudnia 2005 r., II UK 46/05). Sąd nie ma przy tym obowiązku ani uprawnienia do kontrolowania, czy składane przez pełnomocnika oświadczenia są zgodne z wolą jego mocodawcy (postanowienie SN z dnia 14 stycznia 1999 r., II UKN 615/98).
Pominięcie udziału pełnomocnika w postępowaniu może być równoznaczne z pozbawieniem strony możliwości obrony jej praw i skutkować nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., FSK 2405/04) lub stanowić przesłankę wznowienia postępowania (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.).

2. Osoby uprawnione do występowania w charakterze pełnomocników
Krąg osób, mogących zastępować stronę został wskazany w art. 35 p.p.s.a. W judykaturze2, jak i w literaturze przedmiotu3 zgodnie wskazuje się, iż katalog ten jest katalogiem zamkniętym. Pogląd ten uznać należy za w pełni trafny, bowiem ustawodawca posłużył się w tym przypadku definicją zakresową pełną, nie ograniczając się do wskazania tylko przykładowo osób, które mogą być pełnomocnikami (poprzez np. użycie słów „w szczególności")4. Nie jest zatem skuteczne ustanowienie pełnomocnikiem osoby niewymienionej w art. 35 p.p.s.a. bądź w przepisach szczególnych, z treści których w sposób jednoznaczny wynikać musi możliwość działania danej osoby jako pełnomocnika procesowego przed sądem administracyjnym. Przepisy te mają charakter przepisów iuris cogentis, strony postępowania nie mogą ich zmienić swoim działaniem5. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2004 r., P 19/03, OTK 2004, nr 10, poz. 106, stwierdził, że pełnomocnictwo procesowe jako odrębna instytucja prawna ma zakres znacznie węższy niż pełnomocnictwo udzielone na zasadach ogólnych. Ograniczony krąg podmiotów, które mogą być pełnomocnikami nie pozbawia strony prawa do odpowiedniej reprezentacji ani nie narusza zasady równości stron.

Z tych względów ustanowienie przez stronę pełnomocnikiem osoby spoza kręgu osób wymienionych w art. 35 p.p.s.a. nie wywołuje skutków związanych z ustanowieniem pełnomocnika, zaś czynności tej osoby nie wywołują skutków procesowych bezpośrednio dla jej mocodawcy. Strona nie może także skutecznie potwierdzić czynności dokonanych przez tę osobę. Art. 44 § 2 p.p.s.a. odnosi się bowiem do osób niemogących wykazać swojego umocowania przy dokonywaniu czynności procesowych, nie zaś osób niemogących w ogóle być pełnomocnikami6. Pogląd przeciwny, wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r., I OSK 70/06, nie zasługuje na aprobatę. Sąd odwołał się w tym zakresie do argumentu zbytniego rygoryzmu formalnego, który w konsekwencji prowadzić może do pozbawienia strony wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. Przyjęcie tej koncepcji prowadziłoby jednak do zaakceptowania obejścia bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 35 p.p.s.a. W stanie sprawy, w której zapadło to rozstrzygnięcie, wyrażenie tak daleko idącej tezy było zresztą zbędne, skoro wojewódzki sąd administracyjny dopuścił się naruszenia art. 6 i art. 49 § 1 p.p.s.a., nie wzywając skarżącej do podpisania skargi mimo stwierdzenia na etapie nadawania jej biegu, iż została ona podpisana przez osobę niemogącą być pełnomocnikiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odrzucenie skargi było zatem przedwczesne. W judykaturze za dominujący uznać należy pogląd, iż w przypadku podpisania skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, strona winna być wezwana do podpisania skargi w trybie wskazanym w art. 49 § 1 p.p.s.a. (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2005 r., I GSK 2703/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 77).

Aleksandra Wrzesińska-Nowacka