1. Wstęp
Ustawa – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759), dalej p.z.p., nie definiuje pojęcia oferty jako takiej, podaje natomiast definicję oferty częściowej i wariantowej. Stąd, zgodnie z odesłaniem wynikającym z art. 14 p.z.p., należy odwołać się do definicji wskazanej w art. 66 § 1 k.c., zgodnie z którą "oświadczenie drugiej stronie woli zawarcia umowy stanowi ofertę, jeżeli określa istotne postanowienia tej umowy". Definicja powyższa zawiera jedynie minimalne wymogi dla uznania oświadczenia woli za ofertę, często niewystarczające dla potrzeb zamówień publicznych.
Istotne postanowienia umowy, w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, określa specyfikacja istotnych warunków zamówienia oraz odpowiednie przepisy p.z.p. Warunkiem udzielenia zamówienia jest zgodność oferty ze wszystkimi wymaganiami SIWZ. Elementem oferty są również dokumenty potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu.
2. Forma i treść oferty
Zgodnie z ustawą, każdy z wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia może złożyć tylko jedną ofertę. Wyjątkiem od powyższej zasady jest aukcja elektroniczna (art. 82 p.z.p. nie ma zastosowania), oraz zamówienie z wolnej ręki (gdzie nie dochodzi do składania oferty). Wobec powyższego, złożenie więcej niż jednej oferty przez tego samego wykonawcę skutkuje odrzuceniem przez zamawiającego ich wszystkich, jako sprzecznych z ustawą. Zasada powyższa znajduje również zastosowanie w stosunku do ofert, w których ten sam podmiot jest jednym z wykonawców składających ofertę wspólną jak również, gdy podmiot składa jedną z ofert samodzielnie, a kolejną wraz z innymi wykonawcami.
Należy jednakże zwrócić uwagę, iż w przypadku, w którym zamawiający podzielił zamówienie na części, wykonawca ma prawo złożyć więcej niż jedną ofertę, z tym zastrzeżeniem, że będą to oferty składane po jednej nsa każdy pakiet, a w SIWZ dopuszczono taką możliwość.
Ofertę, pod rygorem nieważności, składa się w formie pisemnej. Czynność powyższa, dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy, jest nieważna, co oznacza, że oferta nie wywołuje żadnych skutków prawnych i zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 1 p.z.p. powinna być odrzucona.
Ustawodawca dopuścił również możliwość składania ofert w postaci elektronicznej. Powyższe wymaga jednakże zgody zamawiającego. Koniecznością jest również opatrzenie tak składanej oferty podpisem elektronicznym, weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Zgodnie z ustawą z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450 z późn. zm.) jedynie powyższy podpis jest zrównany z podpisem własnoręcznym. Podpis elektroniczny jest bowiem przyporządkowany do osoby, która go składa. Stąd, możliwość posługiwania się podpisem musi mieć wyłącznie osoba upoważniona do składania oświadczeń woli w imieniu wykonawcy.
Treść oferty musi odpowiadać treści SIWZ. Zaznaczyć przy tym należy, że chodzi w tym przypadku o zgodność merytoryczną oferty ze specyfikacją. Wszelkie wymagania zamawiającego dotyczące formy składania oferty (np. posługiwanie się określonym formularzem, stosowanie określonego formatowania), należy traktować jedynie jako zalecenie, a nie warunek bezwzględny dla prawidłowości skłądanej oferty.
3. Oferta wariantowa
Jak wyżej wskazano, ustawa p.z.p. nie definiuje pojęcia oferty jako takiej, natomiast wskazuje definicję oferty częściowej i wariantowej.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 7 p.z.p. oferta wariantowa to oferta, która przewiduje odmienny niż przewidziany przez zamawiającego sposób wykonania zamówienia. Musi ona zawierać opis sposobu wykonania zamówienia, przy czym sposób ów może być odmienny niż ten, który został przewidziany w specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
Ofertą wariantową nie jest taka oferta, w której wykonawca proponuje kilka sposobów realizacji zamówienia. W powyższym przypadku należałoby ją potraktować jako złożenie więcej niż jednej oferty. Ofertą wariantową nie jest również założenie stosowania materiałów, czy też rozwiązań technicznych równoważnych wobec wskazanych przez zamawiającego w SIWZ.
Dopuszczalność składania ofert wariantowych winna wynikać z przepisów specyfikacji istotnych warunków zamówienia. W powyższej sytuacji specyfikacja istotnych warunków zamówienia musi także zawierać opis sposobu przygotowania ofert wariantowych oraz minimalne warunki, jakim muszą one odpowiadać (art. 36 ust. 2 pkt 4 p.z.p.). Należy jednakże zaznaczyć, iż ustawodawca wprowadził ograniczenie dopuszczalności ofert wariantowych. Mianowicie zamawiający może dopuścić możliwość złożenia oferty wariantowej, jeżeli cena nie jest jedynym kryterium wyboru. Powyższe wynika z faktu, iż oferty wariantowe są trudnoporównywalne. Wybór najkorzystniejszej oferty jedynie w oparciu o cenę nie daje gwarancji wyboru faktycznie najkorzystniejszej oferty.
4. Oferta częściowa
Zamawiający może dopuścić możliwość złożenia oferty częściowej. Oferta częściowa, to oferta na wykonanie części zamówienia. Możliwość składania tego typu oferty również musi wynikać z postanowień SIWZ. Stosownie do art. 83 ust. 2 p.z.p. złożenie oferty częściowej jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy przedmiot zamówienia jest podzielny.
Należy zaznaczyć, że w przypadku dopuszczenia możliwości składania ofert częściowych zachodzi odstępstwo od zasady składania jednej oferty. Ustawodawca dopuścił bowiem możliwość złożenia kilku ofert na różne części zamówienia, z tym zastrzeżeniem, że tylko po jednej na każdą część. Co do zasady wykonawca może złożyć ofertę na jedną lub na kilka części zamówienia. Jego uprawnienie może jednakże zostać ograniczone decyzją zamawiającego. Może on bowiem w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określić maksymalną liczbę części zamówienia, na które wykonawca ma prawo złożyć oferty częściowe. Podkreślić należy, że o ile zamawiający może określić maksymalną liczbę ofert częściowych, o tyle nie ma prawa wskazywania minimalnej liczby ofert częściowych.
5. Składanie/wycofywanie ofert
Z zapisów specyfikacji wynika również dokładny termin składania ofert. Aż do upływu tego momentu, każda wcześniej już złożona oferta może zostać wycofana przez wykonawcę. W tym samym czasie wykonawca ma również prawo wprowadzenia dowolnej zmiany w swojej ofercie.
W przypadku, w którym oferta została złożona po wyznaczonym terminie składania ofert, zostaje ona zwrócona wykonawcy bez otwarcia. Zaznaczyć należy, iż bez znaczenia dla zwrotu oferty pozostają przyczyny opóżnienia. Zwrot oferty nastąpi bowiem nawet wtedy, gdy przyczyna opóźnienia była niezawiniona przez samego wykonawcę.
Jak wyżej wskazano, zwracana oferta nie jest otwierana. Wskazuje się jednak, iż celowe jest jej otwarcie, gdy zamawiający nie jest w stanie w żaden inny sposób ustalić składającego ofertę, tak aby można mu ją było zwrócić.
6. Termin związania ofertą
Bieg terminu związania ofertą rozpoczyna się wraz z upływem terminu składania ofert i zostaje określony przez zamawiającego w SIWZ. Przy oznaczaniu w specyfikacji ww. terminu zamawiający nie jest ograniczony ustawowo minimalnymi terminami. Nie mniej jednak winien wziąć pod uwagę terminy wynikające z prawa zamówień publicznych dla określonych czynności w postępowaniu, np. takie jak termin 7 dni, który musi upłynąć pomiędzy przekazaniem zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty, a zawarciem umowy. Zamawiający jest natomiast zobowiązany przestrzegać nieprzekraczalnych terminów związania ofertą, określonych w prawie zamówień publicznych.
Maksymalne terminy związania ofertą są natomiast uzależnione od wartości przedmiotu zamowienia.
Najdłuższy termin związania ofertą bo 90 - dniowy, został przewidziany dla zamówień, których wartość jest równa lub przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 20.000.000 euro w przyapdku robót budowlanych, a dla dostaw lub usług - 10.000.000 euro.
Jeżeli natomiast wartość przedmiotu zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 p.z.p., termin związania ofertą wynosi 30 dni.
60 - dniowy termin związania ofertą został natomiast przewidziany dla zamówienia o wartości innej niż wskazane w dwóch powyższych przyapdkach.
Ustawa p.z.p. dała zamawiającemu możliwość jednokrotnego zwrócenia się do wykonawców o przedłużenie terminu związania ofertą o maksymalnie 60 dni. Z wnioskiem takim musi wystapić na co najmniej 3 dni przed upływem pierwotnie wyznaczonego terminu. Ponadto, zaznaczyć należy, iż prośba o wyrażenie zgody na przedłużenie terminu związania ofertą może nastąpić wyłącznie w uzasadnionych przypadkach. Ustawodawca nie wskazał jednak, jakie okoliczności należy traktować jako przypadki uzasadnione. Podkreślić należy, iż przedłużenie terminu związania ofertą z nieistotnych powodów może być podstawą do odwołania. Z uwagi na konieczność zapewnienia wykonawcom pełnej wiedzy przy podejmowaniu decyzji, celowe jest aby zamawiający przedstawił uzasadnienie dla konieczności przedłużenia terminu związania ofertą. Ponadto uzasadnienie powyższe winno znaleźć się w protokole z postępowania.
Zwrócenie się do wykonawców o zgodę na przedłużenie terminu związania ofertą nie rodzi obowiązku wyrażenia tejże zgody. Jeżeli jednakże wykonawca zdecyduje się taką wyrazić, powinien uczynić to w formie pisemnej lub w innej formie określonej przez zamawiającego jako właściwa do składania oświadczeń. Podkreślić należy, że milczenie wykonawcy traktować należy jako brak wyrażenia zgody. Zgody wykonawcy nie wolno bowiem domniemywać. Zgoda na dalsze związanie ofertą powinna nastąpić przed upływem dotychczasowego terminu związania, a wraz z jej wyrażeniem, wykonawca winien przedłużyć okres ważności wadium.
W sytuacji, w której wykonawca odmówi przedłużenia terminu związania ofertą, zamawiający powinien zwrócić mu wniesione uprzednio wadium.
Od momentu upływu terminu składania ofert, aż do chwili ich otwarcia, oferty złożone przez wykonawców przechowywane są u zamawiającego w zamkniętych kopertach lub w innych opakowaniach, które uniemożliwiają zapoznanie się z ich zawartością. Naruszenie opakowania, które może świadczyć, iż ktoś dokonał wglądu w jej zawartość, może stać się podstawą do unieważnienia postępowania. Powyższe stanowi bowiem rażące naruszenie ustawy, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania i stanowi wadę uniemożliwiającą zawarcie ważnej umowy.
Obowiązek zabezpieczenia złożonej oferty odnosi się również do ofert złożonych w postaci elektronicznej. Istotne pozostaje przy tym, iż zgodę na złożenie oferty w formie elektronicznej może wyrazić tylko taki zamawiający, który dysponuje środkami technicznymi gwarantującymi nienaruszalności i brak możliwości dostępu do składanych ofert.
(...)
Ustawa – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759), dalej p.z.p., nie definiuje pojęcia oferty jako takiej, podaje natomiast definicję oferty częściowej i wariantowej. Stąd, zgodnie z odesłaniem wynikającym z art. 14 p.z.p., należy odwołać się do definicji wskazanej w art. 66 § 1 k.c., zgodnie z którą "oświadczenie drugiej stronie woli zawarcia umowy stanowi ofertę, jeżeli określa istotne postanowienia tej umowy". Definicja powyższa zawiera jedynie minimalne wymogi dla uznania oświadczenia woli za ofertę, często niewystarczające dla potrzeb zamówień publicznych.
Istotne postanowienia umowy, w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, określa specyfikacja istotnych warunków zamówienia oraz odpowiednie przepisy p.z.p. Warunkiem udzielenia zamówienia jest zgodność oferty ze wszystkimi wymaganiami SIWZ. Elementem oferty są również dokumenty potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu.
2. Forma i treść oferty
Zgodnie z ustawą, każdy z wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia może złożyć tylko jedną ofertę. Wyjątkiem od powyższej zasady jest aukcja elektroniczna (art. 82 p.z.p. nie ma zastosowania), oraz zamówienie z wolnej ręki (gdzie nie dochodzi do składania oferty). Wobec powyższego, złożenie więcej niż jednej oferty przez tego samego wykonawcę skutkuje odrzuceniem przez zamawiającego ich wszystkich, jako sprzecznych z ustawą. Zasada powyższa znajduje również zastosowanie w stosunku do ofert, w których ten sam podmiot jest jednym z wykonawców składających ofertę wspólną jak również, gdy podmiot składa jedną z ofert samodzielnie, a kolejną wraz z innymi wykonawcami.
Należy jednakże zwrócić uwagę, iż w przypadku, w którym zamawiający podzielił zamówienie na części, wykonawca ma prawo złożyć więcej niż jedną ofertę, z tym zastrzeżeniem, że będą to oferty składane po jednej nsa każdy pakiet, a w SIWZ dopuszczono taką możliwość.
Ofertę, pod rygorem nieważności, składa się w formie pisemnej. Czynność powyższa, dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy, jest nieważna, co oznacza, że oferta nie wywołuje żadnych skutków prawnych i zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 1 p.z.p. powinna być odrzucona.
Ustawodawca dopuścił również możliwość składania ofert w postaci elektronicznej. Powyższe wymaga jednakże zgody zamawiającego. Koniecznością jest również opatrzenie tak składanej oferty podpisem elektronicznym, weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Zgodnie z ustawą z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450 z późn. zm.) jedynie powyższy podpis jest zrównany z podpisem własnoręcznym. Podpis elektroniczny jest bowiem przyporządkowany do osoby, która go składa. Stąd, możliwość posługiwania się podpisem musi mieć wyłącznie osoba upoważniona do składania oświadczeń woli w imieniu wykonawcy.
Treść oferty musi odpowiadać treści SIWZ. Zaznaczyć przy tym należy, że chodzi w tym przypadku o zgodność merytoryczną oferty ze specyfikacją. Wszelkie wymagania zamawiającego dotyczące formy składania oferty (np. posługiwanie się określonym formularzem, stosowanie określonego formatowania), należy traktować jedynie jako zalecenie, a nie warunek bezwzględny dla prawidłowości skłądanej oferty.
3. Oferta wariantowa
Jak wyżej wskazano, ustawa p.z.p. nie definiuje pojęcia oferty jako takiej, natomiast wskazuje definicję oferty częściowej i wariantowej.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 7 p.z.p. oferta wariantowa to oferta, która przewiduje odmienny niż przewidziany przez zamawiającego sposób wykonania zamówienia. Musi ona zawierać opis sposobu wykonania zamówienia, przy czym sposób ów może być odmienny niż ten, który został przewidziany w specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
Ofertą wariantową nie jest taka oferta, w której wykonawca proponuje kilka sposobów realizacji zamówienia. W powyższym przypadku należałoby ją potraktować jako złożenie więcej niż jednej oferty. Ofertą wariantową nie jest również założenie stosowania materiałów, czy też rozwiązań technicznych równoważnych wobec wskazanych przez zamawiającego w SIWZ.
Dopuszczalność składania ofert wariantowych winna wynikać z przepisów specyfikacji istotnych warunków zamówienia. W powyższej sytuacji specyfikacja istotnych warunków zamówienia musi także zawierać opis sposobu przygotowania ofert wariantowych oraz minimalne warunki, jakim muszą one odpowiadać (art. 36 ust. 2 pkt 4 p.z.p.). Należy jednakże zaznaczyć, iż ustawodawca wprowadził ograniczenie dopuszczalności ofert wariantowych. Mianowicie zamawiający może dopuścić możliwość złożenia oferty wariantowej, jeżeli cena nie jest jedynym kryterium wyboru. Powyższe wynika z faktu, iż oferty wariantowe są trudnoporównywalne. Wybór najkorzystniejszej oferty jedynie w oparciu o cenę nie daje gwarancji wyboru faktycznie najkorzystniejszej oferty.
4. Oferta częściowa
Zamawiający może dopuścić możliwość złożenia oferty częściowej. Oferta częściowa, to oferta na wykonanie części zamówienia. Możliwość składania tego typu oferty również musi wynikać z postanowień SIWZ. Stosownie do art. 83 ust. 2 p.z.p. złożenie oferty częściowej jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy przedmiot zamówienia jest podzielny.
Należy zaznaczyć, że w przypadku dopuszczenia możliwości składania ofert częściowych zachodzi odstępstwo od zasady składania jednej oferty. Ustawodawca dopuścił bowiem możliwość złożenia kilku ofert na różne części zamówienia, z tym zastrzeżeniem, że tylko po jednej na każdą część. Co do zasady wykonawca może złożyć ofertę na jedną lub na kilka części zamówienia. Jego uprawnienie może jednakże zostać ograniczone decyzją zamawiającego. Może on bowiem w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określić maksymalną liczbę części zamówienia, na które wykonawca ma prawo złożyć oferty częściowe. Podkreślić należy, że o ile zamawiający może określić maksymalną liczbę ofert częściowych, o tyle nie ma prawa wskazywania minimalnej liczby ofert częściowych.
5. Składanie/wycofywanie ofert
Z zapisów specyfikacji wynika również dokładny termin składania ofert. Aż do upływu tego momentu, każda wcześniej już złożona oferta może zostać wycofana przez wykonawcę. W tym samym czasie wykonawca ma również prawo wprowadzenia dowolnej zmiany w swojej ofercie.
W przypadku, w którym oferta została złożona po wyznaczonym terminie składania ofert, zostaje ona zwrócona wykonawcy bez otwarcia. Zaznaczyć należy, iż bez znaczenia dla zwrotu oferty pozostają przyczyny opóżnienia. Zwrot oferty nastąpi bowiem nawet wtedy, gdy przyczyna opóźnienia była niezawiniona przez samego wykonawcę.
Jak wyżej wskazano, zwracana oferta nie jest otwierana. Wskazuje się jednak, iż celowe jest jej otwarcie, gdy zamawiający nie jest w stanie w żaden inny sposób ustalić składającego ofertę, tak aby można mu ją było zwrócić.
6. Termin związania ofertą
Bieg terminu związania ofertą rozpoczyna się wraz z upływem terminu składania ofert i zostaje określony przez zamawiającego w SIWZ. Przy oznaczaniu w specyfikacji ww. terminu zamawiający nie jest ograniczony ustawowo minimalnymi terminami. Nie mniej jednak winien wziąć pod uwagę terminy wynikające z prawa zamówień publicznych dla określonych czynności w postępowaniu, np. takie jak termin 7 dni, który musi upłynąć pomiędzy przekazaniem zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty, a zawarciem umowy. Zamawiający jest natomiast zobowiązany przestrzegać nieprzekraczalnych terminów związania ofertą, określonych w prawie zamówień publicznych.
Maksymalne terminy związania ofertą są natomiast uzależnione od wartości przedmiotu zamowienia.
Najdłuższy termin związania ofertą bo 90 - dniowy, został przewidziany dla zamówień, których wartość jest równa lub przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 20.000.000 euro w przyapdku robót budowlanych, a dla dostaw lub usług - 10.000.000 euro.
Jeżeli natomiast wartość przedmiotu zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 p.z.p., termin związania ofertą wynosi 30 dni.
60 - dniowy termin związania ofertą został natomiast przewidziany dla zamówienia o wartości innej niż wskazane w dwóch powyższych przyapdkach.
Ustawa p.z.p. dała zamawiającemu możliwość jednokrotnego zwrócenia się do wykonawców o przedłużenie terminu związania ofertą o maksymalnie 60 dni. Z wnioskiem takim musi wystapić na co najmniej 3 dni przed upływem pierwotnie wyznaczonego terminu. Ponadto, zaznaczyć należy, iż prośba o wyrażenie zgody na przedłużenie terminu związania ofertą może nastąpić wyłącznie w uzasadnionych przypadkach. Ustawodawca nie wskazał jednak, jakie okoliczności należy traktować jako przypadki uzasadnione. Podkreślić należy, iż przedłużenie terminu związania ofertą z nieistotnych powodów może być podstawą do odwołania. Z uwagi na konieczność zapewnienia wykonawcom pełnej wiedzy przy podejmowaniu decyzji, celowe jest aby zamawiający przedstawił uzasadnienie dla konieczności przedłużenia terminu związania ofertą. Ponadto uzasadnienie powyższe winno znaleźć się w protokole z postępowania.
Zwrócenie się do wykonawców o zgodę na przedłużenie terminu związania ofertą nie rodzi obowiązku wyrażenia tejże zgody. Jeżeli jednakże wykonawca zdecyduje się taką wyrazić, powinien uczynić to w formie pisemnej lub w innej formie określonej przez zamawiającego jako właściwa do składania oświadczeń. Podkreślić należy, że milczenie wykonawcy traktować należy jako brak wyrażenia zgody. Zgody wykonawcy nie wolno bowiem domniemywać. Zgoda na dalsze związanie ofertą powinna nastąpić przed upływem dotychczasowego terminu związania, a wraz z jej wyrażeniem, wykonawca winien przedłużyć okres ważności wadium.
W sytuacji, w której wykonawca odmówi przedłużenia terminu związania ofertą, zamawiający powinien zwrócić mu wniesione uprzednio wadium.
Od momentu upływu terminu składania ofert, aż do chwili ich otwarcia, oferty złożone przez wykonawców przechowywane są u zamawiającego w zamkniętych kopertach lub w innych opakowaniach, które uniemożliwiają zapoznanie się z ich zawartością. Naruszenie opakowania, które może świadczyć, iż ktoś dokonał wglądu w jej zawartość, może stać się podstawą do unieważnienia postępowania. Powyższe stanowi bowiem rażące naruszenie ustawy, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania i stanowi wadę uniemożliwiającą zawarcie ważnej umowy.
Obowiązek zabezpieczenia złożonej oferty odnosi się również do ofert złożonych w postaci elektronicznej. Istotne pozostaje przy tym, iż zgodę na złożenie oferty w formie elektronicznej może wyrazić tylko taki zamawiający, który dysponuje środkami technicznymi gwarantującymi nienaruszalności i brak możliwości dostępu do składanych ofert.
(...)