Opłaty adiacenckie

Wartość rynkowa nieruchomości gruntowych jest wypadkową wielu czynnikw. Najbardziej oczywistym z nich jest ich powierzchnia. W praktyce jednak ceny działek gruntw o tej samej powierzchni rżnić się mogą znacznie. Dzieje się tak, ponieważ na cenę gruntu wpływa także wiele innych czynnikw. Wśrd nich można wskazać choćby na położenie gruntu, jego charakter, status prawny, sąsiedztwo, dostępność infrastruktury technicznej (w tym uzbrojenie gruntu).

Często zdarza się tak, że wartość gruntu jest zmienna w czasie. W wielu przypadku jest to skutkiem czynników niezależnych od właściciela gruntów, a następuje wskutek działań lokalnych władz (organów gminy). Wówczas cena nieruchomości gruntowych wzrasta. Ustawodawca uznał za zasadne, aby jednostki samorządu terytorialnego miały udział w dochodach właścicieli gruntów, które to dochody zwiększają się wskutek różnego rodzaju działań organów gminy odnoszących się do danych gruntów. Wyrazem tego jest umożliwienie jednostkom samorządu terytorialnego pobieranie tzw. opłat adiacenckich.
Regulacje prawne dotyczące tych kwestii znajdują się w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) - dalej u.g.n.. Przepisy u.g.n. definiują same pojęcie opłaty adiacenckiej. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 11 u.g.n. przez opłatę adiacencką rozumieć należy opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.
Tak więc opłaty adiacenckie mogą być pobierane w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, o ile nastąpiło to wskutek:
- budowy urządzeń infrastruktury technicznej finansowanej (choćby w części) ze środków publicznych albo,
- scaleniem i podziałem nieruchomości albo,
- podziałem nieruchomości.

Samo słowo „adiacencka” ma natomiast pochodzenie łacińskie. Pochodzi o łacińskich słów „iacere” - co oznacza „leżeć”, zaś słowo „ad” ma w tym przypadku znaczenie „przy”. W związku z tym „adiacere” można tłumaczyć jako „leżeć przy”1. W tym kontekście chodzi przede wszystkim o opłatę związaną z tym, że nieruchomość leży przy zbudowanych urządzeniach infrastruktury technicznej. Niejako zaś przy okazji, tą nazwą określono także opłaty jakie mogą być pobrane w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek scalenia i podziału gruntów, bądź samego podziału gruntu.

Charakter opłaty
Opłaty adiacenckie są pewnym rodzajem daniny publicznej. Nie mają one charakteru podatków. Brak im bowiem cechy nieodpłatności (która jest jedną z cech konstrukcyjnych podatków). Opłata adiacencka jest bowiem należna w zamian za określone działania jednostek samorządu terytorialnego, skutkujące wzrostem wartości nieruchomości.

Niepodatkowy charakter opłaty adiacenckiej był podkreślany w orzecznictwie sądowym. Przykładowo w wyroku z dnia 20 grudnia 2002 r., I SA 342/01 (Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 3, s. 98) NSA stwierdził jednoznacznie: „Opłata adiacencka na rzecz gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie jest podatkiem”. Oczywiście mimo braku charakteru podatkowego opłata adiacencka pozostaje opłatą (należnością) o charakterze publicznoprawnym.
Do opłat tych stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) - dalej o.p., w zakresie nieuregulowanym w u.g.n.. Opłata adiacencka jest bowiem niepodatkową należnością budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do której ustalania uprawnione są organy podatkowe (wójt, burmistrz, prezydent miasta).
Jednym z wyjątków – w stosowaniu przepisów o.p. - jest to, że zgodnie z przepisem art. 148 ust. 2 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że przede wszystkim, że zaległości z tytułu opłat adiacenckich nie podlegają „odsetkom za zwłokę”, lecz odsetkom ustawowym.

Podział nieruchomości
Mając na względzie systematykę ustawy, pierwszym z przypadków, w których możliwe jest ustalenie opłaty adiacenckiej jest przypadek, gdy wartość nieruchomości ulega wzrostowi w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości. Stanowi o tym przepis art. 98a ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n.. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Należy wszakże zwrócić uwagę, że przepis art. 98a ust. 2 u.g.n. zastrzega, że opłat adiacenckich nie ustala się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego.
Ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest, jeśli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość tej opłaty. Jeśli w tym dniu nie było (nie obowiązywała) stosownej uchwały rady gminy, to opłaty adiacenckiej ustalić nie można.
Przepisy przewidują, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie może być wyższa niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Jak trafnie wskazał wojewoda warmińsko-mazurski w rozstrzygnięciu z dnia 11 stycznia 2008 r., NK 0911-14/08, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych z 2008 r. Nr 2, s. 44 uchwała powinna wskazać konkretną stawkę opłaty; nie można w uchwale ograniczyć się do stwierdzenia, że opłata nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W piśmiennictwie wskazano, że przepisy u.g.n. nie wprowadzają w zasadzie zakazu różnicowania stawek opłaty adiacenckiej, lecz wyrażano wątpliwość, że godziłoby to w zasadę równości2. Zgodzić się należy z tym, że ustalenie różnych stawek opłaty adiacenckiej z tytułu tego samego zdarzenia – podziału nieruchomości – tylko wyjątkowo może nie godzić w zasadę równości. Co do zasady zatem takie różnicowanie uznać należy za niedopuszczalne.
Z przepisów art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zauważyć należy, że w orzecznictwie przyjęto, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi stać się ostateczna w ciągu 3 lat, lecz musi zostać wydana w tym terminie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r., I SA/Wa 146/07). Wystarczy zatem wydać decyzję w pierwszej instancji w powyższym terminie. Wskazać wszakże należy, że w wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r., I OSK 1023/05 NSA – odnosząc się do podobnych przepisów dotyczących opłat adiacenckich związanych z budową urządzeń infrastruktury technicznej – stwierdził, że wyznaczony termin 3-letni jest terminem z zakresu prawa materialnego co oznacza, że przed jego upływem opłata adiacencka powinna być ustalona decyzją ostateczną. Pogląd powyższy zdaje się być sprzeczny z literalnym brzmieniem przepisu, a nadto jego zaakceptowanie w istocie oznaczałoby znaczne uszczuplenie dochodów gmin, a także niebezpieczeństwo podważania decyzji wydanych w I instancji tylko z nadzieją na upływ powyższego terminu.
Uznać nadto trzeba, że pojęcie „wydania decyzji” tutaj użyte oznacza nie tylko sporządzenie decyzji (jej napisanie, podpisanie i datowanie), ale również doręczenie stronie (osiągnięcie skutku „doręczenia” w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym). W innym bowiem przypadku istniałoby bowiem zagrożenie praktyką antydatowania decyzji w istocie wydawanych po upływie owego 3-letniego terminu. Uznanie, że decyzja powinna być także doręczona w powyższym terminie zapobiega możliwości powstania takich praktyk. Zob. także uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2002 r. Nr 12, poz. 154.

W decyzji należy określić jaki podmiot jest obciążany opłatami adiacenckimi. Podmiotem tym jest właściciel nieruchomości. Jeśli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności, to wówczas opłaty powinny być ustalone na współwłaścicieli. „W braku wyraźnej normy zezwalającej organowi administracji na solidarne obciążanie współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką, prawidłowym sposobem ustalenia opłaty adiacenckiej w odniesieniu do tychże współwłaścicieli jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości.” (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r., I SA/Wa 652/07, LEX nr 339947).
Z przepisów wynika, że do ponoszenia opłat adiacenckich może być zobowiązany także użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie ma obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wniósł, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego.

Przepisy określają w jaki sposób określić należy wartość nieruchomości. Z przepisów u.g.n. wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Oczywiście podstawą do ustalenia wartości nieruchomości będzie przede wszystkim operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Przepisy – poprzez odesłanie do art. 146 ust. 1a u.g.n. - wprowadzą zresztą prawny obowiązek uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, przed ustaleniem opłaty adiacenckiej.
Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ewentualne zmiany stawki opłaty – w okresie między uprawomocnieniem się decyzji o podziale nieruchomości a wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty – nie mają znaczenia.
Przepisy u.g.n. zawierają szczególne regulacje dotyczące sytuacji, w której w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W takiej sytuacji do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie.

Wydanie nowych nieruchomości w wyniku ich scalenia i podziału
Kolejnym (jeśli trzymać się systematyki u.g.n.) przypadkiem ustalenia opłat adiacenckich jest sytuacja, w której osoby otrzymują nowe nieruchomości w wyniku scalenia i podziału. Opłaty adiacenckie będą mogły być oczywiście ustalone, o ile wskutek wydania nieruchomości po ich podziale i scaleniu, wartość nieruchomości posiadanych przez dany podmiot wzrosła (w stosunku do wartości nieruchomości posiadanych przed ich scaleniem).
Jak wynika z przepisów art. 104 u.g.n. uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości podejmuje rada gminy. Uchwała ta powinna zawierać m.in. ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich. Potwierdza to także art. 107 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości.
Sytuację, w której podmiot jest obowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej wprost określa przepis art. 107 ust. 1 u.g.n.. Zgodnie z nim osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50% wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych.
Regulacje dotyczące ustalania wysokości opłaty adiacenckiej zawarte są nie tylko w przepisach u.g.n., ale również w Rozporządzeniu Rady Ministrów – wydanym na podstawie art. 108 u.g.n. - z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 86, poz. 736) – dalej r.s.p.n.. Zawarte są tam przede wszystkim szczegółowe regulacje odnoszące się do określenia wartości nieruchomości – tych posiadanych przed podziałem i scaleniem, jak i tych otrzymanych w wyniku scalenia i podziału. Wynika z nich, że rzeczoznawca majątkowy określa:
1) wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości;
2) wartość nieruchomości przyznanych w wyniku scalenia i podziału według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości.
Przy określaniu wartości przyznanych (otrzymanych) nieruchomości uwzględnia się planowane do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, określone w uchwale rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości.
Ustalając wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem przyjmuje się ceny na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości. W związku z tym – jak stanowi § 13 ust. 2 r.s.p.n. - oplata adiacencka podlega waloryzacji na dzień wydania decyzji o opłacie adiacenckiej, zgodnie z art. 5 i art. 227 u.g.n.. (o wskaźnik waloryzacyjny zmian cen nieruchomości ogłaszany przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski"; do czasu ogłoszenia tych wskaźników waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników inflacji).

Terminy i sposób wnoszenia opłat adiacenckich ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, przez podpisanie protokołu uzgodnień. W razie niedojścia do ugody, o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy, podejmując uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości. Termin ustalony w uchwale nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.
Opłatę adiacencką ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, zgodnie z ugodą lub uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości. W razie ustanowienia na nieruchomości ograniczonych praw rzeczowych decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej.
(...)