Pełna treść komentarza dostępna jest w programie Serwis Budowlany.

Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną, muszą w miarę możliwości te sprzeczne interesy ze sobą godzić. Aby ułatwić im to zadanie, ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał pewne podstawowe wartości i merytoryczne wymogi, które uwzględniać należy przy kształtowaniu polityki przestrzennej na obszarze gmin, a które zostaną przedstawione w programie Serwis Budowlany w cyklu komentarzy o wspólnym tytule głównym "Zasady kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gmin".

Czytaj też: Zrównoważony rozwój i ochrona środowiska ważne dla polityki przestrzennej

Gospodarowanie przestrzenią powinno się odbywać przy uwzględnieniu ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. Te dwa pojęcia wyznaczają granice legalności wszelkich działań podejmowanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej u.p.z.p. Innymi słowy, aby ocenić, czy zamierzone przedsięwzięcie planistyczne jest zgodne z przepisami prawa, należy na nie spojrzeć właśnie z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju.

Ponadto u.p.z.p. wymaga, aby w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać:
1. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;
2. walory architektoniczne i krajobrazowe;
3. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;
4. wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
5. wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych;
6. walory ekonomiczne przestrzeni;
7. prawo własności;
8. potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;
9. potrzeby interesu publicznego;
10. potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.).
Nie jest to jednak katalog zamknięty i – w zależności od konkretnych potrzeb – przy planowaniu przestrzennym uwzględniane mogą być także inne czynniki i wartości niż wymienione powyżej.

Ład przestrzenny jako wartość chroniona

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie ładu przestrzennego oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Interpretacji pojęcia ładu przestrzennego poświęcone też są liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Dla przykładu, w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 2213/12) Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje obszernej wykładni tego pojęcia podkreślając przede wszystkim, że zdefiniowanie tego pojęcia w języku prawnym wyprowadzono z ukształtowanych poglądów doktryny urbanistycznej, a zatem dla ich wyjaśnienia i zastosowania w konkretnej sprawie sięgnąć trzeba do ich znaczenia zawartego w języku specjalistycznym. Jak podnosi się w literaturze urbanistycznej, przestrzenny charakter urbanizacji wyraża przede wszystkim istniejąca zabudowa terenu, jej rodzaj, charakter, stopień koncentracji oraz zagospodarowanie widoczne w krajobrazie, formie, układzie przestrzennym. Są to te urbanistyczne cechy danej przestrzeni, które w sposób zobiektywizowany można oceniać w procesie indywidualnego realizowania zagospodarowania przestrzennego. Ład przestrzenny odpowiada systemom wartości właściwym danej społeczności. W tym też wyraża się tzw. władztwo planistyczne gminy reprezentującej tę społeczność. Harmonia zaś jest synonimem ładu rozumianego jako zgodność, stosowne uporządkowanie elementów. Jej atrybutami są m.in. spójność, a zarazem zwartość, dążenie systemu urbanistycznego do relacji niesprzecznych, a także czytelność, czyli regularność dająca się ująć w relacje geometryczne.

Tak rozumiany ład przestrzenny wykracza znacząco poza sferę architektoniczno-urbanistyczną oraz nakazuje uwzględniać inne uwarunkowania, a szczególnie powiązanie ładu przestrzennego z rozwojem lokalnym, co też powoduje, że ład przestrzenny musi być rozpatrywany i oceniany szeroko, w perspektywie zdecydowanie przekraczającej tylko urbanistyczno-architektoniczny punkt widzenia.

Jak podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Gl 93/13), przepisy ogólne zawarte wart. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach. Analogiczne stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 423/07). W wyroku tym wyrażono pogląd, że nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, nie można traktować jako przepis bezpośrednio zobowiązujący. Obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym wyżej wymienionych wymagań oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują je przepisy szczególne. Naczelny Sąd Administracyjny przywołuje w powyższym wyroku pogląd wyrażany w literaturze, który w zakresie, w jakim nakazuje uwzględniać w planie zagospodarowania przestrzennego wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, odnosi się do unormowań zawartych w aktach określających warunki, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny, plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje zasady zagospodarowania terenu określając jego przeznaczenie. I tak dla przykładu, przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową przebiegającą pod linią wysokiego napięcia nie jest równoznaczne z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazującym wznoszenie budynków z przeznaczeniem na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń w tym oddziaływania pól elektromagnetycznych, bowiem o usytuowaniu budynku na gruncie przesądza się w odrębnym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu planistycznym nie jest możliwe zebranie pełnych danych do wykazania ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych aby w sposób jednoznaczny wypowiedzieć się o naruszeniu przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym, ogólne wytyczne aktów planistycznych nie mogą być podstawą rozstrzygnięć tak szczegółowych kwestii.

Pełna treść komentarza dostępna jest w programie Serwis Budowlany.

@page_break@

Urbanistyka i architektura w gospodarowaniu przestrzenią

Nakazując uwzględnianie ładu przestrzennego przy podejmowaniu działań w sferze planowania przestrzennego, ustawodawca szczególny nacisk kładzie na wymagania urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). To z kolei oznacza konieczność uwzględniania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – dalej pr. bud., jak również wydanych na jej podstawie licznych rozporządzeń wykonawczych, spośród których znaczenie szczególnie istotne ma rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeśli chodzi o przepisy ustawy pr. bud., to podstawową rolę z punktu widzenia wymagań architektury i urbanistyki odgrywająart. 5 i 6 pr. bud., dotyczące norm techniczno-budowlanych oraz wytycznych odnośnie do zagospodarowania terenu. Z kolei wskazane powyżej rozporządzenie, będące uszczegółowieniem norm pr. bud., zawiera już bardzo konkretne wymagania odnośnie do usytuowania budynku na działce budowlanej oraz sposobu zagospodarowania działek przeznaczonych pod zabudowę.

W świetle art. 5 ust. 1 pr. bud., obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając:
1. spełnienie wymagań podstawowych dotyczących:
a) bezpieczeństwa konstrukcji,
b) bezpieczeństwa pożarowego,
c) bezpieczeństwa użytkowania,
d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska,
e) ochrony przed hałasem i drganiami,
f) odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii;
2. warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie:
a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników,
b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów;
3. możliwość dostępu do usług telekomunikacyjnych, w szczególności w zakresie szerokopasmowego dostępu do Internetu;
4. możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego;
5. niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich;
6. warunki bezpieczeństwa i higieny pracy;
7. ochronę ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej;
8. ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską;
9. odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej;
10. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej;
11. warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy.

Z kolei w świetle art. 6 pr. bud., dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie (zgodnie z wymaganiami przedstawionymi powyżej), zrealizować je przed oddaniem tych obiektów (zespołów) do użytkowania oraz zapewnić utrzymanie tego zagospodarowania we właściwym stanie techniczno-użytkowym przez okres istnienia obiektów (zespołów) budowlanych.

W tym miejscu warto przywołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2027/07). W świetle powyższego wyroku, nie sposób przyjąć, by ochrona własności sięgała tak daleko, że właściciel nieruchomości mógł domagać się zakazu budowy na działce sąsiedniej, gdyż budowa spowoduje dla niego dyskomfort w związku z wykonywanymi robotami budowlanymi. Zgodnie z treścią art. 140 k.c. właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Prawo do zabudowy nieruchomości jest podstawowym prawem właściciela nieruchomości. Realizacja inwestycji na nieruchomości nie narusza zasad współżycia społecznego jak również nie jest sprzeczna ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Nie istnieją też przepisy prawa zakazujące realizacji inwestycji z tego powodu, że budowa mogłaby spowodować dyskomfort właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby w praktyce do niemożności zagospodarowania nieruchomości poprzez ich zabudowę, gdyż byłoby to uzależnione od niejasnego kryterium, jakim jest komfort życia właściciela sąsiedniej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powyższej sprawie analizował okoliczność, gdy właściciel nieruchomości skarżył fakt realizowania inwestycji na nieruchomości sąsiedniej. W ocenie Sądu, okoliczność, iż nieruchomość, na której skarżący ma swoje mieszkanie, została zabudowana jako pierwsza, nie daje skarżącemu prawa decydowania o sposobie zagospodarowania sąsiedniej działki. Twierdzenia skarżącego, iż na sąsiedniej działce mogą być urządzone jedynie tereny zielone lub parking albo, że może być ona zabudowana jedynie jednokondygnacyjnym budynkiem, są uzurpacją takiego prawa. Skarżący w powyższym wyroku twierdził, iż sąsiednia działka winna być zabudowana co najwyżej zabudową jednokondygnacyjną, a nie sześciokondygnacyjnym budynkiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że gdyby skarżący stał się właścicielem sąsiedniej działki, miałby pełną swobodę w urzeczywistnianiu swoich pomysłów. W sytuacji jednak, gdy nie jest on jej właścicielem, nie ma uprawnień do tak daleko idącej ingerencji w cudze prawo własności, gdyż to właśnie prowadziłoby do naruszenia cudzego prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza też, że nie sposób przyjąć za słuszne twierdzenia, iż budowa budynku na sąsiedniej działce spowoduje niekorzystne odniesienia estetyczne. W ocenie Sądu jest to argument niepoważny.

Przepisy prawa nie dają obywatelom indywidualnego uprawnienia do domagania się, by sposób zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości uwzględniał ich upodobania estetyczne. Gdyby podzielić takie poglądy, to każdy właściciel nieruchomości mógłby domagać się rozbiórki budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej, motywując to tym, że budynek ten wywołuje niekorzystne wrażenia estetyczne bądź twierdząc, że użytkowanie budynku powoduje hałas i emisję dymu z kominów.

Pełna treść komentarza dostępna jest w programie Serwis Budowlany.

Kształtowanie polityki przestrzennej, czyli sztuka godzenia sprzecznych interesów