Inspekcja ochrony środowiska wzmocniona dzięki plagom pożarów

Polska straciła na szarej strefie w gospodarce odpadami ponad 1,6 mld zł. Dopiero jednak plaga pożarów składowisk zmobilizowała władze do przedstawienia zmian. Dzięki nim m.in. inspektorom pomogą drony, policja i prawo do nagłych kontroli. Wzmocnienie inspekcji zaś jest niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego - pisze Agnieszka Oleksyn-Wajda, radca prawny, kierownik studiów podyplomowych Prawo Ochrony Środowiska na Uczelni Łazarskiego.

Plaga pożarów składowisk odpadów i miejsc ich magazynowania, jaka ostatnio nawiedziła Polskę, wywołała falę zaniepokojenia społecznego oraz pytania o ich przyczyny i skutki. Wiele przemawia za tym, że część z nich ma związek z  nielegalnym transferem i unieszkodliwianiem odpadów, gdzie najprostszym sposobem pozbycia się odpadów jest podpalenie. W ubiegłym roku Państwowa Straż Pożarna odnotowała 37 pożarów składowisk odpadów, podczas gdy w bieżącym liczba ta wzrosła już do 63. Pożary składowisk, szczególnie odpadów niebezpiecznych, mogą powodować i często powodują zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz szkody w środowisku. W tej sytuacji rząd zapowiedział kompleksowe działania mające rozwiązać problem. Jednym z nich jest przedstawiony 7 czerwca 2018 r. przez Ministra Środowiska w projekt nowelizacji dwóch ustaw: z 14 grudnia 2012 r. o odpadach* oraz z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska* i zamieszczony na stronie Rządowego Centrum Legislacji. Jakie zmiany wprowadzą?

Wilczy bilet

Projekt nowelizacji ustawy o odpadach kładzie mocny nacisk na działania przeciwpożarowe, a w szczególności przewiduje rozszerzenie nadzoru straży pożarnej nad miejscami magazynowania i składowania odpadów. Zgodnie z projektem wnioskujący o wydanie zezwolenia na składowanie lub magazynowanie odpadów zobowiązany będzie do określenia warunków przeciwpożarowych oraz uzyskania w tym względzie opinii właściwego miejscowo komendanta PSP. Projektodawca zakłada, że tego typu regulacje pozwolą na wyeliminowanie wydawania zezwoleń dla miejsc, które nie spełniają wymagań przeciwpożarowych, a także zakaz wydawania zezwoleń osobom, które zostały skazane prawomocnym wyrokiem za przestępstwo przeciwko środowisku (tzw. „wilczy bilet”). W przypadku recydywy, a więc w przypadku stwierdzenia ponownego naruszenia przez podmiot tych samych przepisów, przewidziano sankcję w postaci możliwości wstrzymania przez WIOŚ prowadzenia dalszej działalności.

Rok na magazynowanie

Skrócenie okresu magazynowania odpadów z dotychczasowych 3 lat do 1 roku powinno – zdaniem projektodawcy – ograniczyć nielegalne praktyki, polegające m.in. na likwidacji spółki celem uniknięcia odpowiedzialności za usunięcie odpadów. Okres roku na magazynowanie powinien – z jednej strony – prowadzić do zmniejszenia masy odpadów gromadzonych w jednym miejscu, co w przypadku pożaru może zmniejszyć jego skalę i związane z nim zagrożenia, a z drugiej, do intensyfikacji pożądanych procesów gospodarowania odpadami.

Teren na własność pod niebezpieczne odpady

Nowym instrumentem prawnym proponowanym w nowelizacji jest obowiązek posiadania przez posiadacza odpadów tytułu prawnego wyłącznie w formie własności do terenu, na którym dokonywane jest gospodarowanie odpadami. Dotyczy to terenu, na którym będą zbierane odpady niebezpieczne lub na którym będą przetwarzane odpady przez wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych. W uzasadnieniu projektodawca wyjaśnia, że zdarzają się przypadki, gdy wyegzekwowanie wykonania obowiązku usunięcia odpadów bywa bardzo trudne, w szczególności, gdy nie można zidentyfikować posiadacza odpadów, nie można wobec niego wszcząć postępowania egzekucyjnego lub egzekucja okazała się nieskuteczna. Posiadanie tytułu własności w takich przypadkach powinno zwiększyć skuteczność egzekwowania obowiązujących przepisów oraz odpowiednich decyzji administracyjnych. Wprowadzenie obowiązku posiadania tytułu własności do terenu, na którym będzie prowadzona wspomniana wyżej działalność gospodarowania odpadami, stanowił jeden z często zgłaszanych przez samorządy postulatów.

Depozyt bankowy

Uszczelnienie systemu gospodarki odpadami, w szczególności odpadami mogącymi spowodować ryzyko dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, stanowi instytucja zabezpieczenia roszczeń. Zatwierdzenie wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń następowałoby w zezwoleniu. Obejmowałoby ono nie tylko miejsce prowadzenia działalności, ale także inne tereny objęte zezwoleniem. Zabezpieczenie ustanawiane by było na wypadek konieczności pokrycia kosztów wykonania zastępczego w postępowaniu egzekucyjnym poniesionych w celu usunięcia odpadów i ich zagospodarowania lub skutków prowadzonej działalności polegającej na zbieraniu lub przetwarzaniu odpadów. Zabezpieczenie roszczeń może mieć formę depozytu, gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej lub umowy ubezpieczenia. W razie stwierdzenia, że posiadacz odpadów nie utrzymuje ustanowionego zabezpieczenia roszczeń, właściwy organ zobowiązany jest do cofnięcia zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Projektowana instytucja zabezpieczenia może w praktyce okazać się poważną barierą w działalności małych podmiotów i rykoszetem uderzyć w podmioty, które działają zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i warunkami decyzji administracyjnych.

Miliardowe straty na odpadach

Walki z patologicznymi zjawiskami w gospodarce odpadami, w tym plagą pożarów, nie da się prowadzić bez poważnego wzmocnienia i rozbudowy kontrolnych i egzekucyjnych kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ). Cel ten projektodawca zamierza osiągnąć poprzez nowelizację ustawy o IOŚ. O słabościach IOŚ wiadomo od dawna, dlatego dziwi wieloletnia bierność ustawodawcy, która w sposób oczywisty sprzyja występowaniu nielegalnych praktyk w gospodarce odpadami. Rozmiar tego wysoce negatywnego zjawiska zagregowany został w Tabeli 5 „Zestawienie szarej strefy w gospodarce odpadami – ocena wielkości i skutków w 2016 r.”, która również zamieszczona została na stronie RCL. Przykładowo, uszczuplenia w zakresie należnych opłat produktowych i środowiskowych przekroczyły 1,6 mld zł, a w przypadku VAT – 585 mln zł.

Wzmocnienie inspekcji ochrony środowiska

Sztandarowym przykładem słabości IOS jest funkcjonujący obecnie system powiadamiania przedsiębiorcy z 7-dniowym wyprzedzeniem o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Tymczasem tajemnicą poliszynela jest, że nielegalne działania w zakresie gospodarki odpadami dokonywane są poza godzinami pracy IOŚ. Z tych względów w projekcie nowelizacji przewiduje się wprowadzenie dla inspektorów ochrony środowiska możliwości wykonywania kontroli w systemie całodobowym, a także prowadzenia kontroli interwencyjnych bez wcześniejszego powiadamiania o zamiarze jej przeprowadzenia. Nowością jest propozycja, aby w czynnościach kontrolnych wykorzystywać nowoczesne urządzenia techniczne, w tym samoloty bezzałogowe. Mając na uwadze możliwość bezpośredniej konfrontacji z przedstawicielami nielegalnych praktyk, projektodawca przewidział zapewnienie pomocy inspektorowi ochrony środowiska ze strony Policji i innych organów kontrolnych.

W projekcie zmiany ustawy o IOŚ zaproponowano możliwość prowadzenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub wojewódzkiego inspektora środowiska możliwość wnoszenia i popierania aktu oskarżenia w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania karnego, w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przeciwko środowisku. Pewne wątpliwości może budzić projekt nowego uprawnienia dla wojewódzkiego inspektora, aby decyzji o wstrzymaniu działalności zagrażającej zdrowiu lub życiu ludzi lub środowisku nadawany był rygor natychmiastowej wykonalności. Tego typu rozwiązanie może jednak budzić pewne wątpliwości w przypadku sektorów o strategicznym znaczeniu dla gospodarki i obronności.

Wzmocnienie IOŚ jest warunkiem niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego na terytorium kraju, uczciwej konkurencji w dziedzinie gospodarki odpadami, wyeliminowania przestępczych praktyk oraz zapewnienia zgodności z prawem unijnym. Osiągnięcie tych celów powinno być wsparte również odpowiednim systemem sankcji. Zgodnie z art. 36 dyrektywy 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy . Państwa członkowskie stosują niezbędne środki zakazujące porzucania odpadów, składowania ich w miejscach do tego nieprzeznaczonych lub niekontrolowanego gospodarowania nimi. Ponadto określają przepisy dotyczące sankcji stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszej dyrektywy, a także stosują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wykonania. Sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Mając na uwadze skalę nielegalnych praktyk w gospodarce odpadami i obecną słabość Inspekcji Ochrony Środowiska, trudno oczekiwać, aby bez gruntownych zmian w ustawie o odpadach i ustawie o IOŚ, zjawisko pożarów składowisk i miejsc magazynowania zostało skutecznie wyeliminowane.


Agnieszka Oleksyn-Wajda jest radcą prawnym,  kierownikiem studiów podyplomowych Prawo Ochrony Środowiska na Uczelni Łazarskiego.