Czy można zmienić decyzję o warunkach zabudowy, która nie stała się ostateczna?
Decyzja o warunkach zabudowy, która nie stała się ostateczna może zostać zmieniona w następstwie wniesionego odwołania - albo w trybie samokontroli (art. 132 k.p.a.) przez organ gminy, który ją wydał i który uwzględnił odwołanie w całości - albo już przez organ odwoławczy, który korzystając ze swoich reformatoryjnych uprawnień może zmienić także tego rodzaju decyzję. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. dotyczy jedynie decyzji ostatecznych, podobnie - wznowienie postępowanie, które także może prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia.
Jedną z cech aktu administracyjnego jest jego zewnętrzny charakter, co oznacza, iż musi on być doręczony lub zakomunikowany stronie. Zgodnie z art. 110 k.p.a. - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Od chwili wydania decyzji do chwili jej doręczenia decyzja nie wywołuje żadnych skutków prawnych, choć już istnieje w przepisanym kształcie. Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją oznacza w aspekcie proceduralnym to, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania.
Treść art. 110 k.p.a. odnosi się zarówno do decyzji nieostatecznych, jak i ostatecznych, choć charakter związania nie jest w tych przypadkach jednakowy. W odniesieniu do decyzji nieostatecznej związanie organu treścią decyzji oznacza, że nie może on od dnia doręczenia decyzji do dnia, w którym upływa termin złożenia odwołania dokonywać jakichkolwiek czynności w rozstrzygniętej sprawie.
Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji.
Jak zauważono powyżej, zasada związania organu decyzją odnosi się także do decyzji ostatecznych. Tutaj również organ nie jest władny dokonywać w doręczonej decyzji jakichkolwiek zmian. Organ, który decyzję wydał, może ją uchylić lub zmienić tylko wówczas, gdy zezwalają na to przepisy prawa (np. art. 155 k.p.a.)
Jeśli chodzi o możliwości ingerencji w treść wydanej i doręczonej decyzji nieostatecznej, w zasadzie największą inicjatywę w tym zakresie posiada strona, która może skutecznie złożyć odwołanie. Wniesienie środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji uruchamia postępowanie odwoławcze i otwiera organowi odwoławczemu możliwość wydania merytorycznego i reformatoryjnego rozstrzygnięcia (zmiana decyzji). Należy jednak zauważyć, że organ pierwszej instancji, który wydał zaskarżoną decyzję powinien w momencie wniesienia odwołania - zweryfikować, czy nie zachodzi podstawa do dokonania w trybie art. 132 k.p.a. tzw. samokontroli swojej decyzji. Organ ten może bowiem ją uchylić lub zmienić, z tym że przesłanką konieczną jest uznanie organu, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Niezależnie od powyższego ograniczenia, organ pierwszej instancji dysponuje zatem środkiem, który prowadzić może do zmiany decyzji nieostatecznej, niemniej jednak pełnym zakresem kompetencji dysponuje w tym przedmiocie organ odwoławczy.
Stosowanie nadzwyczajnych środków weryfikacji w stosunku do decyzji nieostatecznej, w tym także decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest w zasadzie wykluczone. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. dotyczy jedynie decyzji ostatecznej, a zatem dopóki nie upłynął termin 14 dni od dnia jej doręczenia, brak podstaw do wszczynania postępowania w sprawie zmiany decyzji w tym trybie. Wznowienie postępowania, które możliwe jest o ile decyzja dotknięta jest jedną w kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 145 k.p.a. - pomimo że w rezultacie prowadzić może do kolejnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, to jednak z mocy powyższego przepisu dotyczy jedynie decyzji ostatecznej.
Na zakończenie można wspomnieć również o instytucji sprostowaniu decyzji (art. 113 k.p.a.), z tym że obejmuje ona jedynie oczywiste błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki, czyli tzw. wady nieistotne decyzji, a więc takie uchybienia, które nie stanowią podstawy do wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych. Jak podkreśla się w doktrynie przedmiotu, takiemu sprostowaniu nie podlegają wady (błędy i omyłki) istotne. W tej formie nie jest zatem możliwe takie ingerowanie w treść decyzji administracyjnej, które - co do zasady - mogłoby przyczynić się do zmiany jej rozstrzygnięcia merytorycznego w sposób odmienny niż wskazany wyżej. W szczególności chodzi o takie zmiany, które miałyby wpływ na zakres lub rodzaj przyznanych stronie uprawnień. Innymi słowy sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji.
Podsumowując, możliwość zmiany decyzji nieostatecznej obejmuje jedynie przypadek wniesienia odwołania od decyzji, w następstwie którego organ pierwszej instancji uwzględniając odwołanie w całości może sam zmienić swoją decyzję albo uczyni to już organ odwoławczy, który z urzędu - nie będąc związanym granicami odwołania - bada sprawę niejako od początku pod względem merytorycznym. Możliwość wydania aktu reformatoryjnego przez organ odwoławczy dotyczy również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Samodzielnie nie może natomiast zmienić decyzji nieostatecznej organ, który ją wydał i który jest nią związany.
Tomasz Gawroński
Decyzja o warunkach zabudowy, która nie stała się ostateczna może zostać zmieniona w następstwie wniesionego odwołania - albo w trybie samokontroli (art. 132 k.p.a.) przez organ gminy, który ją wydał i który uwzględnił odwołanie w całości - albo już przez organ odwoławczy, który korzystając ze swoich reformatoryjnych uprawnień może zmienić także tego rodzaju decyzję. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. dotyczy jedynie decyzji ostatecznych, podobnie - wznowienie postępowanie, które także może prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia.
Jedną z cech aktu administracyjnego jest jego zewnętrzny charakter, co oznacza, iż musi on być doręczony lub zakomunikowany stronie. Zgodnie z art. 110 k.p.a. - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Od chwili wydania decyzji do chwili jej doręczenia decyzja nie wywołuje żadnych skutków prawnych, choć już istnieje w przepisanym kształcie. Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją oznacza w aspekcie proceduralnym to, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania.
Treść art. 110 k.p.a. odnosi się zarówno do decyzji nieostatecznych, jak i ostatecznych, choć charakter związania nie jest w tych przypadkach jednakowy. W odniesieniu do decyzji nieostatecznej związanie organu treścią decyzji oznacza, że nie może on od dnia doręczenia decyzji do dnia, w którym upływa termin złożenia odwołania dokonywać jakichkolwiek czynności w rozstrzygniętej sprawie.
Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji.
Jak zauważono powyżej, zasada związania organu decyzją odnosi się także do decyzji ostatecznych. Tutaj również organ nie jest władny dokonywać w doręczonej decyzji jakichkolwiek zmian. Organ, który decyzję wydał, może ją uchylić lub zmienić tylko wówczas, gdy zezwalają na to przepisy prawa (np. art. 155 k.p.a.)
Jeśli chodzi o możliwości ingerencji w treść wydanej i doręczonej decyzji nieostatecznej, w zasadzie największą inicjatywę w tym zakresie posiada strona, która może skutecznie złożyć odwołanie. Wniesienie środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji uruchamia postępowanie odwoławcze i otwiera organowi odwoławczemu możliwość wydania merytorycznego i reformatoryjnego rozstrzygnięcia (zmiana decyzji). Należy jednak zauważyć, że organ pierwszej instancji, który wydał zaskarżoną decyzję powinien w momencie wniesienia odwołania - zweryfikować, czy nie zachodzi podstawa do dokonania w trybie art. 132 k.p.a. tzw. samokontroli swojej decyzji. Organ ten może bowiem ją uchylić lub zmienić, z tym że przesłanką konieczną jest uznanie organu, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Niezależnie od powyższego ograniczenia, organ pierwszej instancji dysponuje zatem środkiem, który prowadzić może do zmiany decyzji nieostatecznej, niemniej jednak pełnym zakresem kompetencji dysponuje w tym przedmiocie organ odwoławczy.
Stosowanie nadzwyczajnych środków weryfikacji w stosunku do decyzji nieostatecznej, w tym także decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest w zasadzie wykluczone. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. dotyczy jedynie decyzji ostatecznej, a zatem dopóki nie upłynął termin 14 dni od dnia jej doręczenia, brak podstaw do wszczynania postępowania w sprawie zmiany decyzji w tym trybie. Wznowienie postępowania, które możliwe jest o ile decyzja dotknięta jest jedną w kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 145 k.p.a. - pomimo że w rezultacie prowadzić może do kolejnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, to jednak z mocy powyższego przepisu dotyczy jedynie decyzji ostatecznej.
Na zakończenie można wspomnieć również o instytucji sprostowaniu decyzji (art. 113 k.p.a.), z tym że obejmuje ona jedynie oczywiste błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki, czyli tzw. wady nieistotne decyzji, a więc takie uchybienia, które nie stanowią podstawy do wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych. Jak podkreśla się w doktrynie przedmiotu, takiemu sprostowaniu nie podlegają wady (błędy i omyłki) istotne. W tej formie nie jest zatem możliwe takie ingerowanie w treść decyzji administracyjnej, które - co do zasady - mogłoby przyczynić się do zmiany jej rozstrzygnięcia merytorycznego w sposób odmienny niż wskazany wyżej. W szczególności chodzi o takie zmiany, które miałyby wpływ na zakres lub rodzaj przyznanych stronie uprawnień. Innymi słowy sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji.
Podsumowując, możliwość zmiany decyzji nieostatecznej obejmuje jedynie przypadek wniesienia odwołania od decyzji, w następstwie którego organ pierwszej instancji uwzględniając odwołanie w całości może sam zmienić swoją decyzję albo uczyni to już organ odwoławczy, który z urzędu - nie będąc związanym granicami odwołania - bada sprawę niejako od początku pod względem merytorycznym. Możliwość wydania aktu reformatoryjnego przez organ odwoławczy dotyczy również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Samodzielnie nie może natomiast zmienić decyzji nieostatecznej organ, który ją wydał i który jest nią związany.
Tomasz Gawroński