(2017/C 327/01)(Dz.U.UE C z dnia 29 września 2017 r.)
Swobodny przepływ towarów należy do czterech podstawowych wolności, jakimi charakteryzuje się jednolity rynek. Jednolity rynek towarów zachęca do innowacji na rynkach produktowych i jednocześnie przyczynia się do tego, że przedsiębiorstwa zyskują więcej możliwości. To z kolei sprawia, że konsumenci w całej Europie mają większy wybór.
Swobodny przepływ towarów nie oznacza koniecznie, że wszystkie produkty w każdej części jednolitego rynku muszą być identyczne. Konsumenci mają prawo kupić produkt, który sami wybiorą, ale jednocześnie podmioty prowadzące przedsiębiorstwa mają także prawo wprowadzać do obrotu i sprzedawać towary o różnym składzie lub o różnych właściwościach, pod warunkiem że w pełni przestrzegają ustawodawstwa UE (np. przepisów dotyczących bezpieczeństwa produktów, oznakowania lub innego ustawodawstwa horyzontalnego lub sektorowego). By odnosić sukces, przedsiębiorstwa muszą stale dostosowywać swoje produkty i wprowadzać innowacyjne rozwiązania, a także reagować na różne popularne trendy, problemy logistyczne oraz pojawiające się technologie. Nawet produkty sprzedawane pod tą samą marką mogą mieć różne cechy z uwagi na uzasadnione czynniki, takie jak miejsce wytworzenia lub preferencje klientów w danych regionach docelowych. Jednak to, co może niepokoić, to wprowadzanie do obrotu towarów pod tą samą marką, ale z różnym składem, w sposób, który może wprowadzać konsumenta w błąd.
UE opracowała kompleksowe ramy legislacyjne, by zabezpieczyć prawa konsumentów. Skuteczna ochrona konsumentów ma zasadnicze znaczenie dla wydajnego i sprawnie funkcjonującego rynku. Ramy te obejmują ochronę konsumentów przed wprowadzającymi w błąd informacjami i praktykami handlowymi.
Problem dotyczący podwójnej jakości niektórych produktów 1 , zwłaszcza produktów spożywczych, rodzi coraz większe obawy. W marcu 2017 r. Rada Europejska z zadowoleniem przyjęła inicjatywę Komisji, by zająć się tym problemem. Jak jednoznacznie podkreślił przewodniczący Jean-Claude Juncker w swoim orędziu o stanie Unii 2 , w Unii Europejskiej, w której wszyscy są równi, nie może być konsumentów drugiej kategorii i nie można zaakceptować tego, że "w niektórych częściach Europy sprzedaje się żywność niższej jakości niż w innych krajach pomimo identycznego opakowania i marki". Komisja podejmuje działania na różnych frontach w celu odbudowania zaufania klientów i ich wiary w jednolity rynek, a także postanowiła skoncentrować się w pierwszej kolejności na żywności.
Działanie to zakłada prowadzenie dialogu z zainteresowanymi stronami oraz podjęcie praktycznych kroków, by umożliwić odpowiedzialnym organom stosowanie konkretnych środków. W następstwie dyskusji na forum Rady Europejskiej w marcu 2017 r. Komisja podniosła tę kwestię na Forum Wysokiego Szczebla do spraw Poprawy Funkcjonowania Łańcucha Dostaw Żywności, by rozpocząć dialog między przedstawicielami przemysłu, konsumentami i organami krajowymi. Dialog ten potrwa przez najbliższe miesiące. Ponadto Komisja pracuje nad konkretnymi środkami mającymi zapewnić wiarygodne i porównywalne dowody i zacznie je najpierw wprowadzać w sektorze żywności. Wspólne Centrum Badawcze opracowuje wytyczne na potrzeby wspólnej metody badań, co stanowi krok ku porównywalnym i oficjalnym testom w całej UE. Ma to zasadnicze znaczenie dla oceny skali problemu i zapewnienia solidnej podstawy dowodowej, która jest niezbędna, by podjąć działania.
Kolejnym krokiem ku klarowności i przejrzystości będzie udoskonalenie informacji na temat dokładnej zawartości produktu. W dziedzinie żywności Komisja zastanawia się wspólnie z przedsiębiorstwami, zwłaszcza producentami oraz sprzedawcami detalicznymi żywności, jak zapewnić pełną przejrzystość informacji o składzie produktu (wykraczając poza obecne zobowiązania prawne). Jedną z analizowanych opcji jest kodeks postępowania dla producentów, w którym określono by normy, których należy przestrzegać, by uniknąć problemów związanych z podwójną jakością. Co więcej, Komisja wraz z krajowymi organami ds. ochrony konsumentów i żywności analizują egzekwowanie odnośnego ustawodawstwa UE.
Niniejsze zawiadomienie przyczynia się do ogólnej strategii i ma na celu ułatwienie stosowania obowiązującego prawa w praktyce. Niektóre fragmenty ustawodawstwa unijnego dotyczą zajmowania się problemem podwójnej jakości produktów. W konkretnym przypadku produktów spożywczych, które są głównym tematem obecnego zawiadomienia, ustawodawstwo obejmuje:
To do państw członkowskich, a szczególnie krajowych organów ds. konsumentów i żywności, należy przestrzeganie unijnego dorobku prawnego dotyczącego ochrony konsumentów i egzekwowanie na poziomie krajowym przepisów UE w zakresie bezpieczeństwa i oznakowania żywności. Komisja zobowiązuje się jednak udzielić pomocy organom krajowym, zapewniając im niezbędne wsparcie i wytyczne. Niniejsze zawiadomienie ma na celu wyjaśnienie odnośnych ram legislacyjnych, by zapewnić organom krajowym narzędzia i wskaźniki w celu odpowiedniego egzekwowania tych przepisów. Należy je postrzegać jako pierwszy krok w działaniach Komisji związanych ze wspieraniem krajowych organów egzekwowania prawa w ich staraniach, by położyć kres nieuczciwym praktykom. Można je następnie aktualizować w świetle nowych dowodów opartych wspólnej metody badań i w odniesieniu do produktów innych niż żywność.
Wspólne Centrum Badawcze prowadzi obecnie prace, które zapewnią więcej wskaźników pomocnych przy udoskonalaniu testów porównawczych żywności.
Aby przeprowadzić tego rodzaju ocenę w poszczególnych przypadkach, w pierwszej kolejności pożyteczne byłoby zbadanie następujących kwestii:
Główne cechy brane pod uwagę przez konsumentów przy zakupie produktów markowych
Dostępność jednego lub kilku markowych produktów w ogólnej ofercie danej kategorii przetworzonej żywności (np. kaw, czekolad, herbat, napojów gazowanych itd.) ma wpływ na wybory dokonywane przez większość konsumentów. Podejmowana przez konsumenta decyzja dotycząca zakupu markowego produktu w znacznej mierze oparta jest na jego postrzeganiu tego, co przedstawia dla niego dana marka. Jeśli chodzi o żywność, jest to subiektywna opinia ukształtowana na podstawie doświadczeń zmysłowych każdego konsumenta, jego preferencji żywnościowych oraz takich czynników jak kontakt z reklamami dotyczącymi marki lub działania służące budowaniu jej wizerunku.
Przeciętny konsument może nie nabyć markowego produktu, jeśli ma powody wierzyć, że taki produkt odbiega od jego postrzegania tego, jaki powinien być ów markowy produkt.
Trudność w dokonywaniu oceny, czy w informacjach udostępnianych na temat danych produktów markowych umieszczane są elementy potencjalnie wprowadzające w błąd, wiąże się z faktem, że postrzegane cechy "markowe" danego produktu nie przekładają się na obiektywny, wymierny i wyraźny opis stosowany przez podmioty tworzące markę. Cechy te sugeruje się konsumentom za pomocą różnych niejawnych środków komunikacji lub ogólnych stwierdzeń o tym, że produkt jest zgodny ze swoim znakiem towarowym lub o tym, co przyczyniło się z czasem do jego sukcesu. Na przykład, na opakowaniach często występują określenia takie jak "oryginalny", "unikalny", "receptura założyciela", "gdziekolwiek jesteś, zawsze czeka na Ciebie ta sama przyjemność z jedzenia/picia".
Przeprowadzone badania dotyczące lojalności konsumentów wobec marki pokazują, że w ich umysłach marka stanowi zaświadczenie o kontrolowanej i stałej jakości. To tłumaczy, dlaczego niektórzy konsumenci mogą oczekiwać, że produkty markowe mają zbliżoną jakość, jeśli nie identyczną 12 , niezależnie od miejsca i czasu jego nabycia, i że właściciele marek będą ich informować, gdy postanowią zmienić istotny element w składzie swoich produktów.
Należy również przypomnieć, że na jednolitym rynku, w przypadku którego konsumenci ogólnie rozumieją, iż jest to rynek, w ramach którego dokonują zakupów i w ramach którego zapewnia się swobodny przepływ towarów i równy dostęp do nich, konsumenci nie spodziewają się a priori, że produkty markowe sprzedawane w różnych państwach mogą być zróżnicowane.
Dla podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze "stała jakość" nie jest jednak koniecznie tożsama z wprowadzaniem identycznych produktów na różnych obszarach geograficznych. W rzeczywistości wśród podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze powszechne jest dostosowywanie produktów do preferencji lokalnego konsumenta i innych warunków. Dokonuje się zwłaszcza optymalizacji zmysłowej, aby dostosować produkt do nawyków żywnościowych, które w poszczególnych regionach mogą być diametralnie różne. Ponadto mogą występować obiektywne różnice w zaopatrzeniu, wynikające z dostępności geograficznej lub sezonowej surowców (lub ze szczególnych wymogów lokalnych), które mają wpływ na skład lub smak produktów i które są w związku z tym trudne do uniknięcia dla producentów. Może również dochodzić do wprowadzania nowych receptur, aby odzwierciedlić postęp technologiczny lub polityki dotyczące zmiany składu wartości odżywczych, czego nie można dokonać ze względów technicznych lub gospodarczych jednocześnie na wszystkich rynkach. Ponadto podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze mogą także dostosowywać skład swoich produktów względem elastyczności cenowej lokalnego popytu.
Możliwe nieuczciwe praktyki we wprowadzaniu do obrotu zróżnicowanych środków spożywczych na jednolitym rynku
Brak wystarczających informacji dotyczących różnic między produktami wprowadzanymi do obrotu pod tą samą marką w różnych państwach członkowskich może wpłynąć na podejmowane przez konsumentów decyzje dotyczące transakcji.
Po przeprowadzeniu kontroli zgodności z unijnymi przepisami dotyczącymi żywności, jeżeli organy egzekwowania prawa mają konkretne informacje, które każą im wnioskować, po analizie poszczególnych przypadków, że praktyki różnicowania stosowane przez konkretny podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze mogą stanowić nieuczciwe praktyki handlowe, organy te mogą rozważyć przeprowadzenie testów rynku obejmujących porównywanie produktów pochodzących z różnych regionów i państw. Takie testy należy przeprowadzać w oparciu o wspólne podejście do testów, które jest obecnie opracowywane przez Komisję. Wynik tej pracy może dostarczyć dalszych dowodów i zaleceń w odniesieniu do omawianej kwestii.
Jeżeli w wyniku badań zidentyfikowane zostaną środki spożywcze, które:
organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów dyrektywy muszą ocenić w poszczególnych przypadkach, czy konieczne jest dalsze dochodzenie, aby ustalić, czy dane produkty wprowadzano do obrotu zgodnie z dyrektywą o nieuczciwych praktykach handlowych, w tym z wymogiem postępowania z zachowaniem staranności zawodowej 13 zgodnie z art. 5 ust. 2 tej dyrektywy. Przy dokonywaniu takiej oceny w poszczególnych przypadkach należy brać pod uwagę powody zróżnicowania produktu, a także poniższe elementy, na podstawie konkretnych faktów i okoliczności każdego poszczególnego przypadku, by ocenić, czy mogą one wpłynąć na zachowanie konsumenta:
Wprawdzie ocena tego, czym są "znaczące" różnice może się zmieniać odpowiednio do faktów i okoliczności każdego przypadku, to znacząca różnica w głównych właściwościach produktu może generalnie wystąpić, gdy: (i) co najmniej jeden kluczowy składnik lub jego procentowa zawartość w produkcie znacznie odbiega od jego zawartości w "produkcie referencyjnym"; (ii) ta różnica może wpływać na zachowanie gospodarcze konsumentów, którzy podjęliby inną decyzję dotyczącą zakupu, gdyby mieli świadomość tej różnicy.
Kwestie praktyczne
Organy zajmujące się egzekwowaniem przepisów dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych i prawa żywnościowego powinny prowadzić dochodzenia w ścisłej współpracy, aby zapewnić spójność ustaleń z ich odpowiednich dochodzeń w sprawie tego samego podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo lub praktyki handlowej. W szczególności:
Współpraca transgraniczna
Ponieważ kwestia ta dotyczy praktyk stosowanych przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwa na całym jednolitym rynku i ma wymiar transgraniczny, właściwe organy powinny dążyć do prowadzenia wymienionych wyżej dochodzeń, w stosownych przypadkach, w sposób skoordynowany, zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 2006/2004 15 w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów. Wspomniane rozporządzenie jasno określa zobowiązania do wzajemnej pomocy przez organy, by zagwarantować, że organy w państwach członkowskich, w których przedsiębiorca prowadzi działalność, podejmują niezbędne środki, by położyć kres naruszeniom, które wpływają na konsumentów w innych jurysdykcjach Unii. Ponadto rozporządzenie nakłada na organy w całej UE obowiązek powiadamiania siebie nawzajem o ewentualnych przypadkach naruszenia oraz obowiązek wymiany informacji o takich naruszeniach. W przypadku informacji wprowadzających w błąd o właściwościach produktu spożywczego organy należące do sieci współpracy w zakresie ochrony konsumenta w kraju, w którym może dochodzić do wyrządzenia szkody konsumentom, powinny w pełni korzystać z narzędzi przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów i zwrócić się o pomoc do właściwego organu w kraju, w którym przedsiębiorca prowadzi działalność. Nowe rozporządzenie w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów, które wejdzie w życie i zacznie obowiązywać do końca 2019 r., wzmacnia mechanizmy współpracy i nadzoru bieżącego systemu i umożliwi wymianę informacji oraz powiadomień o naruszeniach w całej UE w szybszy i bardziej skuteczny sposób. Komisja może ułatwić takie działanie i przyznać środki w ramach programu na rzecz konsumentów.
Ocena ewentualnych nieuczciwych praktyk handlowych w przypadku markowych produktów spożywczych - wykres kołowy:
grafika
