Opinia "Pakiet dotyczący ochrony legalnej działalności gospodarczej".

I.

ZALECENIA POLITYCZNE

1.

Stwierdza, że korupcja, przestępczość zorganizowana i oszustwa są poważnym problemem dla Unii Europejskiej. Według organizacji pozarządowej Transparency International zjawiska te są przyczyną strat o wartości 120 mld euro rocznie, co jest równoważne z 1 % PKB Unii. Nielegalna działalność gospodarcza pogłębia deficyt państw, hamuje antykryzysowe działania władz publicznych, obniża poziom inwestycji, sprzyja odpływowi kapitału i rodzi nieufność obywateli wobec ich przedstawicieli i instytucji.

2.

Przypomina, że traktat lizboński wyposażył Unię Europejską w poszerzone narzędzia zwalczania przestępczości transgranicznej, określając zadania Eurojustu, umożliwiając powołanie Prokuratury Europejskiej (art. 85 i 86 TFUE) oraz wprowadzając przepisy dotyczące zwalczania nadużyć finansowych i wszelkich innych nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii (art. 310 ust. 6 i art. 325 TFUE).

3.

Zauważa, że według Eurobarometru 75 % Europejczyków uważa korupcję za poważny problem państw członkowskich.

4.

Stwierdza, że konfiskata i zamrażanie dochodów pochodzących z działalności przestępczej zostały uznane za skuteczne narzędzia walki z najpoważniejszymi formami przestępczości zorganizowanej i podniesione do rangi priorytetów strategicznych na szczeblu UE.

5.

Uważa, że ochrona interesów Unii wymaga poprawy kontroli wykorzystania subwencji, zwłaszcza przyznawanych w ramach europejskich funduszy społecznych oraz z tytułu spójności terytorialnej lub wspólnej polityki rolnej, oszustwa mogłyby bowiem podważyć zasadność tych całościowych działań europejskich na rzecz regionów.

6.

Podkreśla, że na szczeblu lokalnym przestępczość zorganizowana skupia się na samorządowcach decydujących o przyznawaniu zamówień publicznych i koncesji na świadczenie usług publicznych, wydawaniu zezwoleń na budowę lub prowadzenie działalności handlowej.

7.

Stwierdza, że handel narkotykami i handel ludźmi w ramach przestępczości zorganizowanej trwale zagrażają porządkowi publicznemu, zdrowiu publicznemu i spójności społecznej.

8.

Przypomina, że poprzez pozornie legalne wykorzystanie europejskich mechanizmów podatkowych - niekiedy bardzo innowacyjnych, jak podatek od emisji CO₂ - przestępczość zorganizowana ograbia państwa członkowskie Unii oraz samorządy terytorialne i prowadzi do ich zubożenia.

9.

Podkreśla, że korupcja w sporcie (oszustwa w zakładach, łapówki za wybór miejsc organizacji wielkich imprez, niejawne opłaty za transfery zawodników itd.) są szczególnie niepokojące, gdyż naruszają humanistyczne wartości, którym oddane są miliony osób uprawiających sport amatorsko oraz działających jako wolontariusze w stowarzyszeniach.

10.

Uważa, że samorządy lokalne, wdrażające politykę na rzecz swobód, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, są - w zgodzie z zasadą pomocniczości - głównymi podmiotami w zakresie ochrony legalnej działalności gospodarczej.

11.

Zauważa niedostatki obecnych przepisów unijnych w zakresie walki z oszustwami, korupcją i konfiskatą dochodów pochodzących z działalności przestępczej.

12.

Przyjmuje do wiadomości, że w swym drugim sprawozdaniu na temat wdrażania konwencji z 1995 r. dotyczącej ochrony interesów finansowych Unii (COM(2008) 77) Komisja doszła do wniosku, iż zaledwie pięć państw członkowskich przedsięwzięło "wszystkie" środki w celu jej "zadowalającego wdrożenia".

13.

Wyraża żal, iż decyzja ramowa nr 2003/568/WSiSW w sprawie przestępczego charakteru korupcji czynnej i biernej w sektorze prywatnym i ustalająca zasady odpowiedzialności osób prawnych nie została jeszcze przetransponowana.

14.

Ubolewa, iż niektóre państwa członkowskie nie ratyfikowały do tej pory międzynarodowych konwencji w zakresie prawa karnego przyjętych na forum Rady Europy, Narodów Zjednoczonych czy też OECD.

15.

Stwierdza braki w transpozycji pięciu decyzji ramowych w tej dziedzinie.

16.

Wyraża zadowolenie z propozycji Komisji Europejskiej łączącej w spójny sposób środki prawne i strategie, które należy wdrożyć, aby zapewnić skuteczną i szybką ochronę legalnej działalności gospodarczej.

17.

Przypomina, że podstawa prawna działań w tej dziedzinie jest określona w art. 82 i 83, w art. 310 ust. 6 oraz w art. 325 TFUE.

18.

Duże znaczenie przypisuje ochronie funduszy publicznych UE przed oszustwami i malwersacjami, lecz jednocześnie wskazuje, że ze względu na kwestie pomocniczości i skuteczności akty UE w dziedzinie prawa karnego mają sens jedynie o tyle, o ile mogą zaradzić faktycznie stwierdzonym niedociągnięciom w zakresie ścigania przestępstw w państwach członkowskich.

19.

Popiera zdefiniowanie na poziomie Unii podstawowych przestępstw, takich jak oszustwo i przywłaszczenie środków publicznych.

20.

Popiera inicjatywy Komisji mające na celu zapobieganie niewłaściwym praktykom, takim jak konflikty interesów, uprzywilejowane traktowanie i korupcja, poprzez zakwalifikowanie jako przestępstw zachowań, których niektóre państwa członkowskie wciąż jeszcze nie karzą, a które stoją na przeszkodzie swobodnemu dostępowi do zamówień publicznych⁽¹⁾.

21.

Popiera kierunek nadany reformie OLAFu, aby chronić pieniądze podatników:

22.

Wyraża głębokie zadowolenie z impulsu politycznego do walki z korupcją w Unii i z ogólnego podejścia przyjętego w tej sprawie przez Komisję.

23.

Popiera stworzenie nowego mechanizmu oceny w formie przyszłego sprawozdania antykorupcyjnego dotyczącego Unii, które będzie opracowywane co dwa lata, począwszy od 2013 r.

24.

Popiera propozycję Komisji polegającą na dostosowaniu się do mechanizmów już istniejących, np. na poziomie OECD i Rady Europy.

25.

Zwraca jednak uwagę Komisji na konieczność szybkiego wyciągnięcia wniosków z tego ogólnego mechanizmu opartego na wzajemnym zaufaniu między państwami i przypomina o potrzebie ustanowienia przepisów, by narzucić pożądane praktyki, zgodnie z art. 83 TFUE.

26.

Wyraża głębokie zadowolenie z ogólnego podejścia Komisji, które zakłada również uwzględnienie zasad rachunkowych i kontrolę rachunkowości przedsiębiorstw w UE.

27.

Pozytywnie ocenia wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie zamrażania i konfiskaty dochodów pochodzących z działalności przestępczej w UE, które to rozwiązania są niezbędnymi narzędziami ochrony globalnej gospodarki, aby "przestępstwo nie popłacało", a "kradzione nie tuczyło".

28.

Popiera logikę programu sztokholmskiego, zgodnie z którą lepiej nadać obowiązkową rangę przepisom minimalnym na podstawie art. 83 TFUE (w tym konfiskacie równowartości, konfiskacie rozszerzonej, konfiskacie w stosunku do osób trzecich i konfiskacie bez uprzedniego wyroku skazującego), niż dążyć do poprawy obecnego mechanizmu unijnego, który nie obejmuje faktycznie wiążących postanowień.

29.

Popiera wniosek dotyczący dyrektywy, jeżeli chodzi o uwzględnienie przepisów i pojęć prawnych określonych już w poprzednich decyzjach ramowych w sprawie konfiskaty korzyści, narzędzi i mienia pochodzących z przestępstwa, których wartość jest równa dochodom pochodzącym z przestępstwa.

30.

Pozytywnie ocenia wprowadzenie przepisów pozwalających na bardzo szerokie rozumienie pojęcia dochodów z przestępstwa (dzięki wzięciu pod uwagę ponownego wykorzystania dochodów w formie praw lub mienia) oraz środków zabezpieczenia mienia na czas konieczny do rozpatrzenia sprawy przez sąd.

31.

Choć w odniesieniu do konfiskaty rozszerzonej KR popiera zniesienie opcji, jakimi dysponowały państwa na mocy decyzji ramowej z 2005 r., i uważa, że poprawia to jakość przepisów dotyczących konfiskaty rozszerzonej, to uznaje za konieczne poprawę art. 4 ust. 1, którego zapis jest zbyt nieprecyzyjny. Jeżeli w wypadku konfiskaty rozszerzonej prawo ma na celu umożliwienie konfiskaty wykraczającej poza bezpośrednie dochody z przestępstwa, to powodem tego jest przypuszczalny związek między przestępstwem a mieniem lub prawami, których ma dotyczyć konfiskata. KR sugeruje, by "szczególne fakty", na podstawie których sąd podejmuje decyzję, były oparte np. na nieproporcjonalnej wartości mienia w stosunku do legalnych dochodów. Ten najczęstszy przykład przytaczany jako "szczególne fakty" pozwala także podkreślić, że do danej osoby należy dowiedzenie, że mienie i prawa niepochodzące bezpośrednio z przestępstwa, lecz zagrożone konfiskatą, pochodzą z innych, legalnych źródeł.

32.

Wyraża zadowolenie z możliwości konfiskaty mienia osób trzecich. W związku z tym, że przestępcy nie posiadają nigdy osobiście mienia lub praw, Komitet przypomina, że osoby trzecie, których zadaniem jest ukrycie lub recykling mienia, są bardzo często osobami prawnymi, gdyż przestępczość zorganizowana od dawna korzysta z bardzo wyrafinowanych rozwiązań prawnych, by uchronić mienie przed konfiskatą. Dlatego też KR stanowczo zaleca, by dodano wzmiankę o zasadzie odpowiedzialności karnej osób prawnych i wprowadzenie pojęcia "rzeczywistego beneficjenta".

33.

Sugeruje, by do omawianych propozycji włączyć możliwość uznania, że osoba trzecia jest rzeczywistym właścicielem i/lub jedynym beneficjentem gospodarczym. Dowodem na to może być stwierdzenie prawnego lub faktycznego aktu zarządzania osobą prawną dla celów osobistych, finansowanie dóbr majątkowych, bezpłatne udostępnianie dóbr majątkowych itd. Koncepcja ta, dobrze znana np. w Luksemburgu, umożliwia stwierdzenie, kto rzeczywiście posiada prawa do danej spółki i w rezultacie uzupełnia zasadę odpowiedzialności osób prawnych.

34.

Niechętnie odnosi się do konfiskaty bez uprzedniego wyroku skazującego, gdyż w większości państw członkowskich konfiskata jest karą związaną ze skazaniem w procesie karnym. Ponadto konfiskata bez uprzedniego wyroku skazującego ma za podstawę procedury cywilne i nie dotyczy jej wskazana podstawa prawna: omawiany wniosek wyraźnie oparty jest na art. 82 ust. 2 TFUE, w którym mowa jest tylko o karach w dziedzinie prawa karnego. Narusza ona także tradycję prawną niektórych państw członkowskich - na przykład Francji - w których prawo własności ma rangę konstytucyjną.

35.

Zauważa, że konfiskata bez uprzedniego wyroku skazującego nie opiera się również na art. 83 ust. 1 TFUE, w którym stwierdza się, że Parlament i Rada "mogą ustanowić normy minimalne odnoszące się do określania przestępstw oraz kar w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym".

36.

Proponuje rozwiązania karne pozwalające osiągnąć równorzędny poziom skuteczności prawa dotyczącego zajęć i konfiskaty w oparciu o wypróbowane przepisy karne.

37.

W związku z tym przypomina, że konfiskata w postępowaniu cywilnym oparta jest na jednym z zaleceń Grupy Specjalnej OECD ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF) (zalecenie nr 3), które zachęca państwa do przyjęcia środków w zakresie konfiskaty bez uprzedniego wyroku skazującego. W tym samym zaleceniu dodano, że państwa mogą podejmować działania w celu zobowiązania podejrzanego do wykazania, że mienie mające być przedmiotem konfiskaty pochodzi z legalnego źródła. Wydaje się zatem, że dąży się tu do przeniesienia ciężaru dowodu na drugą stronę, co jest głównym argumentem na rzecz konfiskaty bez uprzedniego wyroku skazującego. Jednak określenie nowego przestępstwa polegającego na posiadaniu nienależnie uzyskanego majątku lub niewykazaniu źródła środków pozwala osiągnąć taki sam wynik (por. np. nowy art. 321-6 francuskiego kodeksu karnego, który ogólnie określa kary za fakt, że dana osoba nie może wykazać źródeł środków odpowiadających stopie, na jakiej żyje, lub pochodzenia dóbr majątkowych, podczas gdy jest w regularnych kontaktach ze sprawcami przestępstw lub wykroczeń podlegających karze co najmniej pięciu lat więzienia). W ten sposób dokonuje się przeniesienia ciężaru dowodu na drugą stronę.

38.

Zgodnie z zasadą pomocniczości omawiany wniosek powinien zatem pozostawić państwom członkowskim decyzję co do uwzględnienia lub nie konfiskaty bez uprzedniego wyroku skazującego, o ile wykażą one, że ich prawodawstwo jest równie skuteczne, i nie będą się sprzeciwiać zasadzie uznawania decyzji.

39.

Zgłasza drobniejsze zastrzeżenia, jeśli chodzi o zbyt szczegółowe gwarancje na poszczególnych etapach procedury zamrażania i konfiskaty dochodów pochodzących z działalności przestępczej, które mogą prowadzić do paraliżu nowego mechanizmu prawnego dotyczącego zajęcia i konfiskaty mienia w Unii.

40.

Podkreśla jednak konieczność utworzenia Prokuratury Europejskiej i wzmocnienia struktur policyjnych i sądowniczych skierowanych przeciw przestępczości zorganizowanej w państwach członkowskich.

41.

Uważa, że stworzenie Prokuratury Europejskiej może się przyczynić do większej skuteczności reformy OLAFu.

42.

Uważa, że dochodzenia finansowe dotyczące korupcji z udziałem wpływowych podmiotów gospodarczych i politycznych lub dochodzenia w sprawie przestępczych sieci transgranicznych byłyby skuteczniej i pewniej prowadzone przez Prokuraturę Europejską.

43.

Stoi na stanowisku, że rozwój Eurojustu jako podstawy Prokuratury Europejskiej, wraz ze zdolnością do inicjowania dochodzeń - przynajmniej w wypadkach, gdy poważnie zagrożone są interesy Unii - oraz prowadzenia śledztwa, jest skutecznym sposobem na uniknięcie sytuacji w rodzaju tych, o których mowa w komunikacie Komisji w sprawie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej (COM(2011) 293 final), będącym przedmiotem niniejszej opinii. KR pragnie przypomnieć, że artykuły 85 i 86 TFUE przewidują takie niezbędne działania wobec podwójnego zagrożenia, jakim jest kryzys finansowy i zorganizowana przestępczość.

44.

Uważa, że ten kierunek działania nie wyklucza w żadnym razie wspólnego europejskiego programu szkolenia osób prowadzących śledztwo finansowe, który powinien zostać priorytetowo opracowany i wdrożony przez Komisję.

45.

Uważa, że skuteczna ochrona informatorów przed represjami jest głównym aspektem polityki antykorupcyjnej, tak samo, jak w ramach walki z przestępczością zorganizowaną. Jednak ramy prawne dotyczące tego aspektu są w Unii niejednolite. KR przyjmuje zatem bardzo pozytywnie inicjatywę Komisji dotyczącą ochrony informatorów.

46.

Wnosi o przewidzenie przez państwa członkowskie zwrotu samorządom lokalnym i/lub regionalnym części zajętego mienia pochodzącego z przestępczości zorganizowanej (po uwzględnieniu uzasadnionych wniosków o restytucję mienia), gdyż są one głównymi ofiarami organizacji przestępczych destabilizujących porządek społeczny w regionach. Samorządy są ponadto w najlepszej sytuacji, by prowadzić lokalne działania na rzecz wykorzenienia głębokich przyczyn przestępczości. Praktyka taka jest już stosowana we Włoszech, gdzie 1/3

z 12 tys. skonfiskowanych budynków została przekazana samorządom lokalnym lub sprzedana, a dochody ze sprzedaży zostały przeznaczone na samorządy, by prowadziły one skuteczne działania społeczne. Konkretnie chodzi tu o ukazanie pozytywnych aspektów działań władz publicznych i stworzenie dobrze funkcjonującego systemu obejmującego władze samorządowe, społeczeństwo obywatelskie i rodziny.

47.

Zachęca samorządowców szczebla lokalnego do podpisania na początku ich kadencji karty deontologii zatytułowanej "Obliti privatorum, publica curate" ("Zapomnij o sprawach prywatnych, zajmij się sprawami publicznymi"), która pomagałaby w tworzeniu i ochronie więzów zaufania między obywatelami a rządzącymi. Karta ta ustalałaby zasady bezstronności (zakaz konfliktu interesów, nieprzyjmowanie zaproszeń na pobyt prywatny od osób fizycznych lub prawnych, których działalność ma związek z samorządem, przekazywanie na rzecz dóbr państwowych prezentów o wartości przekraczającej 150 euro, nieinterweniowanie na rzecz członków rodzin itd.) i uczciwości (niekorzystanie z mienia samorządów w celach prywatnych lub w ramach kampanii wyborczych, przestrzeganie zasad dotyczących zamówień publicznych itd.).

48.

Zachęca samorządowców, by składali przed niezależnym organem publicznym oświadczenia majątkowe dotyczące posiadanej własności i ich powiązań handlowych lub biznesowych.

49.

Zachęca państwa do ustanowienia publicznego finansowania kampanii wyborczych oraz zakazu donacji od osób prawnych, a także wprowadzenia statutu demokratycznie wybranych przedstawicieli szczebla lokalnego, który gwarantowałby ich niezależność i samodzielność finansową.

50.

Zachęca, by skutecznie walczyć z praniem pieniędzy pochodzących z korupcji i z przestępczości zorganizowanej w rajach podatkowych.

51.

Zachęca państwa, by ustanowiły autentyczne narzędzia zapobiegania naruszeniom uczciwości i ich wykrywania, takie jak służby oceniające przepisy antykorupcyjne oraz kontrolujące zamówienia publiczne i delegowanie usług publicznych.

52.

Wnosi o utworzenie europejskiej platformy wymiany wzorcowych rozwiązań lokalnych w zakresie walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną oraz dotyczących odzyskania zajętego mienia pochodzącego z przestępstw, a także o zorganizowanie europejskiej konferencji na temat walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną.

53.

Zachęca samorządy lokalne do powiązania subwencji wypłacanych przez nie wysokiej klasy sportowcom i klubom zawodowym z obowiązkiem przestrzegania zasad etycznych i ścisłej przejrzystości finansowej.

54.

Proponuje, by Komitet Regionów wyznaczył obserwatora do komisji specjalnej Parlamentu Europejskiego ds. przestępczości zorganizowanej, korupcji i prania pieniędzy oraz do Grupy Państw przeciw Korupcji (GRECO) Rady Europy.

55.

Do swej refleksji na temat wzorcowych rozwiązań w zakresie sprawowania rządów i zarządzania administracyjnego w dziedzinie ochrony legalnej działalności gospodarczej włączy kraje partnerskie - w ramach polityki sąsiedzkiej - należące do ARLEM-u (Eurośródziemnomorskiego Zgromadzenia Samorządów Lokalnych i Regionalnych) i do CORLEAP-u (Konferencji Władz Lokalnych i Regionalnych Państw Partnerstwa Wschodniego).

Bruksela, 10 października 2012 r.

	Przewodniczący
	Komitetu Regionów
	Ramón Luis VALCÁRCEL SISO

Sprawozdawca generalny	Christophe ROUILLON (FR/PSE), mer Coulaines
Dokumenty źródłowe	Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zamrażania i konfiskaty dochodów pochodzących z działalności przestępczej w Unii Europejskiej
	COM(2012) 85 final
	Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów w sprawie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej przez prawo karne i w drodze dochodzeń administracyjnych "Zintegrowana polityka służąca ochronie pieniędzy podatników"
	COM(2011) 293 final
	Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Zwalczanie korupcji w UE"
	COM(2011) 308 final
	Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zwalczania nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii za pośrednictwem prawa karnego
	COM(2012) 363 final

Identyfikator:	Dz.U.UE.C.2012.391.134
Rodzaj:	akt przygotowawczy
Tytuł:	Opinia "Pakiet dotyczący ochrony legalnej działalności gospodarczej".
Data aktu:	2012-10-10
Data ogłoszenia:	2012-12-18

Opinia "Pakiet dotyczący ochrony legalnej działalności gospodarczej".

Dz.U.UE.C.2012.391.134