Przekształcenia SP ZOZ-ów a dotacje unijne

Ograniczone środki finansowe samorządów terytorialnych znacznie utrudniają, a wręcz uniemożliwiają w niektórych przypadkach inwestowanie, w tym inwestowanie w infrastrukturę podmiotów zdrowotnych przez siebie nadzorowanych. Z drugiej strony, wobec obwarowań prowadzenia działalności, samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie posiada możliwości generowania środków z dodatkowej działalności, w tym działalności komercyjnej. Przekształcenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej postrzegane były przez niektóre samorządy jako możliwość pozyskania inwestorów. Jednakże większość zakładów, które mogłyby podlegać przekształceniom, uzyskała środki unijne, co wymusza zachowanie trwałości projektu.

1. Środki unijne w dokumentacji przekształceniowej

Informacje dotyczące wykorzystania i rozliczenia środków uzyskanych z funduszy Unii Europejskiej wraz z kopiami odpowiednich dokumentów albo oświadczenie o niekorzystaniu z takich funduszy stanowią dokumenty niezbędne dla procesu przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.). Dokumenty te zgodnie z pkt 5 załącznika nr 2 „Wykaz dokumentów niezbędnych do sporządzenia aktu przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową” rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie określenia wzoru kwestionariusza samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przeznaczonego do przekształcenia w spółkę kapitałową oraz wykazu dokumentów niezbędnych do sporządzenia aktu przekształcenia (Dz. U. z 2012 r. poz. 26) muszą być dołączone do kwestionariusza podmiotu. Niestety, ustawa o działalności leczniczej nie zawiera żadnych dodatkowych wyjaśnień czy postanowień w sprawie środków unijnych.

2. Trwałość projektu w przepisach unijnych

Obowiązek zachowania zasad dotyczących trwałości projektu wynika z postanowień art. 57 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s. 25). Zgodnie z powołanym przepisem państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewnia, że operacja zachowuje wkład funduszy, wyłącznie jeżeli operacja ta, w terminie pięciu lat od zakończenia operacji lub trzech lat od zakończenia operacji w państwach członkowskich, które skorzystały z możliwości skrócenia tego terminu w celu utrzymania inwestycji lub miejsc pracy stworzonych przez małe lub średnie przedsiębiorstwa, nie zostanie poddana zasadniczym modyfikacjom:
a) mającym wpływ na jej charakter lub warunki jej realizacji lub powodującym uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny; oraz
b) wynikającym ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej.
Znaczna modyfikacja oznacza, jak wynika z opinii Ministerstwa Rozwoju Regionalnego zawartej w piśmie z dnia 26 lutego 2009 r., DKF-IV-724-8-DK/09 N.K., kierowanym do Ministra Zdrowia, jednoczesne spełnienie co najmniej jednego z warunków wymienionych w lit. a i co najmniej jednego z warunków wymienionych w lit. b, a ponadto pomiędzy tymi warunkami musi zachodzić związek przyczynowo-skutkowy (tzn. lit. b to przyczyna, a lit. a skutek). W przypadku niezachowania trwałości projektu udzielone dofinansowanie podlegać będzie zwrotowi wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych
(http://rpo.dolnyslask.pl/fileadmin/user_upload/documents/12sierpien/28/120828_PORADNIK_19v_czysta.pdf).
Należy zauważyć, że „znacząca modyfikacja” jest jedyną i wystarczającą przesłanką, której wystąpienie oznacza złamanie zasady trwałości projektu.
Zobowiązanie beneficjenta do zachowania trwałości projektu znajduje się w umowie o dofinansowanie.
W przypadku perspektywy 2004–2006 okres trwałości wynosi pięć lat od dnia podpisania umowy o dofinansowanie projektu bądź wydania decyzji o dofinansowaniu, natomiast w przypadku perspektywy 2007–2013 przedmiotowa zasada obejmuje termin pięciu lat liczonych od zakończenia realizacji projektu (lub trzech lat w przypadku projektów małych i średnich przedsiębiorstw, których celem jest utrzymanie inwestycji lub utworzonych miejsc pracy).

2.1. Charakter własności

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego wskazuje: „W prawie wspólnotowym brak jest definicji pojęcia «zmiana charakteru własności». Z opinii Komisji Europejskiej (aczkolwiek niejednoznacznej i niewyczerpującej) wynika, że gdy poprzedni i obecny właściciel są podmiotami publicznymi nie mogą wystąpić przesłanki z lit. a art. 30 ust. 4 lub art. 57 ust. 1 ww. rozporządzeń, np. uzyskanie nieuzasadnionej korzyści. Natomiast gdy poprzedni właściciel był podmiotem publicznym, a kolejny jest podmiotem prywatnym lub z udziałem kapitału prywatnego «najprawdopodobniej» wystąpi przesłanka lit. a art. 30 ust. 4 lub art. 57 ust. 1 ww. rozporządzeń, tj. uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez nowego właściciela. Tzw. «prywatni» udziałowcy/akcjonariusze mogą bowiem uzyskać nieuzasadnione korzyści np. poprzez uczestnictwo w zysku spółki (wypłata dywidendy) albo poprzez zbywanie swoich udziałów/akcji po cenie wyższej niż cena nabycia, gdyż poprzez realizację projektu wzrosły aktywa spółki. Również podmioty publiczne mogą uzyskać wyższą cenę niż w sytuacji, gdy nie byłby realizowany projekt finansowany z funduszy strukturalnych” (http://www.archiwalne.zdrowie.gov.pl/index.php?aid=593). „Pojęcie charakteru własności [...] należy interpretować w sposób szeroki. Nie należy postrzegać tego sformułowania wyłącznie przez pryzmat instytucji polskiego prawa cywilnego. [...] za przykład zmiany charakteru własności będzie można w określonych warunkach uznać obciążenie prawa własności ograniczonym prawem rzeczowym. Niemniej jednak, w opinii MRR, rozporządzenie prawem własności obiektu infrastruktury w ramach stosunków zobowiązaniowych, których źródłem jest umowa najmu czy dzierżawy, nie będzie wiązać się ze zmianą charakteru własności” (z powyżej wskazanego pisma kierowanego do Ministra Zdrowia).

Przykład 1
Powiat zamierza przekształcić podległy samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, w której będzie miał 100% udziałów. W tym przypadku nie mamy do czynienia ze zmianą „charakteru własności”.

Przykład 2
Jednostka samorządu terytorialnego, w ramach restrukturyzacji ochrony zdrowia, poszukuje, w drodze przetargu, operatora-dzierżawcy majątku użytkowanego przez pracownię RTG podległego jej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Ponieważ umowa dzierżawy należy do stosunków zobowiązaniowych, nie dojdzie do zmiany charakteru własności, gdyż sprzęt pozostaje nadal własnością zakładu. Istotne jest, aby nowy operator wykorzystywał sprzęt na zasadach analogicznych jak zakład, określonymi umową o dofinansowanie.

(...)

Fragment komentarza zamieszczonego w całości w publikacji Serwis Prawo i Zdrowie