W uzasadnieniu wniosku NSA wskazał, że przedstawiony problem sprowadza się do kwalifikacji uchwały jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanej w związku z likwidowaniem szkoły, jako "aktu prawnego", o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.). W ocenie NSA pojęcie aktu prawnego jest niezwykle szerokie, nie zdefiniowane ani na płaszczyźnie prawnej ani w doktrynie. Tym niemniej wszystkie uchwały organów samorządu terytorialnego, w tym uchwały dotyczące utworzenia, przekształcenia, likwidacji samorządowej jednostki organizacyjnej, muszą być uznane za akty prawne. Organy samorządu jako organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każda zatem uchwała o likwidacji (przekształceniu, utworzeniu) czy o zamiarze likwidacji określonej jednostki organizacyjnej jest aktem prawnym. Nie każda jednak uchwała organów samorządu będzie podlegała procedurze opiniodawczej. Z zakresu opiniowania wyłączone są bowiem niewątpliwie (choć niezwykle rzadko przypisane przepisami prawa materialnego do kompetencji organów przedstawicielskich) uchwały o charakterze indywidualnych aktów administracyjnych – decyzji, a także szeroki krąg uchwał podejmowanych w regulowanych przepisami prawa materialnego sprawach nie objętych zadaniami związków zawodowych, jak również uchwały o charakterze personalnym, statutowym czy inne uchwały o charakterze stricte wewnętrznym i organizacyjnym. Istnienie aktów prawnych (uchwał) wyłączonych spod obowiązku przedkładania ich projektów do zaopiniowania właściwym władzom związków zawodowych nie czyni jednak pojęcia aktów prawnych bezużytecznym, zwłaszcza z uwagi na aksjologię dokonanej nowelizacji ustawy o związkach zawodowych.
W uzasadnieniu uchwały NSA zauważył, że przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszym rzędzie należy badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym nie mające związku z zadaniami związków to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu. Uchwały będą jednak mu podlegać, gdy zamierzone zmiany organizacyjne będą miały związek z zadaniami związków i wywołają skutki zewnętrzne. Uchwały o zamiarze likwidacji szkoły publicznej i o jej likwidacji są przez rady gmin podejmowane na podstawie art. 59 ustawy o systemie oświaty , w którym nie określono charakteru tych uchwał. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku omawianych uchwał taka odrębna, materialno-prawna podstawa istnieje, ale samo jej istnienie nie przesądza ani charakteru normatywnego podejmowanych uchwał ani też obowiązku poddawania ich opiniowaniu przez związki zawodowe. Istotę ogólnych uprawnień opiniodawczych związków zawodowych stanowi prawo do wypowiadania się we wszystkich istotnych sprawach społecznych i gospodarczych pozostających w zakresie ich ustawowo określonych zadań. Istota uprawnień związków zawodowych polega więc na przedstawieniu opinii związków w określonej sprawie, a nie opiniowaniu każdej z kolejnych czynności w tej sprawie
Pobierz orzeczenie:
Uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Pisaliśmy o tym również:
Związki zawodowe muszą zaopiniować co najmniej jeden z projektów uchwał związanych z likwidacją szkoły (I OPS 2/10) (cz. 2)