Rozbieżność poglądów (konflikt) pomiędzy organem stanowiącym i organem wykonawczym j.s.t.

Ogólne zasady reprezentacji j.s.t. przez jej organ wykonawczy w praktyce w postępowaniu sądowoadministracyjnym (i nie tylko) sprawdzają się w normalnej sytuacji tzn. zgodnej współpracy oraz zbieżności interesów w określonym postępowaniu organu wykonawczego i organu stanowiącego. Słabość obowiązującej konstrukcji prawnej obnaża się w sytuacji rozbieżnych interesów organu wykonawczego i organu stanowiącego w danej j.s.t. co zauważył WSA w Kielcach w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. (II SA/Ke 641/07, LEX nr 463693): cyt. „Uprawnienie gminy do zaskarżenia zarządzenia zastępczego może być zrealizowane także przez radę gminy. Wobec mogących wystąpić w praktyce różnic poglądów pomiędzy tymi dwoma organami, trudne do wytłumaczenia byłoby pozostawienie jedynie organowi wykonawczemu uprawnienia do zaskarżenia aktów wydawanych przez organ nadzoru, tym bardziej jeżeli chodzi o sprawdzenie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego bądź zarządzenia zastępczego dotyczącego wprost działalności rady.”.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie potwierdzało, że organ stanowiący j.s.t. kompetencyjnie jest uprawniony do samodzielnego podejmowania czynności w zakresie obrony przed rozstrzygnięciem nadzorczym. Np. w postanowieniu NSA z dnia 17 września 2008 r. (I OSK 1099/08, LEX nr 493901): cyt. „Co prawda nie ma przepisu prawa, który stanowiłby wprost, poza art. 98 ust. 3a u.s.g., z którego wynikałoby uprawnienie dla przewodniczącego rady gminy do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, ale wyprowadzić to można z wykładni systemowej przepisów u.s.g. Skoro bowiem jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 u.s.g. organizuje pracę rady.”. (Zob. także: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lutego 2009 r., II SA/Ol 983/08, LEX nr 509628;     wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2008 r., IV SA/Po 121/08, LEX nr 511461;      postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 706/07, LEX nr 360197;      wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932;     wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 1623/05, LEX nr 212169.

Domniemanie dualizmu kompetencyjnego do złożenia skargi, a faktyczne możliwości działalności organu stanowiącego

Przedstawione w poprzednim punkcie poglądy sądów administracyjnych na problem zdolności procesowej zarówno organu stanowiącego jak i wykonawczego niestety nie uwzględniają zasadniczego problemu. Otóż organ stanowiący nie został wyposażony w żadne instrumenty techniczno-organizacyjne umożliwiające zmaterializowanie swojej woli samodzielnego występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym i nie tylko. Ustawodawca prawdopodobnie nie zakładał (nie rozważał) możliwości, że interesy organu stanowiącego i organu wykonawczego będą rozbieżne (przecież wszystkim powinno zależeć na dobru ich j.s.t.) dlatego zarówno struktura organów j.s.t. jak i ich kompetencje skazują je na współpracę. Zauważył to Wojewoda Podlaski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 10 czerwca 2008 r. (LEX nr 492662): cyt. „1. Wykonanie uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje umocowanie do dokonania wszelkich czynności związanych z wniesieniem skargi. Niewątpliwie zaliczyć do nich należy ustanowienie pełnomocnika procesowego. Rada miejska nie jest uprawniona do upoważnienia przewodniczącego rady do wskazania pełnomocnika procesowego, gdyż organ stanowiący j.s.t. nie ma uprawnień do reprezentowania gminy. Kompetencje te przysługują niepodzielnie organowi wykonawczemu i to do tego organu należy decyzja o ewentualnym ustanowieniu pełnomocnika procesowego. 2. W przyznanym radzie gminy uprawnieniu do podjęcia uchwały w przedmiocie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie mieści się kompetencja do regulowania trybu przygotowania, podpisania i złożenia niniejszego pisma procesowego przez organ wykonawczy gminy. Rada Miejska jest bowiem umocowana do podjęcia stosownej uchwały, stanowiącej jeden ze skutecznych elementów zaskarżania rozstrzygnięcia organu nadzoru, a nie do rozstrzygania w kwestii terminu podpisania przedmiotowej skargi przez burmistrza, mając na uwadze przyjętą przez ustawodawcę konstrukcję prawną, z której wynika konieczność "współdziałania" organów gminy przy zaskarżaniu rozstrzygnięcia dotyczącego uchwały rady gminy.”.

Cóż w praktyce oznacza złożenie skargi do WSA na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały organu stanowiącego?

Po pierwsze, trzeba przygotować uchwałę o zaskarżeniu tegoż rozstrzygnięcia. Po drugie, fizycznie przygotować skargę odpowiadającą wymogom pisma procesowego lub upoważnienie dla pełnomocnika np. radcy prawnego lub adwokata (nie zapominajmy, że zgodnie z art. 175 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną do NSA może przygotować wyłącznie radca prawny lub adwokat). Po trzecie, jeżeli np. wójt odmówi pomocy w sporządzeniu tych dokumentów i zabroni tego pracownikom urzędu (to on jest ich zwierzchnikiem służbowym i przewodniczący rady nie może wydawać im wiążących poleceń) radni pozostaną zdani sami na siebie. Rada mogłaby poszukać pomocy na zewnątrz jednakże zlecenie sporządzenia dokumentów osobom z zewnątrz wiążę się z reguły z podjęciem zobowiązań finansowych, których rada dokonywać nie może itd.

Konkludując organ stanowiący nie jest w stanie bez aktywnej pomocy pracowników urzędu (wyłącznie za zgodą ich zwierzchnika) zmaterializować rzekomej kompetencji samodzielnego występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym (i w jakimkolwiek innym). Przewodniczący nie jest nawet substytutem wyposażonego w autonomiczne kompetencje prezydium czy organu wykonawczego rady posiadającego materialno-techniczne możliwości (np. wyposażone biuro, podlegli pracownicy, własny budżet itd.) do samodzielnego lub wbrew woli organu wykonawczego tej samej j.s.t. Przyjęcie teoretycznego założenia, że przewodniczący rady lub radni poradzą sobie ze sporządzeniem odpowiednich dokumentów nie może przesądzać o racjonalności konstrukcji zaproponowanej w orzecznictwie sądowym.

Pogląd, że skoro rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały podjętej przez organ stanowiący, to nie można tego organu pozbawiać możliwości reprezentacji w postępowaniu skargowym broniące się argumentami racjonalnymi, niestety z punktu widzenia prawnego jest bezpodstawny, a w praktyce może być niewykonalny.

Omówiona sytuacja to tylko jeden z elementów uzasadniającym słuszność postulatów samorządowców, szczególnie radnych o wyposażenie rad i sejmików w adekwatny do potrzeb aparat administracyjno-wykonawczy niezależny od wójta (burmistrza, prezydenta miasta) starosty czy marszałka województwa. Obecny stan prawny powoduje, że w samorządach, w których współpraca pomiędzy organem stanowiącym a wykonawczym nie układa się właściwie przewodniczący rady pozbawiany jest pomocy aparatu urzędniczego.

Nie bez znaczenia jest również fakt, że utrzymanie dualizmu, w którym skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały organu stanowiącego może złożyć zarówno rada jak i organ wykonawczy de facto wyposaża ten drugi w instrument uwalniania się od odpowiedzialności niewykonania uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia.

Dużo racji jest w tezie postanowienia WSA w Opolu z dnia 4 listopada 2004 r. (II SA/Wr 1807/02, LEX nr 143473): cyt. „Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa winno zostać skierowane do wójta.”. Cóż przewodniczący ma począć z pismem wojewody w sprawie wszczęcia sprawdzającego zgodność uchwały z prawem, jak również z każdym innym pismem kierowanym do rady (sejmiku) – w najlepszym wypadku poprosić np. wójta lub podległych mu pracowników o pomoc w zredagowaniu (sporządzeniu) odpowiedzi.


Próby formalizowania współpracy pomiędzy organem wykonawczym i organem stanowiącym w zakresie postępowania skargowego

Niektóre samorządy, czując bezradność organu stanowiącego, podejmują próby sformalizowania podziału obowiązków w postępowaniu sądowoadministracyjnym nakładając określone zadania na organ wykonawczy. Rada Miejska Wrocławia podjęła w tej sprawie uchwałę (uchwała Nr XIV/350/07 z dnia 15 listopada 2007 r.), ustalając m.in. tryby:

  1. rozpatrywania i wnoszenia skarg do wojewódzkiego sądu administracyjnego;
  2. rozpatrywania wezwań do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą Rady Miejskiej lub niewykonaniem czynności nakazanych prawem przez Radę Miejską;
  3. rozpatrywania wezwań do usunięcia naruszeń praw osób trzecich powstałych na skutek czynności prawnych lub faktycznych podjętych przez Radę Miejską;
  4. wnoszenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.


W przypadku podjęcia przez Radę Miejską Wrocławia z własnej inicjatywy uchwały o zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru, stwierdzającego nieważność innej uchwały Rady Miejskiej w całości lub w części, uchwała zobowiązuje Prezydenta Miasta do sporządzenia skargi i przekazania jej Przewodniczącemu Rady w celu przesłania do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem organu nadzoru w terminie przewidzianym na wniesienie skargi tj. w ciągu 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Podobna procedura jest w przypadku skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchwała zobowiązuje Prezydenta Miasta do upoważnienia adwokata lub radcy prawnego, do sporządzenia skargi kasacyjnej, którą następnie przekaże Przewodniczącemu Rady w celu przesłania jej NSA za pośrednictwem WSA, który wydał zaskarżone orzeczenie.

Uchwała wprowadza także zasadę, że skargę organu nadzoru do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej, Przewodniczący Rady niezwłocznie przekazuje właściwej komisji oraz Prezydentowi Miasta, celem:

  1. wyrażenia opinii i przygotowania projektu uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi organu nadzoru do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez komisję, oraz
  2. zajęcia stanowiska przez Prezydenta Miasta.


Na najbliższej sesji, w terminie umożliwiającym przesłanie odpowiedzi na skargę w ciągu 30 dni od dnia jej wniesienia, Rada Miejska podejmuje uchwałę, w której:

  1. wnioskuje o przeprowadzanie postępowania mediacyjnego;
  2. wnosi o odrzucenie lub oddalenie skargi organu nadzoru;
  3. uwzględnia skargę organu nadzoru w całości.


Uchwała zobowiązuje również Prezydenta Miasta do sporządzenia odpowiedzi na skargę i przesłania jej za pośrednictwem Przewodniczącego Rady wraz z aktami sprawy do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Znamienne jest, że rada prawdopodobnie oceniając faktyczne możliwości udziału i roli w całym postępowaniu przewodniczącego ograniczyła jego udział do wysłania skargi (w domyśle za podpisanym przez niego pismem przewodnim).

Rozwiązanie stosowane we Wrocławiu jest godne odnotowania. Uchwała taka może stanowić schemat czy instrukcję postępowania, a nawet być źródłem np. konsekwencji prawnych wobec prezydenta (a na pewno konsekwencji politycznych), który odmówi udziału w procedurze zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody.

Fakt istnienia uchwały jest jednakże dowodem, że samorządy odczuwają niedostateczny poziom regulacji tej kwestii w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, jak również sprzeczne orzecznictwo w tym zakresie.


Pisaliśmy o tym również:
Zdolność procesowa organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (cz. 1)