6. Jawność głosowania w organie stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego

„Sposób głosowania w radzie (głosowanie jawne lub tajne) nie jest jedynie czysto technicznym sposobem podejmowania uchwał przez radę gminy, lecz ma doniosłe znaczenie dla zapewnienia jawności podejmowania rozstrzygnięć przez władzę publiczną, co jest z kolei niezbędnym warunkiem i przesłanką demokratyzacji procesów politycznych oraz urzeczywistnienia konstytucyjnego prawa do informacji. Z tego punktu widzenia jest oczywiste, że w zakresie statutowej regulacji sposobu głosowania w radzie gminy konieczne jest uwzględnienie zasady jawności życia publicznego wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP ). Zasada jawności życia publicznego nie może być rozumiana wąsko jako jawność obrad rady gminy, lecz szeroko jako jawność również głosowań przy podejmowaniu uchwał przez radę gminy. Z zasady tej wynika bowiem, że mieszkańcy wspólnoty samorządowej (wyborcy) powinni mieć ustawowo zagwarantowaną nie tylko możliwość przysłuchiwania się wystąpieniom radnych podczas jawnych obrad rady gminy, lecz także możliwość konfrontacji wypowiedzi radnych z wiążącym stanowiskiem w sprawie wyrażonym w akcie głosowania jawnego” .

Na inny, równie istotny aspekt jawności głosowania zwróciła uwagę T. Górzyńska. Zdaniem Autorki usiłowania odstąpienia od jawności działania organów gminy sprzyjają uniknięciu kontroli wykonywania mandatu radnego i uwalnianiu się radnych od odpowiedzialności przed wyborcami. Elektorat pozbawiony dostępu do informacji nie może wyrażać poglądów w sprawach publicznych, choć ma takie prawo. W każdym razie nie może uczestniczyć świadomie i racjonalnie w ich rozwiązywaniu. Metoda utrudniania bądź uniemożliwiania wglądu we wspólne sprawy daje krótkotrwałe poczucie swobody i bezpieczeństwa organom władzy publicznej, ponieważ powoduje niezadowolenie i naturalne wrażenie ukrywania czegoś z niekorzyścią dla uprawionych do wglądu. To niebezpieczna metoda powodująca zadrażnienia, podważająca istotę samorządności, naruszająca prawo do informacji i do uczestniczenia w rozstrzyganiu spraw publicznych .

Głosowanie tajne opiera się na założeniu, że osoby postronne nie mogą poznać treści głosu osoby głosującej. Odbywa się najczęściej przy użyciu kart do głosowania, a ostatnio coraz częściej elektronicznej aparatury głosującej . Przepisy obowiązującego prawa nie zawierają norm i wskazówek technicznych zabezpieczających tajność wyborów i dlatego należy przyjąć, że ustawowy warunek tajności jest zachowany, jeśli każdy radny mógłby głosować w sposób uniemożliwiający innym osobom identyfikację treści głosowania z jego osobą .

W przeciwieństwie do głosowania tajnego głosowanie jawne odbywa się w sposób, który umożliwia pozostałym członkom organu (a także osobom trzecim, jeżeli są świadkami tego aktu) poznanie treści głosu osoby oddającej głos. Ustawa o samorządzie gminnym w zasadzie nie narzuca formy głosowania jawnego. Jedyny wyjątek czyni dla przypadków, w których wymaga głosowania jawnego imiennego (art. 28a ust. 5 i art. 28b ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ). Sposób głosowania jawnego powinien więc być określony w statucie gminy lub wynikać z przyjętego zwyczaju.

Możliwości wyboru jest wiele, jako że głosowanie jawne – oprócz formy głosowania imiennego – może odbywać się:
1) słownie (aprobata lub dezaprobata dla kandydata bądź propozycji wyrażana jest głosem – za przyjętą uznaje się kandydaturę lub propozycję, dla której poparcie było głośniejsze);
2) przez podniesienie ręki (sposób najczęściej stosowany w praktyce samorządowej);
3) przez powstanie z miejsc;
4) przez podział (tzw. głosowanie per pedes – głosujący dzielą się na grupy albo wychodzą z sali odpowiednim wyjściem, stosownie do tego, jaką propozycję popierają);
5) przez widoczne dla innych wrzucanie kart (kul itp.) do głosowania do urny .

Zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym , art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa  uchwały rady odpowiednio gminy, powiatu, województwa zapadają w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. W cytowanych przepisach jest wprowadzona expressis verbis zasada jawności głosowania . Ustanowienie innych zasad głosowania niż dopuszczone ustawą jest niezgodne z prawem i daje organowi nadzoru prawo stwierdzenia nieważności uchwały lub orzeczenia o jej niezgodności z prawem . Uprawnienie bowiem rady gminy do uchwalenia statutu gminy i jego zmiany należy rozumieć jako prawo do takiej regulacji organizacji wewnętrznej oraz trybu prac rady, która nie jest sprzeczna z przepisami ustawy .

Nie ma zatem możliwości wprowadzenia tajności głosowania w statucie lub regulaminie gminy . Tym samym określenie w regulaminie rady gminy innego trybu podejmowania uchwał, niż to wynika z bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 14 ustawy o samorządzie gminnym , stanowi naruszenie prawa, czego konsekwencją jest, że podjęta w takim trybie uchwała jako sprzeczna z prawem, tj. ww. art. 14 ustawy o samorządzie gminnym , jest nieważna . Rada gminy nie może określać w akcie prawa miejscowego, że jest dopuszczalne tajne głosowanie nad sprawą należącą do jej kompetencji .

Zasady i formy podejmowania uchwał organów samorządu gminnego należą do materii ustawowej. Wyjątki od zasady ustawowej może stanowić tylko ustawa . Taką sprawą jest na przykład wybór przez radę gminy – zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – ze swego grona przewodniczącego i 1–3 wiceprzewodniczących w głosowaniu tajnym. W konsekwencji prawo do informacji nie obejmuje zapewnienia obywatelom mieszkańcom gminy możliwości domagania się głosowania jawnego w każdej sprawie należącej do właściwości rady gminy . W innym orzeczeniu NSA podkreśla, że dopuszczenie w statucie gminy możliwości tajnego głosowania w każdej sprawie rozpatrywanej przez radę wykracza poza ustawowe upoważnienie do określania trybu pracy organów gminy .

7. Jawność działania radnych

Mieszkańcy oczekują od radnego nie tylko szybkiej informacji i efektywnego działania, ale także składania sprawozdań z podejmowanych inicjatyw i pracy w radzie. Radny powinien starać się być osobą znaną, by każdy zainteresowany mógł do nich dotrzeć. Mieszkańcy muszą mieć poczucie, że ktoś o nich dba i interesuje się ich sprawami, stara się pomóc w rozwiązywaniu problemów danej społeczności .

W doktrynie został sformułowany pogląd, zgodnie z którym w ustawie samorządowej nie znajdziemy również expressis verbis sformułowanego obowiązku radnego udzielania informacji wyborcom .

Analiza brzmienia art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozwala uznać pogląd za słuszny. Stanowi on bowiem, że „radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców”. Regulację o takiej samej treści zawiera art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym   oraz art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa .

Przepisy ustrojowe nie określają, jak radny ma utrzymywać stałą więź z mieszkańcami, pozostawia to rozwiązaniom praktyki . Skłaniam się jednak do poglądu, że ustawodawca, nie określając zasad, form ani metod tych kontaktów, pozostawił to unormowaniom statutowym jako sprawę z zakresu organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady i jej organów. Unormowania te opierają się na założeniu, że głównymi celami tych kontaktów są: przyjmowanie postulatów, wniosków, skarg i zażaleń oraz uwag i propozycji wyborców; informowanie wyborców o aktualnej sytuacji gminy oraz celach, kierunkach i formach działania jej organów; konsultowanie ważniejszych zamierzonych przez radę i zarząd rozstrzygnięć oraz informowanie o już podjętych uchwałach i decyzjach, ich wyjaśnianie i propagowanie; zachęcanie wyborców do współdziałania w realizacji zadań i programów działania gminy; informowanie ich o swojej działalności w radzie oraz w innych organach samorządowych, do których radny został wybrany lub desygnowany .

Najbardziej rozpowszechnione są formy dyżurów. Ustawodawca nie określa, gdzie powinny się odbywać. Najwłaściwszym rozwiązaniem jest, aby dyżury radnych odbywały się w urzędzie gminy, nie ma jednak przeszkód, aby radni pełnili je w lokalach stanowiących siedziby popierających ich komitetów wyborczych czy partii politycznych . Częstotliwość tych spotkań zależy od charakteru gminy. W przypadku gminy wiejskiej, gdzie istnieje większa możliwość codziennego nieformalnego kontaktu z mieszkańcami, sformalizowane dyżury radnego mogą odbywać się rzadziej i wystarczy nawet zorganizowanie jednego spotkania w miesiącu . Duże możliwości dają współczesne środki komunikacji, np. fora internetowe, strony internetowe czy własna skrzynka e-mailowa – anonimowi internauci są bardziej szczerzy, dzięki czemu dzielą się swoimi uwagami. Kontakt z mieszkańcami może być realizowany również bezpośrednio .

8. Podsumowanie

Analiza stosownych przepisów samorządowych odnoszących się do jawności działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego pozwala stwierdzić, że mają one charakter regulacji ramowych. Szczegółowy sposób realizacji tej zasady pozostawiono do uregulowania w drodze przepisów statutowych lub też praktyce (zwyczajowi). Powstaje w związku z tym wątpliwość, obawa, czy te źródła prawa administracyjnego w wystarczającym zakresie będą gwarantować pełną i prawidłową realizacją zasady jawności działania organów stanowiących samorządu terytorialnego.

Dorota Fleszer


Przydatne materiały:
 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)


Pisaliśmy o tym również:
Zakres jawności działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (cz. 1)



Zobacz całą zawartość miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 4/2010.

Już teraz zamów prenumeratę roczną miesięcznika Samorząd Terytorialny

Pobierz artykuł w pdf.