Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 104/09

Akt administracyjny wydawany przez wjta w trybie nadzoru, o ktrym mowa w art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wsplnot gruntowych jest innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i jako taki nie podlega nadzorowi w trybie ustawy o samorządzie gminnym.

Pisaliśmy o tym również:
Wojewoda nie ma prawa do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do aktów nadzoru nad działalnością spółek sprawujących zarząd nad wspólnotami gruntowymi (II SA/Gl 104/09)

 

Wyrok

 

z dnia 18 maja 2009 r.

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

 

II SA/Gl 104/09

 

Skład orzekający

 

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Bogucka.

Sędziowie WSA: Maria Taniewska-Banacka, Rafał Wolnik (spr.).

 

Sentencja

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wspólnoty gruntowej

uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości.

 

Uzasadnienie faktyczne

 

Wójt Gminy M. aktem z dnia (...) r. nazwanym "zarządzeniem nadzorczym" wydanym na podstawie art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28 poz. 169 z późn. zm), stwierdził brak prawnie działających organów do reprezentowania interesów Wspólnoty Gruntowej wsi S.

 

W uzasadnieniu zarządzenia organ gminy wskazał, iż zgodnie z art. 16 powołanej ustawy członkami spółki mogą być tylko osoby uprawnione do udziału we Wspólnocie, natomiast wyboru zarządu dokonuje się przy obecności przynajmniej połowy uprawnionych. Dalej podniósł, iż wyboru Zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej wsi S. dokonano dnia (...) r. zgodnie z zapisami Statutu. Następnie na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) r. została unieważniona decyzja Starosty C. z dnia (...) r. w części dotyczącej ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi S. i wykazu obszaru gospodarstw przez nich posiadanych oraz wielkości przysługujących im udziałów we Wspólnocie. Zatem, w ocenie Wójta, należało uznać, że wybory Zarządu dokonały osoby nieuprawnione oraz bez podstawy prawnej.

 

Odpis zarządzenia doręczono Wojewodzie Śląskiemu w dniu 23 października 2008 r., zaś pismem z dnia 20 listopada 2008 r. organ ten powiadomił Wójta Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nadzorczego z dnia 25 sierpnia 2008 r.

 

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym podjętym w dniu (...) r. Wojewoda (...), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy M. z dnia (...) r.

 

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, iż przepis art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie może stanowić podstawy do wydania przez wójta przedmiotowego zarządzenia. Również inne przepisy prawa, w tym ustawa o samorządzie gminnym, takiej podstawy stanowić nie mogą. Skoro zatem w obecnym ustawodawstwie nie można znaleźć podstawy wydania takiego zarządzenia, Wójt Gminy M. nie był upoważniony do wydania zarządzenia nadzorczego w przedmiotowej sprawie. Dodał, iż jednym z elementów, które czynią z określonego dokumentu akt woli organu jest podstawa prawna, legitymująca organ gminy do podejmowania działań w zakresie ustalonym konkretną normą prawną. Na koniec wskazał na przepis art. 7 konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organom jednostek samorządu terytorialnego wolno jedynie to, na co zezwalają ustawy, mogą działać tylko tam, gdzie prawo je do tego upoważnia.

 

Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie złożył Wójt Gminy M. podnosząc w jej uzasadnieniu, iż podstawę prawną zarządzenia stanowił art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zaś podstawę faktyczną prawomocna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) r., na mocy której została unieważniona decyzja Starosty C. z dnia (...) r. Dodatkowo wskazał na przepis art. 14 i art. 8 ust. 2 powołanej ustawy, wedle których osoby uprawnione do udziału we Wspólnocie mogą utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą oraz powołać organy do reprezentowania tej spółki, a także, że decyzją Starosty ustalony jest wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie. W ocenie Wójta, w sytuacji unieważnienia powyższej decyzji organy spółki nie mogą działać, gdyż zostały powołane w oparciu o decyzję o wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, która to decyzja była nieważna. Wójt Gminy z racji nadzoru przewidzianego w art. 23 ustawy zobligowany był w takim przypadku do działania nadzorczego. Dodatkowo zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym akty woli organów gminy zapadają w formie uchwały lub zarządzenia, uchwały są zastrzeżone dla Rady Gminy natomiast Wójt wydaje akty woli m.in. zarządzenia.

 

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył argumentację prezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu, zaś odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że wbrew temu co wyrażono w jej uzasadnieniu, art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie jest przepisem, który legitymował Wójta do wydania przedmiotowego zarządzenia. Uszczegółowienie bowiem kompetencji nadzorczych Wójta dokonane zostało przez ustawodawcę w innych przepisach tej ustawy m.in. art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 6, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 2. Tak określony zakres nadzoru oznacza w opinii Wojewody, że w ramach jego sprawowania Wójt może podejmować jedynie działania wskazane w innych przepisach tej ustawy.

 

Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. pełnomocnik Wójta Gminy podtrzymał twierdzenia podnoszone w skardze i wskazał, iż w sensie materialnym zarządzenie Wójta jest to akt nadzoru nad działalnością spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej znajdujący oparcie w art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W stosunku do takiego aktu nie przysługuje Wojewodzie prawo wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo pełnomocnik Wójta wskazał, że skarga wniesiona została przez Wójta Gminy M. jako organ nadzoru nad działalnością spółek dla zagospodarowania wspólnot gruntowych, a nie przez Gminę M.

 

Pełnomocnik Wojewody (...) wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Zanegował twierdzenia strony skarżącej jakoby Wojewoda nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiotowym zakresie.

 

Uzasadnienie prawne

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, a to z kolei na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

 

W pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do badania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, należało zbadać legitymację skargową Wójta Gminy M. do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszej sprawie aktem, którego dotyczy rozstrzygnięcie Wojewody jest "zarządzenie nadzorcze" wydane przez Wójta Gminy. Tego też organu zaskarżone rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy. Wójt Gminy w uzupełnieniu skargi przedłożył swoje zarządzenie z dnia (...) r. w sprawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Treść powołanego przepisu wskazuje, że uprawnionym do wniesienia skargi może być wyłącznie gmina lub związek międzygminny. W ocenie Sądu przepis ten w szczególnych sytuacjach winien być interpretowany szerzej, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do wyłączenia spod kontroli sądowoadministracyjnej takich aktów nadzoru wojewody, co do których brak jest podstawy do ich wydania, a jednocześnie nie naruszają one interesu prawnego gminy. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu. Jakkolwiek z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że organy gminy nie są podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, jednakże, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przyjąć należy, że wolą ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do wniesienia skargi także organowi gminy, który podjął uchwałę (wydał zarządzenie) zakwestionowane przez organ nadzoru. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że okoliczność, iż jako stronę skarżącą oznaczono wójta gminy a nie samą gminę, w tym konkretnym wypadku, nie mogła przesądzać o niedopuszczalności skargi, zwłaszcza, gdy się uwzględni przedmiot aktu zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym.

 

Przyznając Wójtowi Gminy M. legitymację do wniesienia skargi w niniejszym postępowaniu, przejść należy do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dla jej przeprowadzenia niezbędne jest określenie charakteru i formy prawnej aktu wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w trybie nadzoru nad działalnością spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotami gruntowymi (art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych).

 

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zagadnienie to nie jest jednolicie oceniane. Ocena ta sprowadzała się do przyjęcia, że akt nadzoru nad działalnością spółek jest bądź to decyzją administracyjną, bądź zarządzeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w rozumieniu przepisów u.s.g., bądź też innym aktem administracyjnym z zakresu administracji publicznej.

 

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1212/00, przyjął, że uchwała zarządu gminy wydana na podstawie art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych o ustanowieniu nadzoru komisarycznego jest w istocie decyzją administracyjną. Jest to oświadczenie zarządu gminy skierowane do nie związanego z nim podmiotu, mającego osobowość prawną. Zostało podjęte przez zarząd gminy w sferze stosunków zewnętrznych. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem dotyczącym osoby prawnej, jej organów, przez które ta osoba prawna działa lub powinna działać. Nakłada na nią obowiązek znoszenia zarządu komisarycznego nadzorowanego przez zarząd gminy. Konsekwencją tak przyjętego stanowiska jest to, że akt taki, jako decyzja wydana w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podlega kontroli instancyjnej dokonywanej w toku postępowania odwoławczego. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu otwiera się możliwość kontroli przez sąd administracyjny. Podobne stanowisko co do formy aktu nadzoru nad działalnością spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotami gruntowymi zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w prawomocnym wyroku z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 450/07. Wyrokiem tym WSA w Białymstoku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. Ta ostatnio wymieniona decyzja wydana została jako akt nadzoru w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Stwierdzić wszak przyjdzie, że w omawianym wyroku Sąd nie podjął rozważań w kwestii formy prawnej rozstrzygnięcia wójta, przechodząc bez zastrzeżeń w tym zakresie do jego merytorycznej kontroli.

 

Odmienne stanowisko przyjęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 371/00. W tym orzeczeniu Sąd rozpoznając skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zagospodarowania wspólnot gruntowych uznał, że akt nadzoru nad działalnością spółki utworzonej w trybie ustawy o zagospodarowaniu tych wspólnot (wówczas uchwała zarządu gminy) nie jest decyzją administracyjną lecz aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 251/08 przyjął, że zarządzenie wójta, jako organu nadzoru nad działalnością spółek podlega kontroli w trybie ustawy o samorządzie gminnym.

 

Jeszcze inaczej zagadnienie to zostało ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Gl 21/07. W konkluzji uzasadnienia tego postanowienia Sąd przyjął, iż działalność nadzorcza organu wykonawczego gminy sprawowana jest w formie zarządzeń z zakresu administracji publicznej jako innych aktów, niż wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., a zatem stanowi akt z art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe rozbieżności w orzecznictwie, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w ostatnio przywołanym postanowieniu WSA w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 21/07. W szczególności, zdaniem sądu, działanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako organu nadzoru nad działalnością spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotami gruntowymi, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przewiduje bowiem przypadki działania w takiej formie jedynie przez starostę (art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 6 cyt. ustawy). W pozostałych przypadkach ustawodawca nie używa natomiast określenia "decyzja". Zatem nie można domniemywać takiej formy prawnej działania przy realizacji obowiązków nadzorczych w pozostałych przypadkach wskazanych w ustawie. Nie powinno też budzić wątpliwości, iż nie wchodzi w rachubę wydanie postanowienia.

 

Zdaniem Sądu, niewątpliwie w ramach nadzoru podejmowane są akty z zakresu administracji publicznej. Jednakże charakter tych działań nie cechuje się rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie, dotyczącej stwierdzenia uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie można zatem mówić o władczym rozstrzygnięciu o prawach i obowiązkach jednostki.

 

Objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem zarządzenie nie jest również zarządzeniem, o którym mowa w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca jedynie w kilku przepisach tej ustawy określił prawną formę działania wójta (art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3). Skoro tak, to trzeba założyć, zgodnie z zasadą domniemania racjonalnego działania ustawodawcy, że posłużenie się pojęciem "zarządzenia" miało na celu nadanie mu określonej treści normatywnej. Zwrócić przyjdzie uwagę, że w u.s.g. brak jest klauzuli generalnej, która stanowiłaby, że zarządzenie jest typową prawną formą działania wójta. Prowadzi to do wniosku, że zarządzenie jest prawną formą działania wójta, która może być stosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę. Skoro zatem ani z ustawy o samorządzie gminnym, ani też z ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie wynika, że akt nadzoru wójta jest zarządzeniem, to przyjąć należy, że w stosunku do takiego aktu nie przysługuje wojewodzie możliwość wdrożenia trybu nadzorczego z art. 91 ust. 1 u.s.g. (zob. szerzej na ten temat: P. Chmielnicki w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, wyd. 2, Warszawa 2006, s. 631 i n.).

 

Za wyłączeniem trybu nadzorczego wojewody w stosunku do aktów nadzoru nad działalnością spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotami gruntowymi przemawia także wykładnia systemowa. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują bowiem dwuinstancyjnego (dwuszczeblowego) postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze jest szczególnym trybem postępowania administracyjnego unormowanym w przepisach administracyjnego prawa materialnego i o ile przepisy te nie zastrzegają wyraźnie dla takiego postępowania formy decyzyjnej, to należy przyjąć, że kontrola aktów nadzorczych należy wyłącznie do sądu administracyjnego.

 

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uznał, że akt administracyjny wydawany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w trybie nadzoru, o którym mowa w art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28 poz. 169 z późn. zm) jest innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i jako taki nie podlega nadzorowi w trybie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

 

Zaskarżone rozstrzygnięcie podlegało zatem uchyleniu na zasadzie art. 148 p.s.a., jako wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 u.s.g. W kwestii wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono po myśli art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.s.a.).