Pisaliśmy o tym również:
Renta planistyczna a przedmiot obrotu cywilnoprawnego(II OSK 483/09)

Wyrok

z dnia 9 marca 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

II OSK 483/09

O tym co jest nieruchomością dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości decyduje to, co jest przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (zbycia), z tym że jeśli chodzi o rentę planistyczną ustaloną na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. znaczenie ma planowany przedmiot takiego obrotu. Zatem gdy po ustaleniu na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. dla nieruchomości niepodzielonej na działki właściciel lub użytkownik wieczysty dokona zbycia jednej lub kilku działek wchodzących w skład większej nieruchomości, to w takim wypadku przedmiotem obrotu cywilnoprawnego jest już inna nieruchomość. Innymi słowy, poprzedni planowany przedmiot obrotu przestaje istnieć, a decyzja o ustaleniu jednorazowej opłaty na wypadek zbycia tak rozumianej nieruchomości staje się bezprzedmiotowa.

LEX nr 597630

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl.

Sędziowie NSA: Jerzy Stelmasiak, del. Leszek Kiermaszek (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1487/08 w sprawie ze skargi A. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji;

oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1487/09, oddalił skargę A. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o ustaleniu skarżącym jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości udziału wynoszącego 1/2 część we współwłasności nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Na wniosek A. S. i T. S. (pismo z dnia 17 października 2005 r.) zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości udziału wynoszącego 1/2 część we współwłasności nieruchomości gruntowej o powierzchni 22.251 m², stanowiącej działkę ewidencyjną nr (...) z obrębu (...), spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części objętej planem. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) czerwca 2006 r. nr (...) ustalona została jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 205.011,08 zł, a w decyzji tej zastrzeżono, że płatność opłaty winna nastąpić w terminie 14 dni od dnia zbycia nieruchomości.

Następnie decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. Prezydenta m. st. Warszawy nr 23/06, znak (...) zatwierdzony został podział wymienionej nieruchomości na dwie działki: nr (...) o powierzchni 2.450 m² i nr (...) o powierzchni 19.801 m². Skarżący umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia (...) lipca 2006 r. rep. A nr (...) zbyli na rzecz (...) S.A. swój udział w 1/2 części niezabudowanej działki oznaczonej numerem (...) o powierzchni 19.801 m². Skarżący w dniu 3 sierpnia 2006 r. złożyli kolejny wniosek w sprawie określenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytego już przez nich udziału wynoszącego 1/2 część we współwłasności działki nr (...) załączając do wniosku powyższą umowę sprzedaży.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia (...) października 2006 r. nr (...) stwierdził wygaśnięcie decyzji o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydając tę decyzję organ stwierdził, że decyzja z dnia (...) czerwca 2006 r. stała się bezprzedmiotowa, ponieważ w wyniku podziału nieruchomości - przed dokonaniem jej sprzedaży - przestał istnieć przedmiot decyzji (działka nr (...)). Jednocześnie podkreślił, iż na skutek podziału nieruchomości, której dotyczyła decyzja, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w interesie strony, który polega na tym, iż w związku ze zbyciem działki oznaczonej nr (...) wnioskodawcy są zobowiązany do zapłaty wyłącznie opłaty z tytułu zbycia tej nieruchomości, a nie od całej nieruchomości sprzed podziału.

Po rozpoznaniu wniosku A. S. i T. S. o stwierdzenie nieważności ostatnio powołanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) października 2007 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) czerwca 2006 r. ustalającej jednorazową opłatę w wysokości 205.011,08 zł z tytułu wzrostu wartości udziału wynoszącego 1/2 we współwłasności nieruchomości gruntowej o powierzchni 22.251 m² stanowiącej działkę ewidencyjną nr (...) z obrębu (...) spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniosku A. S. i T. S. decyzją z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) utrzymało w mocy swą własną decyzję.

Kolegium podkreśliło, że w związku z podziałem nieruchomości (działki nr (...)) i zbyciem udziału w działce nr (...) powstałej w wyniku podziału, przestał istnieć przedmiot sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia (...) czerwca 2006 r., a także decyzja ta stała się niewykonalna. Uzależniona ona była, zgodnie z art. 37 ust. 7 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), od zawarcia umowy sprzedaży działki nr (...), a zawarta później umowa dotyczy innej działki nr (...). Zatem powyższe uzasadnia wniosek, że decyzja z dnia (...) czerwca 2006 r. stała się bezprzedmiotowa. Skoro zbycie nie dotyczyło całej działki nr (...) o powierzchni 22.251 m², dla której ustalono wysokość renty planistycznej, to stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia (...) czerwca 2006 r. leżało w interesie strony, która winna wnieść rentę planistyczną na podstawie nowej decyzji jedynie za zbytą nieruchomość. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leżało także w interesie społecznym, jako że jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi dochód gminy.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. S. i T. S. zarzucając jej naruszenie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że Kolegium przyjmuje błędne założenie, że przedmiotem obrotu cywilnoprawnego oraz związanego z tym obrotem wymiaru opłat planistycznych są poszczególne działki wydzielone geodezyjnie, a nie nieruchomości gruntowe, w skład których owe działki wchodzą. Jednocześnie pełnomocnik stwierdził, iż podział geodezyjny nieruchomości w ogóle nie ma znaczenia dla bytu prawnego wydanej wcześniej decyzji o wymiarze opłaty planistycznej w trybie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nieruchomość, której geodezyjnego podziału dla celów ewidencyjnych dokonano, pozostaje niezmiennie w świetle prawa cywilnego wciąż tą samą nieruchomością, należącą do jednego i tego samego właściciela i opisaną w tej samej co przedtem księdze wieczystej. W świetle zaś art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej nie decydują zdarzenia polegające na podziałach geodezyjnych nieruchomości, lecz zdarzenia polegające na sprzedaży gruntów tworzących nieruchomość. Dodatkowo pełnomocnik skarżących podniósł, że doszło do powstania stanu bezprzedmiotowości i niewykonalności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy jedynie w tej części, w której ustalona powyższą decyzją opłata planistyczna została obliczona od wartości niesprzedanej na rzecz osoby trzeciej części nieruchomości. Jedynie bowiem w tym zakresie odpadła potrzeba wymierzenia i pobrania opłaty planistycznej ustalonej ww. decyzją i w konsekwencji został zniweczony cel owej decyzji. Cel ten natomiast nie został w żadnej mierze zniweczony w pozostałym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę stwierdził na wstępie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazał że, Kolegium stanęło na stanowisku, iż Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia (...) października 2007 r. prawidłowo stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) czerwca 2006 r., albowiem stała się ona bezprzedmiotowa, ponieważ w wyniku podziału nieruchomości - przed dokonaniem jej sprzedaży - przestał istnieć przedmiot decyzji (działka nr (...)). Nadto na skutek podziału nieruchomości, której dotyczyła decyzja, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leżało w interesie strony, który polegał na tym, iż w związku ze zbyciem udziału w działce nr (...) wnioskodawcy są zobowiązani do zapłaty wyłącznie opłaty z tytułu zbycia tej nieruchomości, a nie od całej nieruchomości sprzed podziału.

Strona skarżąca natomiast wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) października 2006 r. zarzuciła, iż decyzja ta w części wygaszającej wcześniejszą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z (...) czerwca 2006 r. w zakresie obejmującym opłatę planistyczną, która przypadała na zbytą na rzecz (...) S.A. część nieruchomości będącej współwłasnością skarżących, została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 37 ust. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6, art. 8 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W szczególności skarżąca wskazywała, że geodezyjny podział nieruchomości będącej ich współwłasnością na dwie działki ewidencyjne nie spowodował jej przekształcenia na zupełnie inną nieruchomość, a tym samym nie spowodował, że przestała ona być przedmiotem wymiaru opłaty planistycznej dokonanego w treści wygaszonej decyzji. Skarżący podnieśli także, iż Prezydent m.st. Warszawy postąpił w sposób niezgodny z wynikającą z treści art. 8 k.p.a. dyrektywą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, ponieważ potrzebę wygaszenia decyzji z (...) czerwca 2006 r. umotywował rzekomym dążeniem do ochrony interesu skarżących, zaś w rzeczywistości wykorzystał to rozstrzygnięcie dla celów zupełnie odmiennych i rażąco sprzecznych z ich interesem, a mianowicie wykorzystał je do otwarcia sobie drogi do dokonania w kolejnej decyzji ponownego wymiaru opłaty planistycznej od mniejszej wprawdzie powierzchni gruntów niż podana w wygaszonej decyzji, ale za to w wysokości przekraczającej wartość opłaty planistycznej określonej pierwotnie w treści decyzji z dnia (...) czerwca 2006 r.

Mając na uwadze tak ustalony w sprawie stan faktyczny Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie naruszyło prawa odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) października 2006 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) czerwca 2006 r. ustalającej stronie skarżącej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości udziału wynoszącego 1/2 we współwłasności nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) obowiązek poniesienia przez właściciela nieruchomości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstaje w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek:

a) wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,

b) zbycia nieruchomości przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania jego zmiany.

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 37 ust. 7 właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że renta planistyczna ustalona została na wniosek skarżących decyzją z dnia (...) czerwca 2006 r. Wydanie decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem operatu szacunkowego, a przedmiotem wyceny była działka ewidencyjna nr (...) o powierzchni 22.251 m². Dla tej też działki, a konkretnie udziału wynoszącego 1/2 część tej nieruchomości, ustalona została tzw. renta planistyczna. Z późniejszych ustaleń wynika jednak, że przedmiotem umowy sprzedaży zawartej przez skarżących nie była działka o numerze ewidencyjnym 4, lecz działka nr (...) powstała na skutek podziału działki nr (...). W tej sytuacji, w ocenie Sądu, podzielić należało pogląd organu, iż przedmiotem sprzedaży była inna nieruchomość niż objęta decyzją z dnia (...) czerwca 2006 r. ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości udziału we współwłasności nieruchomości. Skoro zaś obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej powstaje w momencie zbycia nieruchomości, istniały podstawy do wygaszenia tej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zdaniem Sądu w związku z podziałem działki nr (...) i sprzedażą tylko działki nr (...) powstałej na skutek tego podziału, zaistniała konieczność ponownego ustalenia wartości nowo powstałej nieruchomości poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a tym samym konieczność wydania nowej decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. Decyzja z dnia (...) czerwca 2006 r. ustalająca taką opłatę dla działki nr (...) stała się więc bezprzedmiotowa. Za wydaniem takiego rozstrzygnięcia przemawiał również interes strony, która jak podniósł organ powinna uiścić opłatę od wartości faktycznie sprzedanej nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że organ powinien wygasić decyzję jedynie w części, w jakiej nie została objęta umową sprzedaży, albowiem z ustaleniem opłaty planistycznej wiąże się konieczność dokonania wyceny nieruchomości poprzez sporządzenie operatu szacunkowego, a zatem przeprowadzenie nowego postępowania w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności miały natomiast późniejsze działania organów, które w przekonaniu strony skarżącej celowo zwlekały z wydaniem nowej decyzji dotyczącej ustalenia renty planistycznej, co w efekcie doprowadziło do naliczenia dużo wyższej opłaty niż w decyzji z dnia (...) czerwca 2006 r. Przedmiotem oceny zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jak i przez Sąd była wyłącznie decyzja z dnia (...) października 2006 r. orzekająca o wygaśnięciu decyzji z dnia (...) czerwca 2006 r. Zarówno Kolegium, jaki i Sąd dokonały oceny zgodności wskazanej decyzji z prawem na dzień jej wydania. I mimo, iż strona skarżąca próbowała kwestionować ważność decyzji z dnia (...) października 2006 r. poprzez pryzmat późniejszych działań organów, które zakończyły się wydaniem nowej decyzji w sprawie naliczenia renty planistycznej, nie mogły być one wzięte pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, iż wysokość nowo naliczonej opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości strona mogła skarżyć w odrębnym postępowaniu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli A. S. i T. S. Zaskarżając ten wyrok w całości wnoszący skargę kasacyjną zarzucili, że wyrok wydany został z naruszeniem:

- art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W oparciu o te zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do argumentacji prawnej powołanej przez skarżących na poparcie ich twierdzeń w toku postępowania, a ograniczył się jedynie do zaprezentowania odmiennych ocen i opinii. Tym samym nie dokonał właściwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Następnie zarzucił, że błędny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że podział i sprzedaż jednej z dwóch działek, na które została podzielona nieruchomość skarżącej objęta pierwotną decyzją wymiarową, dotyczyła innej nieruchomości niż wymieniona w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) czerwca 2006 r., co z kolei stwarzało konieczność przeprowadzenia na nowo jej wyceny w drodze sporządzenia operatu szacunkowego. W rzeczywistości bowiem podział nieruchomości na kilka działek ewidencyjnych w ogóle nie miał wpływu na utworzenie jakiejkolwiek nowej, odrębnej nieruchomości, która wymagałaby przeprowadzenia nowej wyceny dla celów wymiaru opłaty planistycznej. Okoliczność, że ostatecznie jedna z działek została zbyta nie zmienia w niczym faktu, że przedmiotem zbycia była w tym wypadku część nieruchomości objęta zakresem przedmiotowym powołanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Nie zachodziła więc konieczność ustalania opłaty planistycznej od nowa, lecz występowała tylko potrzeba dokonania odpowiedniej zmiany istniejącej już decyzji w celu dostosowania jej zakresu przedmiotowego i wysokości ustalonej w jej treści opłaty planistycznej, przy czym problem ten mógł być bez większych przeszkód rozwiązany np. w drodze zastosowania procedury zmiany decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a., bez sięgania do rygoru wygaszenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 pkt 1 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej zakwestionował pogląd Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach faktycznych sprawy istniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Po pierwsze - Sąd nie wykazał, że dotychczasowa decyzja stała się bezprzedmiotową w następstwie przeprowadzenia podziału geodezyjnego nieruchomości oraz sprzedania przez skarżących jednej działki powstałej wskutek podziału. Po drugie - błędnie przyjął, że wygaszenie decyzji dotychczasowej leżało w interesie skarżących i to tylko na tej podstawie, że otwierało to drogę do obciążenia skarżących opłatą planistyczną obliczoną od wartości mniejszej ilości sprzedanych faktycznie gruntów. Sąd w ogóle nie odniósł się do zarzutów, że wspomniane rozstrzygnięcie otwierało drogę do dokonania ponownej wyceny na podstawie na nowo sporządzonego operatu szacunkowego i w rezultacie pociągało za sobą ryzyka powstania, że ponowna wycena okaże się dla skarżących niekorzystna. Nie wziął zatem Sąd pierwszej instancji pod uwagę funkcji ochronnych, jakie dla nich pełniła wydana na wniosek skarżących dotychczasowa decyzja. Sporządzający skargę kasacyjną podkreślił, że celem zgłoszonego wniosku było uzyskanie przez skarżących, w czasie poprzedzającym sfinalizowanie negocjacji z (...) S.A. i ewentualną sprzedaż nieruchomości, wiążącego rozstrzygnięcia organu administracyjnego w kwestii wysokości opłaty planistycznej po to, aby uzyskaną w ten sposób wiedzę o wysokości opłaty wykorzystać dla celów dokonania analizy opłacalności sprzedaży poszczególnych nieruchomości na warunkach oferowanych przez (...) S.A. i następnie podjąć rozważnie decyzję o zawarciu umowy po wynegocjowaniu takich warunków umownych, które pozwalałyby na możliwie szeroką refundację kosztów opłat planistycznych ze strony kupującego, albo też zrezygnować ze sprzedaży i powrócić do planów zbycia nieruchomości po upływie

5-letniego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem kasatora wygaszenie pierwotnej decyzji było więc w istocie rzeczy początkowym elementem zabiegów proceduralnych, które w ostatecznym efekcie miały doprowadzić do uchylenia ochrony prawnej, jaką skarżący uzyskali występując o ustalenie opłaty planistycznej w trybie art. 37 ust. 7 powołanej ustawy. Takiego postępowania organu nie da się pogodzić z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny i w konsekwencji nie dokonał właściwej kontroli zgodności z prawem kontrolowanego aktu administracyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r., nr (...) Prezydent m.st. Warszawy ustalił jednorazową opłatę planistyczną z tytułu zbycia przez skarżących w dniu 31 lipca 2006 r. udziału w wynoszącego 1/2 część nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) w kwocie 732.301,20 zł, a zatem w kwocie znacznie wyższej niż ustalona w decyzji z dnia (...) czerwca 2006 r. dla większej nieruchomości.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących wniósł o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu rozstrzygnięcia następujących zagadnień prawnych:

1. Czy w następstwie podziału nieruchomości polegającego na utworzeniu kilku gruntowych działek ewidencyjnych w miejsce jednej działki ewidencyjnej, która zgodnie z treścią właściwej księgi wieczystej obejmowała do chwili tego podziału całość gruntów wchodzących w skład danej nieruchomości, dochodzi do powstania nowej, odrębnej nieruchomości, innej niż ta, która istniała przed dokonaniem podziału,

2. Czy w przypadku sprzedaży przez osobę fizyczną gruntów w zakresie obejmującym tylko niektóre z działek ewidencyjnych wchodzących w skład określonej nieruchomości gruntowej stosownie do treści zapisów dokonanych we właściwej księdze wieczystej, przedmiotem sprzedaży pozostaje część tej nieruchomości, czy też przedmiotem sprzedaży jest w opisanej sytuacji nowoukształtowana, zupełnie inna nieruchomość.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że to strona wnosząca tę skargę poprzez przytoczenie podstaw i ich uzasadnienie wyznacza zakres rozpoznania sprawy. Wymaga to jednak prawidłowego określenia tych podstaw w skardze kasacyjnej, czego można i należy oczekiwać od profesjonalnego pełnomocnika.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, w oparciu o którą z podstaw wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. realizuje zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Zatem, czy w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, a jeśli tak to czy przez błędną wykładnię tych przepisów lub ich niewłaściwe zastosowanie, czy też naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, względnie w oparciu o obie te podstawy. Jednakże powyższe uchybienie tylko z tego powodu nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, gdyż z obszernego uzasadnienia tej skargi wynika umotywowanie zgłoszonych zarzutów w sposób pozwalający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do nich.

Pierwszy z zarzutów naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, nie jest usprawiedliwiony. Art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z regulacji tej wynika, że jednorazowa opłata, zwana rentą planistyczną, jest świadczeniem publicznoprawnym, stanowi rodzaj daniny publicznej i jest dochodem własnym gminy, pobieranym przymusowo po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie, gdy zbycie nieruchomości nastąpiło w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. Jednakże w myśl art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, jeszcze przed jej zbyciem może wystąpić do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z żądaniem ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. W takim wypadku obowiązek zapłaty na rzecz gminy ustalonej renty planistycznej powstaje po zbyciu prawa własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości.

Ustawa o planowaniu w omawianym fragmencie tekstu prawnego posługuje się pojęciem nieruchomości, przy czym ustawodawca nie wyjaśnił, jakie znaczenie normatywne ma to pojęcie. W procesie tworzenia prawa ustawodawca niejednokrotnie do tekstu wprowadza definicje używanych zwrotów, czyni to w sposób zamierzony w celu ustalenia we własnym zakresie ich znaczenia. Czasem ustawodawca w różnych aktach prawnych, uwzględniając specyfikę i szczególną materię, jaką regulują te akty, temu samem określeniu nadaje różne znaczenie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OPK 17/98 (ONSA 1999 r. nr (...), poz. 121) i powtórzył w uchwale z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00 (ONSA 2000 r. nr 2, poz. 64) z tych względów pojęcie nieruchomości w znaczeniu kodeksowym (art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego) oraz wieczystoksięgowym (art. 21, art. 24 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece) nie zostało w sposób jednolity przeniesione na grunt innych ustaw, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającej w odniesieniu do instytucji renty planistycznej zbliżoną regulację do obowiązującej ustawy o planowaniu, stąd poglądy zaprezentowane w tych uchwałach zachowują w dalszym ciągu aktualność. Z uwagi na powiązanie instytucji renty planistycznej z obrotem cywlnoprawnym dla wywołania skutku, o którym mowa w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu, należy przyjąć, że w wymienionych przepisach chodzi o taką nieruchomość, która może być samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Zatem może nią być również część nieruchomości z tym, że dopiero po jej wydzieleniu geodezyjnym lub prawnym (por. powołaną uchwałę NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OPK 17/98 i Z. Niewiadomski w: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008 r. str. 285-286). Jeżeli więc właściciel lub użytkownik wieczysty dokona zbycia nieruchomości niepodzielonej na działki, względnie przedmiotem obrotu będą wszystkie działki wchodzące w skład nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta, w takim wypadku pojęcie nieruchomości w znaczeniu analizowych przepisów będzie się pokrywało z pojęciem nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym. W sytuacji natomiast zbycia jednej z działek wchodzącej w skład większej nieruchomości (po jej wydzieleniu) pojęcia te nie będą tożsame. Przedmiotem obrotu cywilnoprawnego w takim wypadku nie będzie część nieruchomości, z której działka ta została wydzielona, lecz działka gruntu podlegająca zbyciu.

Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że o tym co jest nieruchomością dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości decyduje to, co jest przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (zbycia), z tym że jeśli chodzi o rentę planistyczną ustaloną na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu znaczenie ma planowany przedmiot takiego obrotu. Zatem gdy po ustaleniu na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu renty planistycznej dla nieruchomości niepodzielonej na działki właściciel lub użytkownik wieczysty dokona zbycia jednej lub kilku działek wchodzących w skład większej nieruchomości, to w takim wypadku przedmiotem obrotu cywilnoprawnego jest już inna nieruchomość w rozumieniu analizowych przepisów. Innymi słowy, poprzedni planowany przedmiot obrotu przestaje istnieć, a decyzja o ustaleniu jednorazowej opłaty na wypadek zbycia tak rozumianej nieruchomości staje się bezprzedmiotowa.

Odmienne twierdzenia sporządzającego skargę kasacyjną i przesłanki, w oparciu o które zostały sformułowane, nie są uzasadnione. Skoro ustawodawca w art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu wprost nawiązuje do obrotu cywilnoprawnego (zbycia) w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, pomijanie podziału geodezyjnego i sprowadzanie go wyłącznie do zmiany technicznego sposobu oznaczania nieruchomości jest nietrafne, podobnie zresztą jak odwoływanie się do pojęcia działki ewidencyjnej. Jak już zauważono, bez uprzedniego podziału nieruchomości nie można dokonać czynności cywilnoprawnej w postaci zbycia takiej działki. Argumentem wspierającym przyjęty kierunek wykładni analizowanych przepisów jest to, że powierzchnia nieruchomości nie jest wyłącznym, lecz tylko jednym z elementów wpływających na wartość nieruchomości. Zależy ona jeszcze od takich czynników jak: przeznaczenie, sposób użytkowania, ukształtowanie, otoczenie itp. Poza tym upływ czasu powoduje zdezaktualizowanie się wyceny nieruchomości, co ma znaczenie dla ustalenia wysokości renty planistycznej. Nie można więc, jak utrzymuje wnoszący skargę kasacyjną, dokonać mechanicznego, proporcjonalnego do większej powierzchni obliczenia wzrostu wartości nowopowstałej w wyniku podziału działki, biorąc za podstawę ustaloną już wartość sprzed podziału.

Przyjęcie takiego sposobu rozumienia nieruchomości nie koliduje z funkcją ochronną decyzji wydawanej na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu, co zostało zaakcentowane w skardze kasacyjnej. Charakter ochronny takiej decyzji odnosi się do nieruchomości, którą właściciel lub użytkownik wieczysty zamierzał zbyć w drodze czynności cywilnoprawnej, a zatem dotyczy ściśle określonego przedmiotu rozstrzygnięcia. Funkcja ochronna decyzji kończy się wówczas, gdy przedmiotem obrotu jest już inna nieruchomość, w takiej bowiem sytuacji ustaje jeden z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie dotychczasowej decyzji. W przypadku podziału geodezyjnego nieruchomości, o ile właściciel lub użytkownik wieczysty zamierza skorzystać z dobrodziejstwa ochrony, winien wystąpić o wydanie decyzji na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy w odniesieniu do konkretnej, planowanej do zbycia działki (działek).

Powyższe rozważania skłaniają do akceptacji stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że dokonanie geodezyjnego podziału nieruchomości, której dotyczy decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu, a następnie zbycie jednej z działek powstałych w wyniku podziału powoduje, że decyzja stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże samo stwierdzenie bezprzedmiotowości nie daje jeszcze podstaw do orzeczenia o jej wygaśnięciu, konieczne jest jednoczesne stwierdzenie wystąpienia pozostałych przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Nie jest kwestionowane, że żaden przepis odrębny nie nakazuje w takiej sytuacji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Rozważyć przyjdzie, czy wygaszenie decyzji na skutek jej bezprzedmiotowości leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Zgodzić się przyjdzie z argumentacją wnoszącego skargę kasacyjną, że wydanie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji ustalającej wysokość renty planistycznej (decyzja Prezydenta Miasta st. Warszawy z dnia (...) czerwca 2006 r.) nie leżało w interesie skarżących. Niewątpliwie ocena tego interesu została dokonana już pod wpływem późniejszych zdarzeń, które jednakże nie były i nie mogły być znane organowi administracji. Zwrócić przy tym należy uwagę, że także skarżący nie oponowali przeciwko wydaniu decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, nie zaskarżyli wszak w drodze odwołania decyzji Prezydenta Miasta st. Warszawy z dnia (...) października 2006 r. W tym kontekście zarzut autora skargi kasacyjnej, że wygaszenie dotychczasowej decyzji było elementem celowego i zamierzonego działania organu administracyjnego, przy braku wykazania, że o znaczącym wzroście wartości organ powziął wiadomość już w dacie orzekania o wygaszeniu decyzji, opiera się na przypuszczeniach i jest wynikiem subiektywnej oceny.

Jednakże stwierdzenie wygaśnięcia decyzji gdy stała się bezprzedmiotowa możliwa jest również wówczas, gdy leży to w interesie społecznym, na co nie zwrócił dostatecznej uwagi Sąd pierwszej instancji. W sytuacji, gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji, z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że wygaszenie takiej decyzji, która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie była decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o ustaleniu renty planistycznej, lecz decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności powołanej decyzji. Dla uznania zasadności skargi niezbędne było więc wykazanie, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji dotknięta jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jednak było podstaw do uznania, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a zatem że z tego powodu jest nieważna.

W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że pozbawionych usprawiedliwionych podstaw jest ostatni zarzut kasatora naruszenia art. 1 ustawy z dnia (...) lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o kryterium zgodności z prawem w trybie i na zasadach określonych w przepisach normujących postępowanie w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Pomimo zaś częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że brak było podstaw do wystąpienia do składu powiększonego w trybie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z pytaniem prawnym, gdyż rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przytoczonego w piśmie procesowym pełnomocnika wnoszących skargę kasacyjną nie budziło - w ocenie składu orzekającego - poważnych wątpliwości uniemożliwiających rozpoznanie sprawy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 483/09