Przeważająca część zamawiających cyklicznie organizuje postępowania przetargowe na usługi pośrednictwa w zakresie zakupu biletów lotniczych, kolejowych, autobusowych a także rezerwacji i zakupu miejsc hotelowych. Postępowania występują pod różnymi nazwami - "Świadczenie usług w zakresie rezerwacji, zakupu i dostarczenia biletów na krajowe i zagraniczne przewozy lotnicze"; "Usługi organizacji podróży"; "Usługi pośrednictwa w zakresie organizacji podróży", itd. Nazw jest wiele jednak tym co łączy wszystkie te postępowania jest fakt, iż wykonawca występuje jedynie w roli pośrednika realizującego konkretne zlecenia zamawiającego.

Wynagrodzenie wypłacane jest w postaci prowizji za każdą z wykonanych usług, a dodatkowo refundowane są mu koszty zakupionych biletów czy miejsc hotelowych. Opisy przedmiotu zamówienia takich postępowań nigdy nie zawierają informacji o konkretnych trasach przelotów, czy miejscowościach w których wykonawca ma zakupić miejsca hotelowe na wskazaną ilość dni.

Można zatem postawić pytanie czy prowadzenie takich postępowań znajduje w ogóle uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - dalej „ustawa”. Jednym z warunków przeprowadzenia postępowania na zakup danego przedmiotu zamówienia jest możliwość spełnienia obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 1 ustawy. Obowiązek ten polega na opisaniu przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.

Jeżeli przyjmiemy, iż przedmiotem zamówienia miałby być zakup i dostawa biletów lotniczych oraz rezerwacja i zakup miejsc noclegowych to warunek ten nie będzie spełniony bez podania konkretnych tras przelotów oraz ich dat. Odpowiednio w przypadku noclegów należałoby podać miejscowość, standard hotelu oraz liczbę dób hotelowych. Jeżeli bowiem zamawiający zaniecha podania tych informacji to nie ma fizycznej możliwości złożenia oferty obejmującej wycenę tych usług. Możliwe jest jedynie określenie szacunkowe.

Aby zminimalizować ten problem zamawiający w tego rodzaju postępowaniach żądają podania prowizji jaką wykonawca będzie pobierał za każdą z usług. Wówczas powstaje jednak pytanie – czy nadal mamy do czynienia z dostawą biletów lotniczych oraz sprzedażą miejsc hotelowych czy tez jedynie z usługą pośrednictwa. Moim zdaniem jest to usługa pośrednictwa.

W konsekwencji można postawić następne pytanie. Czy w sytuacji, gdy zamawiający nie zna konkretnych dat przelotów i miejsc docelowych oraz liczby i lokalizacji noclegów ma on obowiązek zakupowania usługi pośrednictwa tylko po to, aby przeprowadzić jakiekolwiek postępowania o udzielenie zamówienia publicznego?

Wydaje się, że nie. Po pierwsze to zamawiający decyduje jaki przedmiot zamówienia chce zakupić. W omawianym przypadku jest to dostawa biletów lotniczych i/lub sprzedaż miejsc hotelowych. Następnie ma obowiązek sporządzenia opisu przedmiotu zamówienia z dochowaniem wszelkich wymogów ustawowych, a w szczególności wymogów z art. 29 ust 1 ustawy. Ma także obowiązek należytego oszacowania wartości zamówienia wynikający z art. 32 ust. 1 ustawy.

W toku szacowania należy zawsze odpowiedzieć na pytanie czy mamy do czynienia z jednym czy z kilkoma odrębnymi od siebie – choć niekiedy tożsamymi przedmiotowo, zamówieniami. Dzisiaj nie ulega już wątpliwości, iż można mówić o jednym przedmiocie zamówienia, a nie kilku odrębnych zamówieniach wyłącznie, gdy istnieje tożsamość przedmiotowa zamówienia, tożsamość czasowa zamówienia oraz tożsamość wykonawcy, czyli możliwość wykonania wszystkich zamówień przez jeden podmiot (zob. opinia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych Informator UZP nr 4/2011).

Należy zatem przeanalizować czy w przypadku zakupu biletów lotniczych i miejsc noclegowych mamy do czynienia z jednym dużym zamówieniem czy też każdy przelot i każdy nocleg jest zamówieniem odrębnym. Bez wątpienia istnieje tożsamość przedmiotów zamówienia. Nie wymaga to nawet głębszej analizy. Za każdym razem zamawiający dokonywać będzie zakupu takiego samego rodzajowo przedmiotu zamówienia – biletu albo miejsca noclegowego. Bez wątpienia także istnieje tożsamość wykonawcy.

Brak jest jednak tożsamości czasowej przy założeniu, iż w momencie podejmowania decyzji o przeprowadzeniu postępowania przetargowego zamawiający nie posiada wiedzy o trasach i terminach wszystkich przelotów i analogicznie o ilości i miejscach noclegów. Oznacza to, iż nie ma możliwości ogłoszenia jednego postępowania obejmującego całość opisanego zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy przedmiotu zamówienia, jeżeli ma nim być dostawa biletów lotniczych lub sprzedaż miejsc hotelowych. Nie ulega moim zdaniem wątpliwości, iż skutecznie będzie można postawić wówczas zarzut naruszenia przez zamawiającego art. 29 ust 1 ustawy co w konsekwencji prowadzi do niemożności wyceny i złożenia ofert.

Zderzając się z tym problemem, zamawiający decydują się zatem na zmianę formuły zamówienia i zakup usługi pośrednictwa. Wykonawca – pośrednik dokonuje na rzecz zamawiającego zakupu biletu albo miejsca noclegowego, które to zostają doprecyzowane co do daty, trasy, lokalizacji dopiero w konkretnym zleceniu i pobiera za tę usługę prowizję. W stosunku do wcześniej omawianego jest to jednak zupełnie inne zamówienie.

To pierwsze można dookreślić kodami wspólnego słownika zamówień: 60400000-2 Usługi transportu lotniczego; 60411000-2 Usługi regularnego transportu lotniczego poczty oraz 55100000-1    Usługi hotelarskie czy 55110000-4 Hotelarskie usługi noclegowe. Podczas, gdy to drugie zamówienie opiszemy raczej kodami takimi jak: 63512000-1    Usługi sprzedaży biletów podróżnych i pakietów wycieczkowych czy 63516000-9 Usługi zarządzania podróżą.

Czy jednak wobec oczywistej niemożności przeprowadzenia postępowania na zakup biletów/miejsc noclegowych zamawiający ma obowiązek prowadzenia postępowania mającego na celu wybór pośrednika, a więc wybierania wariantu realizacyjnego bez wątpienia droższego?

Argument ekonomiczny jest z punktu widzenia ustawy mniej istotny. Trudno jednak znaleźć uzasadnienie dla formułowania obowiązku prowadzenia postępowań na wybór pośrednika, czy tez jak kto woli „usługi organizacji podróży” w sytuacji braku możliwości precyzyjnego opisania przedmiotu zamówienia na zakup biletów na konkretne trasy. Jest to nie tylko zupełnie inne przedmiotowo – choć pozornie podobne, zamówienie ale także inne pod względem sposobu jego finansowania. W pierwszym wariancie zamawiający płaci za usługę przewozu lotniczego (miejsce noclegowe) kupując bilet. W drugim wariancie płaci za usługę pośrednictwa uiszczając prowizję oraz zwraca pośrednikowi koszt biletu lotniczego (miejsca noclegowego).

Wydaje się zatem, iż nie ma specjalnego uzasadnienia dla formułowania tezy o konieczności prowadzenia postępowań na wybór pośrednika jeżeli z oczywistych powodów nie ma możliwości dokładnego opisania przedmiotu zamówienia na dostawę biletów czy sprzedaż miejsc noclegowych.