Tekst analizuje potencjalne możliwości oddziaływania w sposób legalny strony postępowania administracyjnego na treść skierowanej do niej decyzji wydanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Autor wskazuje te obszary prawa materialnego, w których strona postępowania jako podmiot posiadający legitymację procesową może tak kształtować i modyfikować zakres żądania, że przy spełnieniu prawnie określonych warunków organ prowadzący postępowanie jurysdykcyjne zasadniczo nie ma możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia niż uwzględnić żądanie strony w adresowanej do niej decyzji.

Dychotomiczny model inicjowania postępowania administracyjnego określony w art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego [1] – na żądanie strony bądź z urzędu – jest rozwiązaniem kompromisowym uwzględniającym zasadę oficjalności oraz zasadę skargowości. Oficjalność jest kojarzona z działaniami podejmowanymi przez administrację publiczną, w szczególności z możliwością, a nawet obowiązkiem, ingerowania w sferę stosunków społecznych w formie decyzji administracyjnej bez inicjatywy innego podmiotu, a nawet wbrew jej woli. Działania te są poprzedzone wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu. Zasada skargowości funkcjonuje natomiast w obszarach, w których administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek podmiotu.

1. Uwagi ogólne w kwestii pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na jej żądanie

Organ administracji publicznej w sytuacji, gdy przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź z urzędu, jest związany tymi postanowieniami[2].
Mechanizm wszczęcia postępowania na wniosek jest ściśle powiązany z legitymacją procesową strony. Z art. 61 § 1  Kodeksu postępowania administracyjnego wynika bezpośrednio, że tylko wniosek pochodzący od strony wszczyna postępowanie administracyjne, co występuje w dniu doręczenia[3] żądania strony organowi administracji publicznej. W tej sytuacji podmiot, uznając się za legitymowany do występowania w postępowaniu przed organem administrującym i mając według własnej oceny stanu faktycznego interes prawny lub obowiązek (art. 28  Kodeksu postępowania administracyjnego ), o którym można rozstrzygać decyzją, dokonuje czynności procesowej przez wniesienie żądania wszczęcia postępowania w jego indywidualnej sprawie[4].

Nie ma zatem aktualnie wątpliwości, że jeżeli osoba żądająca rozpatrzenia sprawy wskaże w swoim wniosku, na czym polega jej interes prawny, to odmowa przyznania jej przymiotu strony może nastąpić tylko wówczas, kiedy z samej treści wniosku w sposób oczywisty wynika brak po jej stronie interesu prawnego[5]. Rozwiązanie takie pozostaje w zgodzie z subiektywną wersją legitymacji procesowej strony, gdzie decydującą przesłanką przyznania statusu strony jest wniesienie żądania załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, o czym decyduje sam zainteresowany. Natomiast istnienie materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji podlega badaniu w toku postępowania i decyduje o charakterze i treści decyzji kończącej postępowanie.
Rzecz jasna, dużym uproszczeniem byłoby stwierdzenie, że każde żądanie skierowane do organu administracji, niezależnie od jego treści, skutkuje wszczęciem postępowania, bez przeprowadzenia wstępnej selekcji zgłaszanych żądań. Taki tryb selekcji jest przewidziany w stosownych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego , tj. w art. 63, art. 64 § 1 i 2, art. 65. Ponadto organ administracji publicznej oprócz tego, że jest zobowiązany do respektowania norm wyznaczających przedmiot postępowania administracyjnego (art. 1 § 1 pkt 1 i 2  Kodeksu postępowania administracyjnego ), jest także zobowiązany zbadać, czy żądanie rzeczywiście pochodzi od uprawnionego podmiotu w rozumieniu art. 28  Kodeksu postępowania administracyjnego , który występuje we własnej sprawie i posiada w tym względzie interes prawny.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie przypomina się o nałożonym na organ obowiązku zbadania, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który posiada przymiot strony, wskazując przy tym, że art. 61  Kodeksu postępowania administracyjnego  wyznacza granice skargowości, co w konsek­wencji oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28  Kodeksu postępowania administracyjnego [6].


W ocenie sądu przepis ten nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego[7].
Wyraźne odwołanie się w ustalaniu interesu prawnego przy ocenie, czy żądanie podmiotu pochodzi od strony postępowania, znalazło odzwierciedlenie w rozumieniu pojęcia tego interesu w judykaturze. Przyjmuje się, że interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego[8].
Przepisy materialnoprawne mogą wprost wskazywać, że określone postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek uprawnionego podmiotu. Przykładowo, wszczęcie postępowania w sprawie wydania przez zarządcę drogi publicznej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga złożenia wniosku[9]. Podobnie zezwolenie na sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży jest wydawane na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy[10]. Z kolei ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora[11].
Wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu posiadającego legitymację procesową strony powoduje także inne określone konsekwencje. Od tego momentu strona jest uprawniona do czynnego uczestnictwa w postępowaniu oraz wykonywania czynności procesowych. Na organie administracji spoczywa natomiast obowiązek ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony w danej sprawie oraz zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4  Kodeksu postępowania administracyjnego ). Powinien zatem ustalić z urzędu na podstawie żądania strony zawartego we wniosku, które osoby są stronami w postępowaniu, kierując się zarówno art. 28  Kodeksu postępowania administracyjnego , jak i przepisami szczególnymi, a następnie powiadomić te strony o wszczęciu postępowania.

Przykładowo, jeżeli w danej sprawie oprócz dokonującego zgłoszenia robót budowlanych, zawiadomienia o zakończeniu budowy albo zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego występują inne strony, należy je zawiadomić zarówno o wszczęciu postępowania, jak i o jego zakończeniu, a także zapewnić im czynny udział w postępowaniu[12]. Zawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu stanowi wyraz realizacji ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynikającej z art. 10  Kodeksu postępowania administracyjnego  i tym samym obywatelskiej partycypacji w procesie decyzyjnym. Takich skutków wszczęcia postępowania (określonych art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego ) nie wywołuje jedynie zgłoszenie żądania przez osobę nieposiadającą przymiotu strony[13].
2. Legalne możliwości wpływu strony na treść rozstrzygnięcia. 

Powyższe rozważania miały na celu podkreślenie, że wniosek o wszczęcie postępowania pochodzący od strony determinuje zakres rozstrzygnięcia organu administracji. Zakreśla bowiem granice tego postępowania, które nie mogą być zmienione, chyba że strona w toku postępowania zmodyfikuje swoje żądanie. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, wniosek wszczynający postępowanie administracyjne stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli podmiotu, od której pochodzi. Postępowaniu temu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie można mówić o naruszeniu art. 7 i art. 9  Kodeksu postępowania administracyjnego  w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia[14].
Jednocześnie należy zauważyć, że organ administracji publicznej nie dysponuje uprawnieniem do swobodnego interpretowania żądania strony.

O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Dla przykładu można wskazać sytuację, w której na wniosek małżonków zostało wszczęte postępowanie w sprawie przywrócenia zapisów w ewidencji gruntów i budynków z 1986 r., z której wynikało, że działka, której są właścicielami, jest nadal zalesiona w części określonej w tej ewidencji. Strona żądała dokonania korekty błędnych zapisów w rejestrze i ewidencji gruntów, kwestionując zapisy odnośnie wykazanego w niej użytku oznaczonego symbolem Lz-PsVI (zadrzewienie na pastwisku) i domagając się wykazania w ewidencji użytku leśnego zgodnie z zapisami, jakie istniały w „starej” ewidencji.

W ocenie sądu organy administracji (w I instancji starosta powiatowy, w II – wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego) nie rozważyły należycie wniosku skarżących kwestionujących zmiany aktualizacyjne klasyfikacji gruntów działki zatwierdzone decyzją urzędu rejonowego w 1996 r. W toku całego postępowania administracyjnego skarżący podnosili, że zmiany klasyfikacji gruntów dotyczące ich działki dokonane w czasie aktualizacji są niezgodne z prawem i stanem faktycznym na gruncie.

Należało więc, zdaniem sądu, uznać, że skarżący kwestionują zasadność zmian w ewidencji gruntów odnośnie ich działki dokonaną decyzją urzędu rejonowego zatwierdzającą aktualizację klasyfikacji gruntów wsi. Organ administracji publicznej nie był uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony, gdyż to ona decyduje o treści żądania. Powinien był zatem w myśl art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego  wszcząć,bądź też odmówić wszczęcia w tej sprawie postępowania na podstawie art. 157 § 2 i 3  Kodeksu postępowania administracyjnego . Tymczasem decyzją organu I instancji odmówiono przywrócenia wpisu do rejestru gruntów i budynków wsi, że przedmiotowa działka jest zalesiona zgodnie z rejestrem gruntów z 1986 r., zaskarżona zaś decyzja organu odwoławczego wprawdzie uchyliła decyzję organu I instancji i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia rzez ten organ, ale tylko w związku z koniecznością materiału dowodowego[15].
Analogiczne konsekwencje powoduje wniosek inwestora skierowany do organów administracji samorządowej z żądaniem ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli w obszarze dotyczącym planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 51 ust. 1  ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym  w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) w uzgodnieniu z marszałkiem województwa – w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) – w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym.

Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji lokalizacyjnej w przypadku braku planu miejscowego, którą wydaje się na wniosek inwestora. Powinien on zawierać szereg wymogów formalnych, takich jak m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej (w określonej skali), przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren objęty wnioskiem i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, charakterystykę inwes­tycji, określenie zapotrzebowania na media i infrastrukturę techniczno-sanitarną, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, charakterystyki zabudowy, przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (art. 52  ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Identyczne wymogi powinien spełniać wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z tym że w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży.

W świetle praktyki orzeczniczej podkreśla się, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2  Kodeksu postępowania administracyjnego ). Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treś­ci wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Będąc związany wnioskiem, organ orzekający o warunkach zabudowy nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy[16].
W innym wyroku sąd, podejmując rozstrzygnięcie, posunął się jeszcze dalej, stwierdzając, że jeżeli decyzja o ustaleniu warunków zabudowy rozmija się całkowicie z intencją inwestorów, oznacza to, iż organ naruszył przepis art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim pozostawał związany treścią wniosku inwestorów, bez możliwości jego modyfikowania, czy też „racjonalizacji” według własnego uznania[17].

W stanie faktycznym, na którego tle zapadło powyższe rozstrzygnięcie, wniosek inwestorów (nie był modyfikowany w trakcie postępowania) dotyczył nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego z instalacjami wewnętrznymi oraz przebudowy budynku gospodarczego oraz budowy przyłącza wody i wymiana szamba. Natomiast ustalenie warunków zabudowy, decyzją prezydenta miasta, dotyczyło inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne oraz rozbudowy budynku mieszkalnego.
W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego rozmijała się całkowicie z intencją inwestorów. Z charakterystyki zamierzenia budowlanego w tym zakresie wynikało, że przebudowa budynku gospodarczego ma dotyczyć dostosowania go do potrzeb kotłowni lokalnej i pomieszczeń gospodarczych. Nie rozstrzygnięto natomiast żądania w zakresie budowy przyłącza wody oraz „wymiany szamba”, formułując jednocześnie warunek, by zaopatrzenie w wodę było dokonywane „zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia do wodociągu miejskiego” (pkt 5 ppkt 1 decyzji), natomiast „odprowadzenie ścieków do projektowanego na działce szczelnego bezodpływowego zbiornika do czasowego gromadzenia nieczystości płynnych o pojemności do 10 m3” (pkt 5 ppkt 2 decyzji). Organy obu instancji naruszyły więc art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim pozostawały związane treścią wniosku inwestorów, bez moż­li­woś­ci jego modyfikowania czy też „racjonalizacji” według własnego uznania.


Inna istotna kwestia, która zrodziła się w oznaczonej sprawie i była przedmiotem rozstrzygnięcia, dotyczyła uchybienia organu I instancji (prezydenta miasta) polegającego na naruszeniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu – art. 10  Kodeksu postępowania administracyjnego . Właścicielka nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji została uznana za stronę postępowania dopiero na etapie postępowania odwoławczego (złożyła odwołanie w terminie otwartym dla osób uznanych za strony postępowania). Decyzja organu I instancji została bowiem przesłana jej nieżyjącemu mężowi, chociaż już choćby z wypisu z ewidencji gruntów wynikało, iż skarżąca pozostaje współwłaścicielką nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Faktycznie zatem została pozbawiona możliwości działania przed organem I instancji.

Sąd odniósł się również do kwestii rozpatrywania przez organ prowadzący postępowanie wniosków dowodowych stron, co należy czynić w zgodzie z przepisem art. 78  Kodeksu postępowania administracyjnego , wskazując, że nie ma on, rzecz jasna, obowiązku przeprowadzenia dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu. W takim przypadku jednak powinien wskazać konkretne motywy takiego stanowiska (art. 78 § 2 i art. 107 § 3  Kodeksu postępowania administracyjnego ). Nie spełniała tego wymogu odmowa uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z oględzin, ograniczająca się do ogólnikowego odwołania do treści wadliwej (co stwierdzono w postępowaniu) analizy urbanistycznej.

Wskazując obszary, w których strona postępowania może istotnie wpływać poprzez treść składanego wniosku na adresowane do niej rozstrzygnięcie organu samorządu terytorialnego, należy wymienić również postępowania w sprawie zezwoleń na zajęcie pasów drogowych dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych[18]. Stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 u.d.p. zarządcą drogi, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, może być organ jednostki samorządu terytorialnego. W zależności od kategorii drogi publicznej jest nim odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta) – dla dróg gminnych, zarząd powiatu – dla dróg powiatowych, zarząd województwa – dla dróg wojewódzkich.
W sytuacji, gdy strona zwraca się do właściwego zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego, treść wniosku i spełnienie wymogów formalnych ma istotne znaczenie. Strona powinna zatem określić we wniosku, czy ubiega się o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczące prowadzenia robót w pasie drogowym, czy też umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (np. kabla energetycznego), czy wreszcie umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 u.d.p.). Od tego bowiem, jak zostanie sformułowany wniosek, zależy, jak zostanie on przez organ odczytany. W jednym z orzeczeń WSA w Warszawie wskazał, że jeśli wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostanie sformułowany jako wniosek o „przedłużenie decyzji na zajęcie pasa drogowego”, to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego[19].

Stosownie do wymogów § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 1.06.2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wniosek zajmującego pas drogowy powinien spełniać szereg wymogów formalnych. W szczególności niezbędne jest określenie nazwy i siedziby podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego, celu zajęcia pasa drogowego, lokalizacji i powierzchni zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam – powierzchni reklamy, planowanego okresu zajęcia pasa drogowego. Do wniosku powinien być także dołączony szczegółowy plan sytuacyjny w wymaganej skali, zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze, sposób zabezpieczenia tych robót zgodnie z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót zarządca drogi może zażądać dostarczenia dodatkowych dokumentów (projektu budowlanego umieszczanego obiektu w pasie drogowym, harmonogramu robót).

Spełnienie przez występującego z żądaniem o udzielenie zezwolenia wyżej wskazanych wymogów formalnych wniosku w zasadzie obliguje zarządcę drogi publicznej do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej w formie decyzji administracyjnej. W przypadku decyzji pozytywnej, elementy formalne wniosku podmiotu, takie jak cel zajęcia pasa drogowego, lokalizacja i powierzchnia pasa drogowego (reklamy), okres zajęcia pasa drogowego, wpływają bezwzględnie na treść rozstrzygnięcia adresowanego do strony, a ponadto wpływają również na wysokość ustalonej przez zarządcę drogi w zezwoleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego (§ 2 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Z rozstrzygnięć, jakie zapadły w judykaturze, wynika, że istotne znaczenie ma również dzień złożenia wniosku. Wobec treści art. 61 § 3  Kodeksu postępowania administracyjnego , zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, należy uznać, że organ może wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego najwcześniej od daty złożenia tego wniosku przy założeniu, że wniosek spełniał wymagane przepisami warunki formalne. Z kolei organ odwoławczy nie może uchylić decyzji organu I instancji i ustalić wcześniejszego okresu zajęcia, gdyż takie rozstrzygnięcie naruszałoby art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego  (zakaz reformationis in peius), ponieważ skutkowałoby ustaleniem wyższej opłaty za zajęcie pasa niż wskazana w decyzji organu I instancji[20]. W sprawie nie znalazły zatem uzasadnienia zarzuty strony, że liczba dni, za które została naliczona opłata, nie została udowodniona w sposób niebudzący wątpliwości – ustalenie to wynikało z żądana strony, a także okoliczność rzekomo pominięta przez organ, że teren pasa drogowego wskazanego przez stronę jako zatoka postojowa faktycznie jest terenem postoju samochodów oraz że nie doszło do zajęcia wnioskowanego terenu, gdyż potrzeba zajęcia odpadła w toku procesu inwestycyjnego.

Nieco inny charakter ma żądanie strony na umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej powierzchni reklamowej. Generalnie, z uwagi na wymogi bezpieczeństwa publicznego i bezpieczeństwa ruchu drogowego, umieszczanie tego typu obiektów jest zakazane, z pewnymi uzasadnionymi wyjątkami. Ciężar dowodu w takim przypadku spoczywa zatem na stronie składającej wniosek. To wnioskodawcę obciąża przekonanie organu, że oddziaływanie negatywne nie występuje, zezwolenie jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a istnieją okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę, jak chociażby np. społeczne oddziaływanie treści, jakie niesie reklama, rodzaj i wielkość nośników, ich odległość od krawędzi jezdni, od znaków drogowych, skrzyżowań[21].
Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nieumotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest, co do zasady, niewystarczające dla udzielenia zezwolenia. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ nie miał innego wyjścia, jak odmówić udzielenia zezwolenia. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym. W orzecznictwie sądowoadminis­tracyjnym podkreśla się także, że zezwolenie dotyczy określonego czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu – nie może być zatem interpretowane rozszerzająco. Oznacza to, że podmiot już raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach każdorazowo określanych[22].
Rozważając problematykę wpływu strony na treść skierowanej do niej decyzji organu samorządu terytorialnego, należałoby także poruszyć kwestię możliwości ewentualnego wpływania przez stronę postępowania podatkowego dotyczącego podatków i opłat samorządowych na kształt rozstrzygnięcia gminnego organu podatkowego. Wydaje się, że wpływ taki jest w zasadzie niemożliwy, mimo że zgodnie z art. 165 § 1 ordynacji podatkowej[23] – analogicznie jak na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego – postępowanie podatkowe jest wszczynane na żądanie strony w dniu doręczenia tego żądania organowi podatkowemu, organ ten jest związany treścią wniosku i powinien zbadać, czy pochodzi on od strony, a podatnikowi przysługuje prawo czynnego udziału w czynnościach procesowych, w szczególności w postępowaniu dowodowym.
Wydaje się, że wpływ taki może być dostrzegalny w przypadku postępowania w sprawie stosowania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, w tym z tytułu podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych. Stosownie do art. 67a o.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ podatkowy I instancji, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych „ważnym interesem podatnika” lub „interesem publicznym”, może: odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty, odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Postępowanie w sprawie umorzenia zobowiązań podatkowych jest inicjowane na wniosek podatnika i w jego też interesie leży podanie do wiadomości organu wszystkich okoliczności sprawy przemawiających za zrezygnowaniem przez Skarb Państwa ze swojego dochodu[24]. To na nim zatem, jako podmiocie ubiegającym się o przyznanie ulgi, spoczywa ciężar dowodzenia i wykazania, że są spełnione przesłanki określone w art. 67a o.p. Podatnik powinien zatem wykazać, że w jego osobistej sytuacji zachodzą przesłanki ważnego interesu podatnika bądź interesu publicznego.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, pojęcia „ważnego interesu podatnika” jako jednej z przesłanek umorzenia nie można utożsamiać subiektywnym przekonaniem podatnika o potrzebie umorzenia zaległości podatkowej. Przesłanka „ważnego interesu podatnika” to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych. Wymaga ona ustalenia sytuacji majątkowej podatnika i skutków ekonomicznych, jakie wystąpią dla jego rodziny w wyniku realizacji zobowiązania.

Z kolei pojęcie „interes publiczny” należy rozumieć jako dyrektywę postępowania nakazującą respektowanie takich wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej itp. Będzie to m.in. sytuacja, gdy zapłata należności podatkowych spowoduje konieczność sięgania przez podatnika do środków ze strony państwa, gdyż nie będzie w stanie zaspokajać swoich potrzeb materialnych. Obie wyżej wymienione przesłanki umorzenia należy oceniać z uwzględnieniem związku zachodzącego pomiędzy obniżeniem zdolności płatniczej a zajściem wypadków powodujących i uzasadniających niemożność zapłaty. Do tego obie z tych przesłanek mają charakter równoważny i nie muszą wystąpić kumulatywnie, co oznacza, że zastosowanie ulgi może wystąpić w razie wystąpienia choć jednej z nich[25].
Niewątpliwie decyzja organu podatkowego w sprawie zastosowania ulgi w spłacie podatków należy do tzw. kategorii uznania administracyjnego. Oznacza to, że w granicach określonych przepisami prawa organ posiada swobodę podjęcia przynajmniej dwojakiego rozstrzygnięcia i każde z nich będzie legalne. Wybór sposobu załatwienia wniosku podatnika o umorzenie zaległości zależy wyłącznie od woli organu podatkowego, nawet wtedy, gdy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie zaległości podatkowej[26]. Powinien jednak mieć na uwadze, że to, iż decyzja należy do kategorii tzw. „uznania administracyjnego”, nie oznacza, że może ona być podjęta dowolnie, bez analizy okoliczności faktycznych konkretnej sprawy w celu ustalenia, czy istnieje przypadek społecznie lub gospodarczo uzasadniony dający podstawę do podjęcia korzystnego dla strony rozstrzygnięcia[27]. Stąd istotna jest aktywność strony postępowania występującego z żądaniem zwłaszcza na etapie postępowania dowodowego.
3. Podsumowanie

Wskazanie powyższych obszarów, będących jedynie niewielkim wycinkiem z szerokiego spektrum funkcjonowania administracji samorządowej w realizacji jej zadań, skłania do wniosku, że podmiot posiadający legitymację procesową strony może w toku postępowania administracyjnego, kształtując zakres żądania, modyfikując je w trakcie postępowania, a w szczególności zgłaszając stosowne wnioski dowodowe potwierdzające zasadność wniosku, wpływać w pewien sposób na treść adresowanej do niego decyzji organu administracji.

Jak zostało wykazane, istotne znaczenie ma zwłaszcza precyzyjne określenie zakresu żądania oraz dopełnienie wymogów formalnych wniosku, w którego konsekwencji organ prowadzący postępowanie, podejmując pra­widło­we rozstrzygnięcie, powinien uwzględnić żądanie strony.

 

 

________________________________________
Przypisy:

[1] Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.
 
[2] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, LEX 2007.
 
[3] Stosownie do art. 61 § 3a k.p.a., jeżeli żądanie zostało wniesione przez stronę drogą elektroniczną, to datą wszczę­cia postępowania jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej.
 
[4] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie adminis-tracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2001, s. 97.
 
[5] Wyrok NSA z 7.02.1986 r. (II SA 2247/85), niepubl.
 
[6] Wyrok WSA z 29.11.2007 r. (V SA/Wa 2404/07), LEX nr 484965.
 
[7] Wyrok NSA z 29.05.2008 r. (I OSK 826/07), LEX nr 424659.
 
[8] Zob. wyrok NSA z 17.04.2007 r. (I OSK 755/06), LEX nr 337023; wyrok WSA z 29.03.2006 r. (VI SA/Wa 2401/05), LEX nr 223329.
 
[9] Zob. § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1.06.2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481).
 
[10]     Artykuł 18 ust. 2 i 5 ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.).
 
[11]     Artykuł 52 ust. 1 i 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p.
 
[12]     E. Frankiewicz, M. Szewczyk, Skutki prawne zgłoszenia robót budowlanych, zawiadomienia o zakończeniu budowy i zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, „Samorząd Terytorialny” 2005/4, s. 55.
 
[13]     Wyrok WSA z 6.01.2009 r. (II SA/Gd 704/08), LEX nr 484164.
 
[14]     Wyrok NSA z 26.07.2006 r. (II OSK 1004/05), LEX nr 266429.
 
[15]     Wyrok WSA z 5.04.2007 r. (IV SA/Wa 300/07), LEX nr 337783.
 
[16]     Wyrok WSA z 24.01.2008 r. (II SA/Gd 560/07), LEX nr 39364; wyrok WSA z 19.12.2005 r. (II SA/Bk 901/05), LEX nr 173675.
 
[17]     Wyrok WSA z 21.12.2007 r. (II SA/Łd 1003/07), LEX nr 372409.
 
[18]     Ustawa z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), da-
lej: u.d.p.
 
[19]     Wyrok WSA z 12.03.2008 r. (VI SA/Wa 34/08), LEX nr 481230.
 
[20]     Wyrok WSA z 4.12.2006 r. (VI SA/Wa 1598/06), LEX nr 348277.
 
[21]     Wyrok WSA z 26.02.2008 r. (VI SA/Wa 1909/07), LEX nr 481237.
 
[22]     Wyrok WSA z 12.03.2008 r. (VI SA/Wa 34/08), LEX nr 481230.
 
[23]     Ustawa z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej: o.p.
 
[24]     Wyrok WSA z 20.03.2009 r. (I SA/Ke 54/09), LEX nr 507131.
 
[25]     Wyrok WSA z 28.03.2008 r. (I SA/Op 311/07), LEX nr 478635; wyrok WSA z 27.03.2008 r. (I SA/Lu 1/08), LEX nr 467952.
 
[26]     Wyrok NSA z 28.02.2008 r. (I FSK 233/07), LEX nr 462995.
 
[27]     Wyrok WSA z 12.01.2009 r. (I SA/Kr 1412/08), LEX nr 506615.
 

Zobacz całą zawartość miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 1-2/2010.

Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)