Wieloletnia prognoza finansowa – doświadczenia po roku stosowania. Przewidywania, praktyka i wnioski de lege ferenda

Artykuł jest próbą podsumowania i usystematyzowania wniosków związanych z praktyczną stroną stosowania przepisów o WPF oraz wskazania rozwiązań, które mogłyby w znacznym stopniu uczynić WPF czymś potrzebnym i pożytecznym w JST.

Przepisy reformujące sektor finansów publicznych[1] wprowadziły – począwszy od 2011 r. – obowiązek opracowywania na poziomie jednostek samorządu terytorialnego (JST) wieloletniej prognozy finansowej (WPF). Z założenia miał to być dokument strategiczny, stanowiący podstawę rozwoju samorządów. Jednak w piśmiennictwie, również na łamach „Finansów Komunalnych”, wielokrotnie zwracano uwagę, że przepisy ustawowe są dość „nieszczęśliwe” i że sprowadzają WPF do czysto formalnej postaci dokumentu o charakterze wtórnym w stosunku do uchwały budżetowej. Podnoszono także, że ich stosowanie będzie sprawiało wiele problemów interpretacyjnych. Artykuł jest próbą podsumowania i usystematyzowania wniosków związanych z praktyczną stroną stosowania przepisów o WPF oraz wskazania rozwiązań, które mogłyby w znacznym stopniu uczynić WPF czymś potrzebnym i pożytecznym w JST.

Miniony rok pokazał, że wiele wątpliwości, które powstały wraz z pojawieniem się przepisów o wieloletniej prognozie finansowej JST, znalazło potwierdzenie w praktyce. Zarówno strona samorządowa, jako podmiot zobowiązany do stworzenia WPF, jak i organy nadzoru, czyli regionalne izby obrachunkowe – borykały się z wieloma problemami dotyczącymi m.in. realistyczności, prawidłowości i legalności danych wykazywanych w WPF w zakresie długu JST, szczególnie w kontekście czasu, na jaki powinna być sporządzona. Wątpliwości wzbudzały:
− poprawność upoważnień zawieranych w WPF i ich korelacja – zarówno z wykazem przedsięwzięć, jak i zapisami w uchwale budżetowej;
− poprawność opracowywania wykazu przedsięwzięć, szczególnie w kontekście określenia limitów zobowiązań;
− podział i zakres kompetencji organów JST w zakresie dokonywania różnego rodzaju zmian w WPF oraz zakres zgodności WPF z uchwałą budżetową.

1. Realistyczność danych w WPF – także w kontekście okresu, na jaki powinna być sporządzana

Artykuł226 ust. 1 u.f.p. – stanowiący, że WPF powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą poszczególne informacje[2] niezbędne dla oceny możliwości finansowych JST, w tym stopnia zadłużenia – nie został przyjęty z entuzjazmem. Obawy związane z realistycznym określeniem danych na przestrzeni wielu lat[3] (dotyczące chociażby podstaw, którymi są prognozy dochodów i wydatków JST), wynikały z niestabilnej sytuacji makroekonomicznej, w jakiej funkcjonują budżety JST i budżet państwa oraz ze zwyczajnego braku możliwości przewidywań dotyczących poszczególnych źródeł dochodów lub rodzajów wydatków w tak długiej perspektywie.

Nie bez znaczenia był też fakt, że wieloletni plan finansowy państwa (WPFP) – który rodził nadzieje na rzetelne informacje, stanowiące podstawę do prognoz wieloletnich – okazał się być średnio pomocnym dokumentem. Stało się tak po pierwsze ze względu na okres, na jaki jest opracowywany WPFP (najbliższe 4 lata), a po drugie m.in. z uwagi ogólność zawartych w nim danych. Dane te nie pozwalają na bezpośrednie odniesienie się poszczególnych JST np. do kwot przewidywanych wielkości na dotacje lub inne transfery z budżetu państwa lub budżetu środków europejskich (na co liczyły służby finansowe JST). Wieloletni plan finansowy państwa zawiera w zasadzie ogólne informacje dotyczące przyjętych wskaźników, m.in. wzrostu cen, wzrostu importu, tempa wzrostu PKB czy wskaźniki inflacji.

Już w połowie 2010 r. w literaturze podnoszono, że „złudne jest przekonanie, iż możliwe jest realistyczne zaplanowanie na okres kilku lat nie tylko globalnych oraz podstawowych wielkości budżetowych, ale także bardziej szczegółowych postanowień (np. w zakresie wydatków na wynagrodzenia); twierdzenie to nabiera wyrazistości, gdy uwzględnić, iż trudno jest planować nawet na okres roczny – świadczą o tym bardzo niekiedy liczne zmiany budżetu i uchwały budżetowej dokonywane w trakcie roku budżetowego w każdej JST”[4]. Potwierdzeniem tak postawionych tez jest także pogląd, że WPF zdaniem ustawodawcy powinna być realistyczna, „a więc – czytaj między wierszami – nie powinna być sporządzana na długi okres (bo długi okres nie sprzyja realności jakiegokolwiek planowania). Z punktu widzenia czteroletniego WPFP wydaje się, że aby zapewnić realność planowania finansowego na szczeblu samorządowym (zwłaszcza w kontekście transferów z budżetu państwa zasilających budżety JST i znajomości wielkości makroekonomicznych będących podstawą konstrukcji WPFP), optymalnym okresem dla prognoz finansowych sporządzanych w JST jest ich minimalny okres ustawowy. «Koncertem życzeń» byłoby bowiem przygotowanie WPF (w części dochodów i wydatków), w szczegółowości określonej przez ustawodawcę, na dłuższy okres. O realności planowania w dłuższym okresie trudno bowiem mówić i bez znaczenia jest właściwie już wtedy, czy kreować będziemy dane finansowe JST na 5, 8 czy 10 lat. Po okresie czteroletnim – na który ustala się WPFP – trudno nawet określić wzrost ustawowych stawek podatków i opłat lokalnych, gdyż nieznany jest planowany poziom inflacji”[5].@page_break@

Przepisy zawarte w art. 227 ust. 2 u.f.p. wymuszają konieczność sporządzania WPF na długie lata – bywa, że do 2032 lub 2036 r. – co samo w sobie wyklucza możliwość realnej oceny potencjału dochodowego i kondycji finansowej JST w kontekście możliwości zaciągania i spłaty zobowiązań. Praktyka pokazała, że opracowywane WPF, w większości począwszy od 2012 do 2015 r., prezentowały nadwyżkę dochodów nad wydatkami, przeznaczoną z reguły na spłatę zobowiązań. Jest to zjawisko zastanawiające, szczególnie przy uwzględnieniu lawinowo rosnących kosztów niezbędnych dla wykonywania obowiązkowych zadań własnych JST i prowadzonych przez nie inwestycji, a w niektórych przypadkach wręcz konieczności zapewnienia wkładu własnego na realizację zadań współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. Te czynniki generują potrzebę pozyskiwania zwrotnych źródeł finansowania deficytów budżetowych, przy tendencji do spadku wykonywanych dochodów własnych JST. Stąd tak radykalny spadek budżetów deficytowych na rzecz nadwyżkowych w latach 2012–2015 jest zjawiskiem realnie niemożliwym do osiągnięcia z roku na rok.

Z danych dotyczących całego kraju[6] wynika, że o ile w 2011 r. budżety deficytowe zaplanowało 2470 JST, budżetów nadwyżkowych było 317 i zrównoważonych 22, o tyle w latach 2012–2015 tendencja jest zupełnie odwrotna. I tak budżety deficytowe w 2012 r. zaplanowało tylko 721 samorządów, nadwyżkę przewidziało 2022 JST, a równowagę budżetową – 66 JST. Dla lat 2013–2015 dane te wyglądają następująco: nadwyżka budżetu – w 2503 JST, deficyt budżetu – 70 JST, równowaga budżetu – 236 JST.

Przytoczone dane w jasny sposób obrazują brak realistyczności planowania nawet na najbliższe 3–4 lata, nie wspominając o danych prezentowanych w latach kolejnych. Uwidacznia to, że WPF i jej czę?? w?postaci prognozy kwoty d?ugu sa dokumentami opracowywanymi ść w postaci prognozy kwoty długu sa dokumentami opracowywanymi stricte w celu wypełnienia obowiązku ustawowego i na potrzeby pozyskania pozytywnych opinii regionalnych izb obrachunkowych (czy to o prawidłowości prognozy kwoty długu, czy też o możliwości spłaty kredytu). Wykazywane w nich dane (dla 2014 r. i kolejnych lat) ewidentnie stanowią sprytną kombinację liczb, zapewniających spełnienie ustawowych wskaźników zadłużenia lub spłat dla poszczególnych lat i nie mają nic wspólnego z realnością. Trudno się dziwić pracownikom samorządowym, że w ten sposób podchodzą do problemu, bo – jak wyżej wskazałam – w zasadzie nie mają możliwości realnej oceny własnego potencjału. Dlatego nie sposób zgodzić się z poglądem, że WPF jest narzędziem pomocnym w zarządzaniu finansami – wskazują na to przytoczone statystyki.

Powyższa sytuacja potwierdza wcześniej stawiane tezy, że uchwalanie WPF to czynność czysto formalna, nie mająca nic wspólnego z zarządzaniem finansami JST. Zwracała na to uwagę Joanna M. Salachna twierdząc, że „konieczność sporządzania WPF w przewidzianym przez ustawodawcę kształcie nie tylko z pewnością nie wpłynie na zarządzanie finansami, ale dodatkowo będzie stanowić dalszą (pogłębiającą się) formalizację działań władz i administracji publicznej”[7]. Obowiązujące w tej materii przepisy – na co zwracałam uwagę półtora roku temu – „sprowadziły rolę WPF do czysto formalnej, wtórnej w stosunku do zapisów zawartych w uchwałach budżetowych. To sytuacja gospodarcza w kraju, możliwości pozyskiwania środków z UE, aktualne przepisy w zakresie zasad finansowania zadań publicznych i inne obiektywne czynniki mają bezpośrednie przełożenie na budżet JST, a uchwała budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej JST, czyli określa możliwości finansowe JST w roku budżetowym – to z kolei, jak wynika z rozdziału ustawy o finansach publicznych Wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego, będzie miało wpływ na kształt WPF”[8]. Podobnie ustosunkowała się do tej kwestii cytowana wyżej J.M. Salachna twierdząc, że „zawarte w WPF dane odnoszące się do podstawowych wielkości budżetowych w każdym roku objętym prognozą sporządzane będą/są w układzie, który zapewnia zgodność ze strukturą przewidzianą dla uchwał budżetowych. Wprawdzie jest to instrument niezbędny dla planowania długu w kolejnych okresach oraz określenia możliwości jego spłaty, nie jest to jednak struktura, która w jakikolwiek sposób służy zarządzaniu finansami, nie wspominając już o podnoszonym przez projektodawców tych regulacji nowoczesnym zarządzaniu”[9].

Zwrócenia uwagi wymaga także nierozstrzygnięta właściwie do dzisiaj kwestia interpretacji przepisu art. 226 ust. 2 pkt 2 u.f.p. Wymaga on, by w WPF wykazać dla poszczególnych lat objętych prognozą kwotę wydatków na wynagrodzenia i składki od nich naliczane oraz wydatki związane z funkcjonowaniem organów JST. Najwięcej problemów sprawiało i nadal sprawia ustalenie, co należy rozumieć pod pojęciem wydatków związanych z funkcjonowaniem organów JST. Gdy chodzi o organy stanowiące JST, sprawa wydaje się prosta – w budżetach jest przecież wyodrębniony rozdział klasyfikacji budżetowej. Natomiast problematyczne jest ustalenie, co właściwie jest wydatkiem związanym z funkcjonowaniem organów wykonawczych JST. Czy tylko wynagrodzenia? Czy może poza wynagrodzeniami także wydatki związane z wynagrodzeniem sekretarki, kierowcy samochodu służbowego, koszty podróży służbowych, itp.?

Sugestia Ministerstwa Finansów, zawarta w metodyce opracowywania WPF[10], aby za wydatki związane z funkcjonowaniem organów JST uznać wydatki klasyfikowane w rozdziałach 75017–75020, 75022–75023, jest zbyt daleko idąca. Po pierwsze dlatego, że w tych rozdziałach będą znajdowały się wynagrodzenia wykazane w poprzedniej pozycji (wynagrodzenia w JST ogółem), a więc doszłoby do dublowania kwot. Po drugie dlatego, że wątpliwa jest interpretacja, jakoby koszt funkcjonowania urzędu gminy czy starostwa powiatowego jako jednostki budżetowej był związany stricte z funkcjonowaniem organu wykonawczego. Ponadto, co należy wyraźnie zaakcentować, wyodrębnienie tak szczegółowych danych nie służy określeniu strategii rozwoju JST i jest informacją zbędną oraz wręcz kłopotliwą z punktu widzenia realistyczności jej sformułowania. Dlatego w przyszłości należy zrezygnować z konieczności umieszczania w WPF tego typu danych.@page_break@

Wszystko wskazuje na to, że przewidywania praktyków z dziedziny samorządowych finansów publicznych w tym zakresie potwierdziły się: częste (a nierzadko bardzo częste) zmiany dokonywane przez samorządy w WPF pokazują, że z realnością ten dokument nie ma wiele wspólnego, poza danymi dotyczącymi bieżącego roku budżetowego (pokrywającymi się z budżetem).

Tak naprawdę właśnie tworzone projekty WPF na 2012 r. i kolejne lata pokażą, na ile realne były prognozy dotyczące planowanych do realizacji przedsięwzięć i źródeł ich finansowania w okresie do 2014 r. lub dalej. Problemy związane z pozyskiwaniem środków z UE i ogólnie pogarszająca się sytuacja gospodarcza w kraju nie wróżą dobrze, jeśli chodzi o realność zapisów w tych WPF.

Rozwiązaniem mogłaby być zmiana przepisów ustawy o finansach publicznych, odstępująca od wymogu kontrowersyjnej, jak się okazuje, realistyczności WPF na rzecz rzetelnego sporządzania dokumentu na podstawie najlepszej wiedzy i umiejętności z uwzględnieniem możliwego do osiągnięcia potencjału dochodowego JST i możliwości spłat zobowiązań na poszczególne lata objęte WPF. Dodatkowo urealnieniu, tj. zaprzestaniu tworzenia fikcji w zakresie możliwości spłat zobowiązań, sprzyjałoby skrócenie okresu sporządzania WPF w odniesieniu do prognozy kwoty długu. JST wykazywałaby rzetelnie, na podstawie posiadanych wiarygodnych danych, w jaki sposób planuje spłacać zobowiązania przez najbliższe cztery lata. Zdaję sobie sprawę, że taka propozycja nie satysfakcjonuje wszystkich zainteresowanych badaniem poziomu długu w JST, jednak jest właściwa z punktu widzenia prawidłowości, legalności i wiarygodności prezentowanych danych – choć, jak wyżej wykazałam, możliwe, że także obarczonych błędem.

2. Zgodność WPF z uchwałą budżetową

W myśl art. 229 u.f.p. wartości przyjęte w WPF i budżecie JST powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu JST. Jest to przepis, który wprowadził sporo zamieszania w trakcie wykonywania budżetów na 2011 r. Na bazie tak wyrażonej woli ustawodawcy pojawiały się pytania, kiedy w istocie należy zmieniać WPF: czy za każdym razem, gdy dochodzi do zmiany uchwały budżetowej, czy tylko wtedy, kiedy zmiana uchwały budżetowej powoduje zmianę wyniku budżetu i w związku z tym zmianę przychodów i rozchodów? Co to znaczy, że WPF i uchwała budżetowa mają być zgodne w zakresie długu JST, podczas gdy żadna uchwała budżetowa JST nie zawiera kwoty długu, a jedynie wielkości odpowiadające parametrom mającym wpływ na zachowanie wskaźników?

Podobne pytania pojawiały się w literaturze, zanim doszło do zastosowania tego przepisu w praktyce i wykonywania budżetów JST na 2011 r. Joanna M. Salachna zauważyła, że „dokonanie zmian w wieloletniej prognozie jest konieczne, jeśli: zmiany wielkości dochodów i wydatków w budżecie wpływają na zmianę kwoty zaplanowanego deficytu lub nadwyżki bądź też w ich wyniku wcześniej zaplanowany stan równowagi budżetowej zmienia się w nierównowagę (tj. nadwyżkę albo deficyt); oznacza to, że jeśli dokonywane w planie wydatków lub dochodów zmiany (np. przeniesienia limitów wydatków) nie rzutują na wynik budżetu – nie ma potrzeby zmiany WPF, teoretycznie nawet wówczas, gdyby zmieniała się w ich wyniku struktura dochodów (kwoty dochodów bieżących i majątkowych) albo wydatków (bieżących, majątkowych lub innych kategorii, o których mowa w art. 226 ust. 2 pkt 2 u.f.p. ). W tym miejscu zaznaczenia jednak wymaga, że w szczególności w kolejnych latach, kiedy zaczną w pełni obowiązywać art. 243 i 244 u.f.p. (od 2014 r.), zmiany kwot dochodów i wydatków bieżących oraz majątkowych będą pociągały za sobą konieczność zmian prognozy kwoty długu będącej częścią WPF, ponieważ wielkości te wpływać będą na indywidualny dopuszczalny pułap długu JST”[11].

Wykonywanie budżetu na 2011 r. powodowało konieczność dokonywania zmian w WPF nie tylko w zakresie określonym art. 229 u.f.p. Mam tu na myśli wszelkiego rodzaju zmiany, które dotyczyły zakresu realizowanych przedsięwzięć, zmian zasad ich finansowania oraz terminu realizacji. Trzeba zauważyć, że aktualne jest twierdzenie zawarte w moim artykule z maja 2010 r., że „zgodnie z art. 211 ust. 4 u.f.p. to właśnie uchwała budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej JST w danym roku budżetowym i to ona jest wykonywana. Zatem dokonywanie w niej zmian jest konieczne dla prawidłowej realizacji zadań przez JST. Zapisy uchwały budżetowej, począwszy od jej uchwalenia poprzez zmiany w ciągu roku, będą determinowały wielkości ujęte w WPF, i to nie tylko w zakresie roku budżetowego, lecz także następnych lat, np. zmiana powodująca wprowadzenie lub wykreślenie inwestycji wieloletniej i w związku z tym zmiana w planie wydatków – art. 231 ust. 1 u.f.p. – zmiana kwot wydatków na realizację przedsięwzięć objętych WPF może nastąpić w wyniku podjęcia uchwały organu stanowiącego JST, zmieniającej zakres wykonywania lub wstrzymującej wykonywanie przedsięwzięcia. Jednak trzeba wyraźnie zaznaczyć, że regulacje art. 231 ust. 2 u.f.p. nakazują, aby uchwały budżetowe określały wydatki na realizowane przedsięwzięcia w wysokości umożliwiającej ich terminowe zakończenie. Niestety, jest to kolejny argument przemawiający za tym, że to właśnie możliwości finansowe i wykonanie budżetu danego roku będą miały wpływ na kształt WPF”[12]. Zmiany dokonywane w WPF w 2011 r. miały różny charakter i wynikały z różnych przyczyn. Dotyczyły nie tylko zachowania relacji z art. 229 w minimalnym zakresie. Były przypadki dokonywania bardzo szczegółowych zmian w WPF za każdym razem przy okazji zmian w budżecie. Wynikało to albo z nadmiernej ostrożności, albo z chęci zachowania porządku w dokumentach. Jednocześnie były i takie przypadki, kiedy przy opiniowaniu przez izby obrachunkowe informacji opisowych z wykonania budżetu za pierwsze półrocze 2011 r. – zawierających m.in. informacje o kształtowaniu się WPF, w tym o przebiegu realizacji przedsięwzięć – obserwowano znaczne rozbieżności chociażby między ogólnymi kwotami dochodów i wydatków wynikającymi z planu po zmianach na koniec okresu sprawozdawczego, a tymi wykazanymi w WPF. Nie stanowiło i nie stanowi to naruszenia prawa, bowiem mowa tu o przypadkach, kiedy wynik budżetu i związane z nim kwoty przychodów i rozchodów nie uległy zmianie od początku roku budżetowego, natomiast plan dochodów i wydatków ewoluował, np. w związku z wprowadzeniem do budżetu kwot dotacji celowych. Taka sytuacja utrudniała opiniowanie informacji półrocznej.

W znacznej części JST zmian w WPF dokonywano zawsze wtedy, kiedy dochodziło do zmian wyniku budżetu lub zmiany przychodów i rozchodów (np. zmiany źródeł finansowania rozchodów z nadwyżki na wolne środki) oraz zawsze wtedy, kiedy z zapisów uchwały budżetowej (nawet mimo braku zmiany wyniku budżetu) wynikała konieczność powiększenia długu JST (np. następowała zmiana źródeł sfinansowania rozchodów z wolnych środków na kredyt lub pożyczkę).@page_break@

Tak liczne i skrajne różnice w interpretacji i stosowaniu art. 229 u.f.p. prowadzą do konkluzji, że należy zmienić te przepisy przy najbliższej nowelizacji ustawy o finansach publicznych. Dobrym rozwiązaniem wydaje się być propozycja, aby WPF była zgodna z uchwałą budżetową w zakresie wyniku budżetu i kwot przychodów i rozchodów z nim związanych, z zaznaczeniem, że istotne dla długu są także pozycje WPF, wynikające z art. 226 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. , czyli: dochody bież?ce, wydatki bie??ce, a?tak?e dochody maj?tkowe, w?tym dochody ze sprzeda?y maj?tku oraz wydatki maj?tkowe. Jak wy?ej zaakcentowa?am, cytuj?c prof. J.M. Salachn?, s? to parametry niezb?dne dla zbadania i?oceny mo?liwo?ci sp?at zobowi?za? d?u?nych JST i?w?zwi?zku z?tym maj?ce istotne znaczenie na przestrzeni lat, bowiem przy wyliczaniuące, wydatki bieżące, a także dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku oraz wydatki majątkowe. Jak wyżej zaakcentowałam, cytując prof. J.M. Salachnę, są to parametry niezbędne dla zbadania i oceny możliwości spłat zobowiązań dłużnych JST i w związku z tym mające istotne znaczenie na przestrzeni lat, bowiem przy wyliczaniu[13] indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST brane są pod uwagę te wielkości z 3 lat poprzedzających rok, dla którego dokonuje się wyliczeń. W perspektywie WPF oznacza to, że niespełnienie relacji z art. 243 u.f.p. w jednym roku budżetowym ma bezpośrednie przełożenie na ograniczenie możliwości spłat, a co za tym idzie – na możliwości zadłużania się w kolejnych latach.

Następnym elementem niezbędnym do ujednolicenia i uproszczenia praktyki w tym zakresie jest konieczność określenia, na jakich etapach wykonywania budżetu WPF powinna być zgodna z uchwałą budżetową. Biorąc pod uwagę okoliczności wynikające z przepisów dotyczących sprawozdań opisowych sporządzanych przez JST oraz tych dotyczących zasad zaciągania zobowiązań i ubiegania się o opinię o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki – przyczyny zmian dostosowujących WPF do uchwały budżetowej lub odwrotnie (zależnie od sytuacji i okoliczności powodującej zmianę w WPF), pomimo ustawowego obowiązku uchwalenia WPF nie później niż uchwały budżetowej[14] (czyli wcześniej bądź równolegle z nią w trakcie wykonywania budżetu) mogą być różne. Ich podłożem mogą być okoliczności obiektywne (np. zmiana postanowień umowy o współfinansowanie z UE – tu kolejność jawi się następująca: najpierw zmiany w WPF w zakresie nakładów na przedsięwzięcia w poszczególnych latach, potem w uchwale budżetowej w zakresie bieżącego roku) czy też wynikające bezpośrednio z wykonywania budżetu (np. z rezygnacji z przedsięwzięcia lub zmiany w zakresie wyniku budżetu – w takim przypadku kolejność będzie odwrotna, tj. najpierw zmiany w budżecie, potem w WPF). Zmiany powinny być dokonywane co najmniej na koniec pierwszego półrocza i koniec roku oraz zawsze wtedy, kiedy JST ubiega się o wydanie opinii o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki. Pozwoli to zmniejszyć liczbę zmian w WPF, czasem zupełnie niepotrzebnych i jednocześnie zapewni jednolitość danych na koniec istotnych okresów sprawozdawczych. Umożliwi także regionalnym izbom obrachunkowym wydawanie opinii zawsze na podstawie aktualnej prognozy kwoty długu JST.

2.1. Równowaga budżetu bieżącego w WPF

Omawiając zgodność uchwały w sprawie WPF z uchwałą budżetową należy obligatoryjnie zwrócić uwagę na fakt bezpośrednio związany z prognozowaniem na lata przyszłe i planem budżetu, tj. na konieczność zachowania relacji określonej w art. 242 u.f.p. Z przepisów ustawy wynika, że organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Natomiast na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki – z zastrzeżeniem, że wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki jedynie o kwotę związaną z realizacją wydatków bieżących z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 u.f.p. (czyli środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu – EFTA) i to w przypadku, gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym. Jest to jeden z istotnych elementów, na który bezpośrednio i wprost nie zwracają uwagi przepisy działu V ustawy Budżet, wieloletnia prognoza finansowa i uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego, rozdziału 2 Wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca zwraca uwagę na konieczność zachowania wskaźnika określonego art. 243 u.f.p. , ale na obligatoryjne zachowanie relacji określonej w art. 242 u.f.p. – już nie. Wymagane jest wyodrębnienie i podanie poziomu dochodów i wydatków bieżących, przychodów i rozchodów dla poszczególnych lat, jednak brakuje bezpośredniego wskazania na potrzebę wynikowego zestawienia tych danych. Dopiero takie ich ujęcie pozwala na zbadanie, czy poziom dochodów bieżących powiększonych ewentualnie o posiadaną nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych lub wolne środki (albo o oba źródła przychodów wewnętrznych razem) zapewniają finansowanie wydatków bieżących budżetów JST w poszczególnych latach objętych prognozą.

Wspomniane wyżej opracowanie statystyczne pokazuje, że w wielu przypadkach JST nie kontroluje tego wskaźnika, szczególnie w odniesieniu do dalszych lat prognozy. Bieżący rok budżetowy podlega bowiem dokładnej analizie i badaniu z punktu widzenia legalności zapisów w uchwale budżetowej ze strony izb obrachunkowych i to eliminuje błędne planowanie w tym zakresie. Nie oznacza to jednak, że analizując, opiniując lub badając WPF w postępowaniach nadzorczych izby nie zwracają uwagi na relację określoną art. 242 u.f.p. także w kolejnych latach prognozy – jednak jest to zadanie utrudnione.

Nasuwa się więc wniosek, że należy zrezygnować z części zbędnych danych wymaganych przepisami o WPF na rzecz istotnych zestawień obrazujących poprawność planowania w latach przyszłych. W tym miejscu nie można pominąć faktu, że opracowana i funkcjonująca w systemie Besti@[15] proponowana – począwszy od projektu WPF na 2012 r. i kolejne lata – wersja elektroniczna dokumentu jest w tym zakresie pomocna i uwzględnia omówione wyżej potrzeby. Nie zmienia to jednak faktu, że konieczna jest nowelizacja przepisów w tym zakresie.@page_break@

3. Kompetencje organów JST do dokonywania poszczególnych rodzajów zmian w WPF w trakcie roku budżetowego

Naturalnym pytaniem, pojawiającym się przy omawianiu zmian w WPF, jest zakres kompetencji organu stanowiącego i wykonawczego do zmian w WPF. W ustawie przewidziano, że zmian tych, z wyłączeniem zmian limitów zobowiązań i kwot wydatków na przedsięwzięcia, dokonuje zarząd JST (art. 232 u.f.p. ). Natomiast organ stanowiący może dokonać zmian kwot wydatków na realizację przedsięwzięć w przypadku zmiany zakresu wykonywania lub wstrzymania wykonania przedsięwzięcia (art. 231 ust. 1 u.f.p. ).

Półtora roku temu na łamach „Finansów Komunalnych” usiłowałam odpowiedzieć na pytanie, „o jakie zmiany w WPF chodzi, skoro te najważniejsze – mające wpływ na wynik budżetu, kwoty przychodów i rozchodów oraz parametry wskaźnika długu JST i nakładów na poszczególne przedsięwzięcia – należą do kompetencji organu stanowiącego? Biorąc pod uwagę ograniczone kompetencje organu wykonawczego JST należy stwierdzić, że chodzi tu o techniczne czynności związane z powieleniem zmian wprowadzonych w budżecie JST przez organ stanowiący, mające wpływ na zapisy w WPF. Inna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do anormalnej sytuacji, w której zarząd JST mógłby więcej «zdziałać» w zakresie zmian WPF niż w ramach przyznanych kompetencji do zmian w budżecie”[16].

Praktyczna strona dokonywania zmian w WPF nie dała konkretnej odpowiedzi na pytanie o właściwości organów JST. Nadal aktualne są stawiane w 2010 r. tezy dotyczące zasadności przypisania kompetencji do zmian w WPF organowi wykonawczemu, przy obecnej konstrukcji pozostałych przepisów w tym zakresie. Pomimo obowiązującego, kontrowersyjnego przepisu art. 232 u.f.p. , część zmian w WPF, przewidziana do wprowadzania przez zarząd, była i jest dokonywana przez organy stanowiące JST. Wynika to z chęci usprawnienia przez przedstawicieli JST procesu stanowienia aktów prawa wewnętrznego. Praktyka w kraju nie jest jednak jednolita i niektóre kolegia izb obrachunkowych nakazują stosowanie przepisów wprost. Dochodzi wówczas do sytuacji, że propozycja zarządu (wyłączna inicjatywa do zgłaszania projektów uchwał w sprawie zmian w budżecie) skutkująca zmianą deficytu i wskazaniem nowych źródeł jego finansowania, jest akceptowana na sesji rady w postaci uchwały w sprawie zmian w budżecie, po czym – aby zadośćuczynić przepisom art. 229 u.f.p. – zarząd wprowadza zmiany w WPF, czyli „przepisuje” uchwałę organu stanowiącego i nanosi zmiany w WPF. Jest to sytuacja sztuczna i kuriozalna, dlatego część izb obrachunkowych dopuszczała wariant, aby na jednej i tej samej sesji tego typu zmiany były dokonywane postanowieniem organu stanowiącego – bowiem zawsze dochodzi do nich z inicjatywy organu wykonawczego.

Rozważenia wymaga również kwestia, jak należy interpretować przepis art. 231 u.f.p. „Z brzmienia ust. 1 art. 231 u.f.p. wydaje się (a contratrio) wynikać, że niezgodne z prawem jest dokonywanie zmian kwot wydatków zaplanowanych w załączniku przedsięwzięć wieloletnich WPF bez zmiany zakresu wykonywania określonych załącznikiem zadań (programów, projektów) albo bez wstrzymania ich realizacji. W świetle realiów prowadzenia gospodarki finansowej przez JST ustalenie takie jest co najmniej nielogiczne i «nieżyciowe»”[17]. Można to przedstawić chociażby na przykładzie zadań inwestycyjnych. I tak, „JST po zaplanowaniu kwot na realizację zadań inwestycyjnych, przystępuje do przeprowadzenia procedury w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. Po wyłonieniu oferty wykonawcy często okazuje się, że zaplanowana kwota po prostu musi ulec zmianie, gdyż kwota realizacji zadania, wynikająca z wybranej oferty, jest inna niż szacowana wartość zamówienia. Już ten przykład wskazuje, że powyższe ograniczenie [zawarte w art. 231 ust. 1 u.f.p. ], nie znajduje uzasadnienia, zarówno w sensie merytorycznym – wynikającym z innych regulacji (przede wszystkim prawa zamówień publicznych), jak i postulatu efektywności i sprawności prowadzenia gospodarki na podstawie budżetu[18]. Przytoczony przykład dowodzi, że omawiany przepis nie normuje wszystkich, a zarazem obiektywnych zdarzeń, które determinują zmiany planowanych kwot na przedsięwzięcia wieloletnie.@page_break@

Powyższe rozważania można podsumować konkluzją – kolejnym wnioskiem o zmianę przepisów w tym zakresie i podjęcie jednolitej decyzji, czy WPF jest z punktu widzenia zarządzania i kreowania polityki rozwoju JST na tyle ważnym dokumentem, żeby całą odpowiedzialność za jego tworzenie i dokonywanie w nim zmian powierzyć służbom zarządczym – organom wykonawczym JST. Możliwe jest też potraktowanie WPF jako dokumentu ważnego w hierarchii aktów prawa wewnętrznego i zastosowanie w stosunku do procesu jego tworzenia, uchwalania i dokonywania w nim zmian zasad zbliżonych do uchwały budżetowej, z tą jednak różnicą, że zmian w WPF mógłby dokonywać tylko organ stanowiący (zapobiegłoby to „rozdwojeniu jaźni” w sferze kompetencji). Osobiście wyrażam pogląd, że wzorem WPFP, który jest przyjmowany przez Radę Ministrów i zmieniany przez Radę Ministrów[19], a Sejm jest jedynie o tym informowany i poprzez odpowiednie kształtowanie budżetu i stanowienie prawa nakreśla Radzie Ministrów kierunki rozwoju – to organy wykonawcze JST powinny posiadać wyłączną kompetencję do tworzenia i zmieniania WPF, oczywiście z uwzględnieniem wytycznych organów stanowiących – podobnie jak to następuje przy uchwale budżetowej. Z tą jednak różnicą, że ostateczna decyzja wyrażona w postaci zmiany WPF powinna należeć do organu wykonawczego. Organy wykonawcze odpowiadają za wykonywanie poszczególnych budżetów, składających się de facto na WPF. Dlatego przy tak ukształtowanych przepisach (art. 226 u.f.p. ) – odzwierciedlających poszczególne pozycje budżetowe WPF na przestrzeni lat – jest to konkluzja uzasadniona, bowiem to służby finansowe w JST powinny najlepiej zdawać sobie sprawę z potencjału finansowego jednostki i jej możliwości oraz racjonalnie planować przedsięwzięcia, pozwalające na właściwy rozwój JST. Organy stanowiące w tej materii nie zawsze, jak pokazuje praktyka, mają na względzie racjonalną politykę finansową JST. Raczej można odnieść wrażenie (świadczą o tym spory prowadzone między organami stanowiącymi a wykonawczymi), że radni dbają o obietnice wyborcze – nie zawsze idące w parze z właściwym zarządzaniem finansami JST.

4. Rodzaje i wykaz przedsięwzięć jako integralna część WPF

Przepisy art. 226 ust. 4 u.f.p. zdefiniowały pojęcie „przedsięwzięcia”, poprzez enumeratywne wskazanie konkretnych rodzajów zdarzeń. Są to wieloletnie:
1) programy, projekty lub zadania, w tym związane z:
− programami finansowanymi z udziałem środków pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA, a także innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi;
− umowami o partnerstwie publiczno-
-prywatnym;
2) umowy, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy;
3) gwarancje i poręczenia udzielane przez JST.
Wykaz przedsięwzięć stanowi integralną część uchwały w sprawie WPF i powinien być opracowany w formie załącznika zawierającego odrębnie dla każdego przedsięwzięcia informacje dotyczące:
− nazwy i celu jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za realizację wykonywania przedsięwzięcia lub koordynującej jego wykonywanie,
− okresu realizacji i łącznych nakładów finansowych,
− limitów wydatków w poszczególnych latach oraz limitu zobowiązań[20].

Zatem przedsięwzięcia wykazane w WPF i źródła ich finansowania tak naprawdę przesądzają o kierunku i możliwościach rozwoju JST. W związku z tym zastanawiające jest, że ustawodawca jako przedsięwzięcie zdefiniował umowy, których realizacja w roku budżetowym i latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy.

Tworzenie wykazu przedsięwzięć z uwzględnieniem tego przepisu stwarzało wiele problemów natury interpretacyjnej. Pracownicy JST nie bardzo wiedzieli, które z umów traktować jako przedsięwzięcia, a które nie, skoro prawie wszystkie tak zdefiniowane stanowią po prostu koszt funkcjonowania jednostek organizacyjnych JST (np. umowa na wywóz nieczystości, dostawę energii, gazu, usługi internetowe itp.). Zwrócił na to uwagę praktyk – Mariusz Szczubiał, Skarbnik Miasta Grudziądza, w publikacji na temat praktycznych aspektów tworzenia WPF. Wspomniał on „o pewnym problemie związanym z zakwalifikowaniem do przedsięwzięć umów wieloletnich niezbędnych do zapewnienia ciągłości działania jednostki, których płatności wykraczają poza rok budżetowy. Przy literalnym traktowaniu przepisów ustawy w dużych samorządach liczba umów, które można by kwalifikować w takim razie do przedsięwzięć, mogłaby iść w setki, jeżeli nie w tysiące. Taka sytuacja spowodowałaby poważne problemy organizacyjne”[21].

Należy zdecydowanie podkreślić, że próby wykazywania umów zapewniających ciągłość działania jednostki, będących kosztem jej funkcjonowania, były działaniami bezprawnymi. W większości przypadków przy tego typu umowach nie jest możliwe bowiem spełnienie wymogów art. 226 ust. 3 pkt 3 i 4 u.f.p. , tj. wskazanie łącznych nakładów finansowych na przedsięwzięcie oraz określenie limitu wydatków w poszczególnych latach. Są to elementy wykluczające tego typu umowy z kategorii przedsięwzięć – i słusznie.@page_break@

W podobnym tonie wypowiada się także autor komentarza do ustawy o finansach publicznych, który stwierdza, że „Wieloletnia prognoza finansowa opisująca w sposób wskazany w art. 226 ust. 3 tego typu umowy zatraciłaby swoją funkcję i przejrzystość. Kierownik każdej jednostki organizacyjnej posiada wiele tego typu umów (np. na dostawę wody, energii elektrycznej, cieplnej, artykułów papierniczych, umów o pracę), do tego niepozwalających na przewidzenie poziomu wydatków w poszczególnych latach i zawartych w przypadkach dopuszczonych prawem zamówień publicznych na czas nieoznaczony. Jak wobec tego zastosować regulację art. 227 ust. 1, wskazującą, że okres objęty wieloletnią prognozą finansową nie może być krótszy niż okres, na jaki przyjęto limity wydatków na podstawie art. 226 ust. 3 pkt 4, skoro nie da się określić «okresu realizacji i łącznych nakładów finansowych»?”[22].

W praktyce wiele JST słusznie przyjęło, że kategoria umów niezbędnych do zapewnienia ciągłości działania jednostki dotyczy tych umów, które są realizowane przez jednostki organizacyjne JST, ale związane z ciągłością działania JST jako osoby prawnej, tj. z realizacją obligatoryjnych zadań własnych. Są to np. umowy o zimowe utrzymanie i oczyszczanie dróg, umowy o przewozy pasażerskie itp. Stanowią one przedsięwzięcia bieżące i niekiedy są podpisywane na kilka lat.

Wątpliwości budzi także ujęcie w wykazie przedsięwzięć gwarancji i poręczeń udzielanych przez JST. Omawiając ten problem należy odróżnić dwie sytuacje.

Pierwsza to taka, w której JST jest już związana umową poręczenia i wskutek tego jest zobowiązana do zapewnienia w planie wydatków i wykazania w treści uchwały budżetowej kwot przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową[23]. W takim przypadku możliwe jest określenie wszystkich danych wymaganych art. 226 ust. 3 u.f.p. (np. celu, okresu realizacji, limitów wydatków w poszczególnych latach) na podstawie posiadanych dokumentów, w tym harmonogramów spłat. Druga – to potencjalne możliwości działania dla zarządu na podstawie określonych w uchwale budżetowej limitów i upoważnień w tym zakresie. W praktyce jednak nie musi dojść do wykorzystania tych upoważnień i na etapie prognozy niemożliwe jest określenie wszystkich danych, które składają się na załącznik do WPF, bowiem w trakcie jego opracowywania (wraz z opracowaniem projektu uchwały budżetowej) nieznane są jeszcze szczegóły dotyczące okresu trwania umowy czy wysokości zobowiązań wynikających z poszczególnych umów.

Ważnym aspektem tego zagadnienia jest także fakt, że poręczenia są wykazywane w prognozie kwoty długu (części WPF) w kategorii potencjalnych spłat zobowiązań z tego tytułu. Taka sytuacja powoduje konieczność powielania danych raz w wykazie przedsięwzięć, a raz w samej WPF.

Dlatego konieczne jest znowelizowanie przepisów w tym zakresie i po prostu wykreślenie z katalogu przedsięwzięć umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy oraz poręczeń i gwarancji.

4.1. Limity wydatków i limity zobowiązań w wykazie przedsięwzięć

Problemy interpretacyjne dotyczące art. 226 ust. 3 u.f.p. pojawiły się w związku z zastosowaniem przez ustawodawcę dwóch różnych terminów do określenia limitów, jakie powinny być pokazane w wykazie przedsięwzięć. Pierwszy to określony w art. 226 ust. 3 pkt 4 u.f.p. – limit wydatków w poszczególnych latach, drugi to limit zobowiązań (art. 226 ust. 3 pkt 5 u.f.p. ).

Logiczne i jasne wydaje się, że limity wydatków na dane przedsięwzięcie, pokazane w poszczególnych latach jego realizacji, nie mogą przekroczyć zaplanowanych łącznych nakładów finansowych na to zadanie.

Natomiast sporo kłopotów pojawiło się przy określaniu limitów zobowiązań dla poszczególnych przedsięwzięć. Ten termin także nie został zdefiniowany przez ustawodawcę, w związku z tym pojawiły się różne spekulacje, włącznie z potraktowaniem tego elementu wykazu przedsięwzięć jako limitu/upoważnienia do zaciągania kredytów i pożyczek na finansowanie danego zadania.

Z całą pewnością limit zobowiązań należy odróżnić od limitu wydatków i potraktować go jako kwotę stanowiącą o możliwościach organu wykonawczego w zakresie podpisywania umów na dane zadanie. Jednak musi być spełniony dodatkowy warunek: w uchwale w sprawie WPF powinno się znaleźć upoważnienie dla organu wykonawczego do zaciągania zobowiązań na realizacje przedsięwzięć. Takie stanowisko wyraziło Ministerstwo Finansów w dokumencie omawiającym metodologię tworzenia WPF, w przypisie do załącznika do WPF o przedsięwzięciach. Czytamy tam, że „limit zobowiązań, o którym mowa w art. 226 ust. 3 pkt 5 u.f.p. , wynika z uprawnienia organu wykonawczego do zaciągania zobowiązań niezbędnych do realizacji przedsięwzięć. Stopień wykorzystania limitu zobowiązań nie musi pokrywać się z wykorzystaniem limitu wydatków, o którym mowa w art. 226 ust. 3 pkt 4 u.f.p. Kwota, na którą będzie można zaciągać zobowiązania, będzie ulegała pomniejszeniu o kwotę zobowiązań zaciągniętych w ramach ustalonego limitu dla przedsięwzięcia”[24].

Innymi słowy, wszystko zależy od przewidzianego cyklu realizacji przedsięwzięcia: jeżeli na realizację całości przedsięwzięcia trzyletniego organ wykonawczy (przy założeniu, że jest do tego upoważniony) podpisze umowę w pierwszym roku realizacji i opiewać ona będzie na kwotę stanowiącą łączne nakłady finansowe – należy uznać, że wyczerpie on limit zobowiązań na dane zadanie już w pierwszym roku realizacji, wydatki zaś będą planowane w trzech kolejnych latach budżetowych. Jeśli zaś przedsięwzięcie będzie realizowane etapami i tak też będą konstruowane umowy (na część zadania) – to w zależności od kwot, na jakie będą opiewały poszczególne umowy, o tyle będzie się zmniejszał limit zobowiązań, a plan wydatków analogicznie będzie stosowny do zakresu realizacji zadań w konkretnym roku.@page_break@

5. Upoważnienia

Jak już wcześniej zaakcentowałam, nie można rozpatrywać problemu limitu zobowiązań jako upoważnienia do zaciągania umów na realizację przedsięwzięć w oderwaniu od upoważnień, jakie mogą się znaleźć w WPF. Uchwała w sprawie WPF może zawierać upoważnienie dla zarządu JST do zaciągania zobowiązań:
1) związanych z realizacją zamieszczonych w niej przedsięwzięć;
2) z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy.
Ponadto organ stanowiący JST może upoważnić zarząd do przekazania uprawnień kierownikom jednostek organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań[25].

Już samo stwierdzenie w przepisie, że uchwała w sprawie WPF może zawierać ww. upoważnienia, jest zastanawiające i powoduje, że znowu pojawiają się wątpliwości związane z miejscem WPF w hierarchii aktów prawa wewnętrznego. Powstaje też pytanie: jeśli nie w uchwale w sprawie WPF, to w takim razie gdzie powinny się znaleźć upoważnienia do zaciągania zobowiązań w związku z przedsięwzięciami przyjętymi do realizacji, skoro zgodnie z definicją przedsięwzięcia każde z nich będzie wykraczało poza rok budżetowy. Sprawne wykonywanie założonych celów wymaga podejmowania szybkich i swobodnych decyzji, a to z kolei wymaga stosownych upoważnień w przypadku, o którym mowa. Dlatego w uchwale w sprawie WPF powinny się znaleźć odpowiednie upoważnienia – i jest to pierwszy zasadniczy wniosek związany z praktyczną stroną stosowania tego przepisu.

Kolejną, bardzo istotną kwestią jest odniesienie się do przepisów art. 228 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 258 ust. 1 pkt 3 u.f.p. „Oba przepisy traktują o fakultatywnym upoważnieniu dla zarządu do przekazania uprawnień kierownikom jednostek organizacyjnych/innym jednostkom organizacyjnym JST do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których płatności wykraczają poza rok budżetowy. Pierwszy z nich dotyczy upoważnienia, jakie może być zawarte w uchwale w sprawie WPF, drugi – upoważnienia zawartego w uchwale budżetowej. Upoważnienia możliwe do wprowadzenia są jednakowe. Powstaje więc pytanie: w której z tych uchwał powinno się znaleźć takie upoważnienie?

Na podstawie dotychczasowych rozważań odpowiedź nasuwa się sama. Skoro są problemy z określeniem, jakie umowy powinny znaleźć się w załączniku o przedsięwzięciach i trudno dla nich pokazać informacje w szczegółowości określonej przez ustawodawcę, to rozsądnie byłoby – jak już wskazano – wyeliminować tę kategorię z przedsięwzięć i odpowiednio zapis dotyczący upoważnień dla zarządu JST do zaciągania na nie zobowiązań. W związku z tym nie byłoby konieczności stanowienia w uchwale w sprawie WPF upoważnień dla zarządu do zaciągania zobowiązań na ich realizację i upoważnień dla zarządu do scedowania tych uprawnień na samorządowe jednostki organizacyjne. Upoważnienie to miałoby więc rację bytu tylko w uchwale budżetowej. Wariant taki będzie bezpieczniejszy dla zarządu JST. Jeżeli bowiem będzie on chciał mieć takie upoważnienie w danym roku, to zawrze je w uchwale budżetowej. Zawarcie go bowiem w WPF przesądziłoby o takim uprawnieniu kierowników jednostek organizacyjnych JST w dłuższym okresie”[26].

Należy w całości zgodzić się z tak prezentowanym poglądem, chociażby ze względu na inny aspekt nietrafności zapisów ustawowych w zakresie udzielania upoważnień do zaciągania zobowiązań w związku z umowami zapewniającymi ciągłość działania jednostki. Analiza tego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w tym przypadku umowy służące zapewnieniu ciągłości działania jednostki zostały wyłączone z katalogu przedsięwzięć, bowiem są wyodrębnione w innym punkcie. Skoro powinniśmy traktować takie umowy jako przedsięwzięcie, to przepisy art. 228 ust. 1 u.f.p. powinny zakończyć się na punkcie pierwszym – upoważnieniu do zaciągania zobowiązań na realizację przedsięwzięć, natomiast wymienienie ich w odrębnym punkcie nakazuje sądzić, że nie powinny one funkcjonować w ramach wykazu przedsięwzięć.@page_break@

6. Posumowanie

Pierwszy rok stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie dotyczącym tworzenia i zmian wieloletnich prognoz w samorządach pokazał, że obawy, które pojawiały się jeszcze przed wejściem ich w życie, w zasadzie w całej rozciągłości się potwierdziły. Jednostki są obecnie na etapie uchwalania WPF na 2012 r. i kolejne lata, i stoją przed tymi samymi problemami, jakie w zeszłym roku nie pozwalały na „spokojne” podejście do zagadnienia. Przedstawione w tym artykule rozwiązania wypracowane w praktyce zarówno przez samorządy, jak i izby obrachunkowe, są próbą wskazania wyjścia z sytuacji wobec nadal niezmienionych przepisów. Dają możliwość przebrnięcia przez niejasności i rozbieżności ustawy z poszanowaniem ogólnego porządku i ładu finansów publicznych.

Narzędziem pomocnym przy opracowywaniu WPF na nowy okres jest funkcjonujący w systemie Besti@ formularz elektroniczny, pozwalający na sprawną ocenę własnych możliwości i jednocześnie odpowiadający wymogom ustawowym.

Niemniej jednak konieczna jest szybka nowelizacja przepisów. Z całą pewnością zmiany te powinny pójść w kierunku uproszczenia, ujednolicenia i usystematyzowania przepisów związanych z prognozowaniem, zarządzaniem i kompetencjami organów w samorządach.

Ewa Czołpińska
jest naczelnikiem WIAS RIO w Białymstoku.

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz ustawa z 27.08.2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241).
[2] Tzn.: dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu JST, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia; dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu JST; wynik budżetu JST; przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu; przychody i rozchody budżetu JST, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia; kwotę długu JST, w tym relację, o której mowa w art. 243 u.f.p. , oraz sposób sfinansowania spłaty długu; objaśnienia przyjętych wartości. W wydatkach wyszczególnia się także: kwotę wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia; kwotę wydatków na wynagrodzenia i składki od nich naliczane oraz wydatki związane z funkcjonowaniem organów JST.
[3] Zgodnie z art. 227 u.f.p. WPF obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat. Okres objęty WPF nie może być jednak krótszy niż okres, na jaki przyjęto limity wydatków na przedsięwzięcia, a ponadto prognozę kwoty długu, stanowiącą część WPF sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania.
[4] Budżet i wieloletnia prognoza finansowa jednostek samorządu terytorialnego, J.M. Salachna (red.), Gdańsk 2010, s. 17.
[5] J. Kotlińska, Wieloletnia prognoza finansowa – jak rozumieć przepisy ustawowe, aby je prawidłowo stosować, „Finanse Komunalne”, 2010/10, dodatek specjalny, s. 7.
[6] Opracowanie RIO w Bydgoszczy na podstawie danych z WPF przekazywanych przez regionalne izby obrachunkowe do Ministerstwa Finansów – wg stanu na lipiec 2011 r. Materiały te stanowią bazę danych wykorzystywanych przez izby do badania sytuacji finansowej JST i oceny legalności danych wykazywanych w WPF (np. w kontekście zachowania wskaźnika z art. 242 u.f.p. ).
[7] Budżet i wieloletnia prognoza finansowa jednostek samorządu terytorialnego, J.M. Salachna (red.), s. 17.
[8] E. Czołpińska, Wieloletnia prognoza w jednostkach samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2010/5, s. 43.
[9] Budżet i wieloletnia prognoza finansowa jednostek samorządu terytorialnego, J.M. Salachna (red.), s. 16–17.
[10] www.mf.gov.pl
[11] Budżet i wieloletnia prognoza finansowa jednostek samorządu terytorialnego, J.M. Salachna (red.), s. 27.
[12] E. Czołpińska, Wieloletnia prognoza w jednostkach samorządu terytorialnego…, s. 40.
[13] Art. 243 u.f.p.
[14] Art. 230 ust. 6 u.f.p.
[15] Informatyczny system zarządzania budżetami JST, udostępniony JST przez Ministerstwo Finansów – właściciela systemu. Zawiera dwa moduły – sprawozdawczy i planistyczny, znany w każdej JST ze względu na obowiązek przekazywania sprawozdań budżetowych właśnie w tym systemie.
[16] E. Czołpińska, Wieloletnia prognoza w jednostkach samorządu terytorialnego…, s. 41.
[17] J.M. Salachna, Zmiany wieloletniej prognozy finansowej JST…, s. 48.
[18] J.M. Salachna, Zmiany wieloletniej prognozy finansowej JST…, s. 48.
[19] Art. 106ust. 2 i art. 107 u.f.p.
[20] Art. 226 ust. 3 u.f.p.
[21] M. Szczubiał, Wieloletnia prognoza finansowa – tworzenie instrumentu zarządzania finansami samorządu z poszanowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych, „Finanse Komunalne” 2010/10, dodatek specjalny, s. 35.
[22] R. Trykozko, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2010, s. 375–376.
[23] Art. 212 ust. 1 pkt 7 i art. 236 ust. 3 pkt 5 u.f.p.
[24] www.mf.gov.pl
[25] Art. 228 ust. 1 i 2 u.f.p.
[26] J. Kotlińska, Wieloletnia prognoza finansowa – jak rozumieć przepisy ustawowe, aby je prawidłowo stosować…, s. 20.