Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 4 maja 2010 r., sygn. akt X/1831/10

Podejmując uchwałę w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytkw na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytkw i opiece nad zabytkami, rada gminy nie ma umocowania prawnego do ustanowienia sankcji utraty prawa do ubiegania się o dotację z budżetu gminy przez kolejne trzy lata nieprzewidzianej w przepisach ustawy o finansach publicznych.

Pisaliśmy o tym również:
Dotacje z budżetu samorządu na prace konserwatorskie przy zabytkach (sygn. akt X/1831/10)

 

Uchwała

 

z dnia 4 maja 2010 r.

 

Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie

 

X/1831/10

 

Podejmując uchwałę w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, rada gminy nie ma umocowania prawnego do ustanowienia sankcji utraty prawa do ubiegania się o dotację z budżtu gminy przez kolejne trzy lata nieprzewidzianej w przepisach u.f.p.

Dz.Urz.Podka 2010/35/797

627437

 

 

Sentencja

 

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie po przeprowadzeniu postępowania o uznanie uchwały Nr XL/18/10 Rady Gminy Jodłowa z dnia 26 marca 2010 roku w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków w części za nieważną - działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 1 pkt 1 i 18a ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (DzU z 2001 r. nr 55, poz. 577 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.)

 

stwierdza nieważność w części uchwały Nr XL/18/10 Rady Gminy Jodłowa z dnia 26 marca 2010 roku w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, dotyczącej zapisów: § 2 ust. 1 z powodu istotnego naruszenia art. 81 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DzU z 2003 r. nr 162, poz. 1568 ze zm.), § 10 z powodu istotnego naruszenia art. 251 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (DzU nr 157, poz. 1240 ze zm.), a także § 11 z powodu istotnego naruszenia art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

 

Uzasadnienie faktyczne

 

W dniu 2 kwietnia 2010 roku wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwała Nr XL/18/10 Rady Gminy Jodłowa z dnia 26 marca 2010 roku w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Kolegium Izby badając przedmiotową uchwalę w trybie nadzoru, wszczęło uchwałą Nr IX/1551/2010 z dnia 20 kwietnia 2010 roku postępowanie nadzorcze wobec uchwały.

 

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło co następuje.

Rada Gminy Jodłowa określiła w przedmiotowej uchwale zasady udzielania dotacji z budżetu Gminy na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Rada ustaliła, że dotacja może być udzielona na prace wymienione w art. 77 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustaliła granicę w wysokości do 50% nakładów koniecznych na wykonanie prac, do której może być udzielona dotacja. Ponadto Rada ustaliła, że dotacja może być udzielona po złożeniu wniosku przez uprawnione podmioty, określiła wymogi formalne wniosku i terminy jego składania oraz istotne elementy umowy o udzielenie dotacji. Rada uregulowała również sposób kontroli i rozliczenia dotacji udzielonej z budżetu Gminy.

 

Rada Gminy Jodłowa w przedmiotowej uchwale nieprawidłowo określiła zakres podmiotowy, stanowiąc w § 2 ust. 1 uchwały, że o udzielenie dotacji na dofinansowanie prac przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków może ubiegać się osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna będąca właścicielem lub posiadaczem takiego zabytku. Kolegium Izby zważyło co następuje:

 

Stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale, przy czym przy ustaleniu tych zasad organ stanowiący zobowiązany jest uwzględnić obowiązujące przepisy dotyczące normowanego zagadnienia.

 

Odpowiednio do dyspozycji art. 71 ust. 1 cytowanej ustawy, w zakresie sprawowania opieki nad zabytkami osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego finansuje prowadzenie prac konserwatorskich restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku.

 

Rada Gminy Jodłowa ustalając krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o udzielenie dotacji z budżetu gminy, ustaliła, że o dotację może ubiegać się także "posiadacz zabytku".

 

Powołany art. 71 ust. 1 przywołanej ustawy określa ogólną zasadę finansowania opieki nad zabytkami przez prawnych dysponentów zabytków. Dla podmiotowego zakresu obowiązku finansowania opieki nad zabytkami nie ma znaczenia status prawny dysponenta zabytku, a jedynie to, czy przysługuje mu do niego określony tytuł prawny. Nie ma przy tym znaczenia, czy jest to tytuł prawny w postaci prawa rzeczowego, takiego jak prawo własności albo ograniczone prawo rzeczowe, np. użytkowanie, czy też w postaci prawa umownego, np. wynikającego z umowy dzierżawy. Z zestawienia tytułów prawnych wymienionych w powołanym przepisie wynika zatem, że obowiązki w zakresie finansowania opieki nad zabytkami nie obciążają faktycznych posiadaczy zabytków.

 

Zgodnie z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (DzU nr 16, poz. 93 ze zm.) posiadaczem rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny) jak i ten, kto nią włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie przedstawia się zatem jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą i nie może być utożsamiane z tytułem prawnym, o którym mowa w art. 71 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Posiadanie rzeczy, w tym nieruchomości, jako faktyczne władztwo nad nimi jest niezależne od tytułu prawnego, na podstawie którego jest ono wykonywane. Z powyższego wynika, że posiadacz samoistny nie musi być właścicielem rzeczy, a więc podmiotem któremu przysługuje prawo własności do danej rzeczy. Możliwe są więc sytuacje, w których kto inny jest właścicielem rzeczy, kto inny zaś jej posiadaczem i wówczas obowiązek finansowania opieki nad zabytkiem spoczywał będzie na właścicielu.

 

W ramach kompetencji określonej w art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Rada Gminy Jodłowa nie posiadała uprawnień do określenia szerszego kręgu podmiotów mogących ubiegać się o dotacje, niż ustalony w art. 71 tej ustawy, w związku z czym zapisy § 2 ust. 1 uchwały Nr XL/18/10 w sposób istotny naruszają cytowane przepisy prawa.

 

Należy również zauważyć, że wprowadzenie możliwości udzielenia dotacji dla posiadacza zabytku jest niespójne z innym postanowieniem przedmiotowej uchwały, to jest § 3 ust. 1 pkt 3, zgodnie z którym wniosek o udzielenie dotacji powinien zawierać wskazanie tytułu prawnego wnioskodawcy do zabytku.

 

W § 10 badanej uchwały Rada Gminy Jodłowa uchwaliła, że dotacja niewykorzystana lub wykorzystana niezgodnie z warunkami umowy podlega zwrotowi na rachunek Urzędu Gminy Jodłowa najpóźniej do końca roku budżetowego wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych, zgodnie z warunkami umowy dotacji.

 

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie stwierdziło w związku z powyższym, co następuje.

 

W myśl art. 251 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.

 

Zgodnie z ustępem 5 cytowanego artykułu, od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych powyżej nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie wskazanych terminów zwrotu.

 

Z powyższych zapisów wynika, że dotacja niewykorzystana podlegać będzie zwrotowi wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych dopiero, jeżeli zostanie zwrócona po terminach określonych przepisami ustawy o finansach publicznych, a odsetki naliczane będą dopiero od dnia następującego po upływie terminów zwrotu. W związku z powyższym uchwalenie przez Radę Gminy Jodłowa w § 10 uchwały Nr XL/18/10 obowiązku zwrotu niewykorzystanej dotacji wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych w terminie najpóźniej do końca roku budżetowego, stanowi istotne naruszenie dyspozycji art. 251 ust. 1, 3 i 5 ustawy o finansach publicznych.

 

Zapisy § 10 uchwały Rady Gminy Jodłowa określają również zasady zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem - najpóźniej do końca roku budżetowego. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie stwierdziło, że powyższy zapis narusza istotnie postanowienia art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którymi dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia powyższej okoliczności, a w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa wyżej, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Z podanych przyczyn stwierdzono nieważność zapisów § 10 uchwały Nr XL/18/10 w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

 

Nadto Rada Gminy Jodłowa w § 11 badanej uchwały postanowiła, że w przypadku stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z umową, nieprzedstawienia sprawozdania w terminie, nieterminowego zwrotu niewykorzystanej dotacji albo podania nieprawdziwych lub niepełnych informacji we wniosku o dotację, podmiot traci prawo do ubiegania się o dotację z budżetu Gminy przez kolejne trzy lata.

 

W ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie nałożenie na podmiot dotowany powyższej sankcji nastąpiło bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może podjąć uchwałę określającą zasady udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, w trybie określonym odrębnymi przepisami. Zapis powyższy odsyła do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. Przywołany akt prawny nie zawiera postanowień odnośnie sankcji utraty prawa do ubiegania się o dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przez kolejne trzy lata.

 

Podejmując w dniu 26 marca 2010 roku uchwałę Nr XL/18/10 w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Rada Gminy Jodłowa nie miała umocowania prawnego do ustanowienia w § 11 sankcji nieprzewidzianej w przepisach ustawy o finansach publicznych, która istotnie narusza cytowany przepis prawa.

Mając powyższe na względzie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie uchwaliło jak w sentencji.

Na niniejszą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia.