Czytaj też: Uchwały antysmogowe – co zmieni się po nowelizacji?

Oddziaływania na środowisko nie znają bowiem granic administracyjnych. W związku z tym granice obszarów na terenie których wprowadzane będą ograniczenia mogą znajdować się na terenie więcej niż jednej gminy, o czym przesądzać może np. ukształtowanie terenu, czy „róża wiatrów”. Ustalając granice obszarów objętych ograniczeniami należało będzie kierować się zatem regułami zbliżonymi do tych stosowanych w procesie wyznaczania obszarów chronionych na podstawie ustawy o ochronie przyrody.

Jednocześnie należy mieć na uwadze aby w procesie tym nie posługiwać się blankietowymi odesłaniami do innych aktów prawnych. Zakres terytorialny obowiązywania konkretnej uchwały jest bowiem jednym z kluczowych jej elementów i każde odesłanie w tym zakresie może być potraktowane jako brak precyzji w określeniu zakresu przedmiotowego wprowadzanych ograniczeń, a co za tym idzie zostać zakwalifikowanym jako naruszenie prawa. Ponadto omawiając zagadnienia zakresu przedmiotowego wprowadzanych ograniczeń należy mieć na uwadze, to że zgodnie z postanowieniami art. 96 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w uchwale mogą być wprowadzone „ograniczenia lub zakazy”. Organ uznający, że zachodzi konieczność skorzystania z możliwości jaką daje komentowany przepis powinien rozważyć w każdym przypadku indywidualnie, czy do osiągnięcia zamierzonego celu w postaci zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub środowisko wystarczy samo wprowadzenie ograniczeń, czy niezbędne do osiągnięcia tego celu będą same zakazy, czy też zachodzić będzie konieczność wprowadzenia zarówno ograniczeń jak i zakazów.

Każda z tych możliwości mieści się w dyspozycji art. 96 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, gdyż w tym zakresie ustawodawca posługuje się alternatywą nierozłączną. Sejmik województwa będzie musiał się jednak w każdej sytuacji zastanowić nad tym, czy wprowadzane rozwiązania są adekwatne do występujących okoliczności faktycznych. Uwzględniając fakt, że omawiane rozwiązania będą stanowiły ograniczenie wolności obywatelskich należało będzie wypracowywać takie rozwiązania, które pozwolą na osiągnięcie zamierzonego rezultatu przy jednoczesnej jak najmniejszej ingerencji w prawa jednostek. Jeżeli bowiem wprowadzane rozwiązania będą nieadekwatne do sytuacji wprowadzonym przepisom prawa miejscowego będzie można stawiać zarzut naruszenia art. 33 ust. 3 Konstytucji RP zgodnie, z którym „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.” Rozwiązania za daleko idące a zatem wprowadzające np. zakazy wówczas gdy wystarczą jedynie ograniczenia będą uznane za nieproporcjonalne i jako takie naruszać będą przytoczoną normę konstytucyjną.

Dlatego też w tym zakresie trudne do przecenienia mogą być wyniki przeprowadzonego na podstawie art. 96 ust. 5 Prawa ochrony środowiska postępowania z udziałem społeczeństwa. Na tym etapie nie będzie bowiem opracowany jeszcze projekt uchwały. W związku z tym w tym ostatnim będą mogły być uwzględnione wnioski wypływające z udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu.

Zgodnie bowiem z postanowieniami 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.) „Organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informację o:
1) przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu i o jego przedmiocie;
2) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu;
3) możliwości składania uwag i wniosków;
4) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie co najmniej 21-dniowy termin ich składania;
5) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków;
6) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone.”

Dowiedz się więcej z książki
Decyzje środowiskowe
  • rzetelna i aktualna wiedza
  • darmowa wysyłka od 50 zł




@page_break@

Natomiast na podstawie art. 42 przywoływanej ustawy „Organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa:
1) rozpatruje uwagi i wnioski;
2) dołącza do przyjętego dokumentu uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.”

Oznacza to, że między innymi z wyników postępowania przeprowadzonego z udziałem społeczeństwa zarząd województwa opracowujący projekt uchwały powinien wyciągnąć wnioski co do tego czy w analizowanym przypadku zachodzi konieczność wprowadzenia ograniczeń jak i zakazów, czy też tylko jednego z tych środków.

Pomocne w tym zakresie mogą okazać się także opinie co do projektu uchwały wyrażane przez właściwych miejscowo (a zatem z punktu widzenia zakresu terytorialnego wprowadzanych rozwiązań) wójtów, burmistrzów oraz prezydentów miast, a także starostów na podstawie art. 96 ust. 2 i 3 Prawa ochrony środowiska. Jest to co prawda najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji i w żaden sposób nie determinuje uchwały kończącej postępowanie. Jednak stanowisko wyrażone przez organ współdziałający może wpływać na wprowadzenie zmian w opiniowanym projekcie, jeżeli stanowisko organu współdziałającego będzie miało swoje racjonalne uzasadnienie. Oczywiście w tym zakresie znaczenie mieć będzie także to czy opinia w formie postanowienia wyrażona została w terminie miesięcznym wynikającym z art. 96 ust. 3 Prawa ochrony środowiska. W przeciwnym razie znajdować będzie zastosowanie domniemanie akceptacji przedstawionego do zaopiniowania projektu wynikające z art. 96 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, a wyrażona opinia nie będzie miała już żadnego wpływu na wynik postępowania.

Z punktu widzenia zakresu przedmiotowego wprowadzanych ograniczeń istotne znaczenie mają także postanowienia art. 96 ust. 6 pkt 3 Prawa ochrony środowiska zobowiązującego do określenia w uchwale czy wprowadzane zakazy lub ograniczenia odnoszą się jedynie do rodzajów wykorzystywanych paliw, czy też do ich jakości, albo do jednego i drugiego na co pozwala posłużenie się przez ustawodawcę spójnikiem „lub”. Z punktu widzenia praktyki może to mieć olbrzymie znaczenie czym innym jest bowiem np. zakaz wykorzystywania węgla kamiennego jako paliwa, a czym innym określenie jakości tego samego węgla, który co do zasady może być wykorzystywany.

Analizując postanowienia art. 96 ust. 6 pkt 3 Prawa ochrony środowiska należy zauważyć także, że ustawodawca dopuszcza także inny alternatywny sposób wprowadzenia ograniczeń przez określenie w uchwale parametrów technicznych lub rozwiązań technicznych lub parametrów emisyjnych instalacji, w której następuje spalanie paliw. W tym przypadku należy zauważyć, że czynnikiem determinującym możliwość posłużenia się takim sposobem wprowadzania ograniczeń jest to aby proces spalania paliw miał miejsce w instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska, co niestety nie jest takie jednoznaczne z uwagi na to że znaczenie pojęcia instalacja w praktyce rodzi wiele kontrowersji. Jeżeli zatem organ uzna, że konkretny rodzaj procesu spalania ma miejsce poza instalacją, to nie będzie mógł wprowadzić ograniczeń przy wykorzystaniu omawianych kryteriów. Oczywiście w praktyce nie można wykluczyć stosowania przez organy rozwiązań o charakterze mieszanym to jest określających co do zasady jakie rodzaje paliw lub jakiej jakości mogą być stosowane na danym terenie, a ponadto w tych przypadkach, w których spalanie będzie miało miejsce w instalacji dodatkowo parametry techniczne, rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw dopuszczonych do stosowania na tym obszarze. Wprowadzenie takiego rozwiązania będzie jednak uzależnione od oceny organów administracji. Nie w każdym przypadku korzystanie z obu tych możliwości musi być bowiem konieczne, a posłużenie się przez ustawodawcę spójnikiem „lub” w art. 96 ust. 6 pkt 3 Prawa ochrony środowiska w części oddzielającej rozwiązania odnoszące się do rodzajów lub jakości paliw od tych odnoszących się do instalacji daje taką możliwość różnicowania rozwiązań.

Z punktu widzenia zakresu przedmiotowego wprowadzanych ograniczeń nie można zapominać także o możliwości jaką daje art. 96 ust. 7 pkt 1 Prawa ochrony środowiska pozwalający dodatkowo na możliwość wprowadzenia ograniczeń co do sposobu lub celu wykorzystania paliw objętych ograniczeniami wynikającymi z uchwały. Oznacza to, że jeżeli organ administracji dostrzeże konieczność zróżnicowania także sposobu lub celu stosowania paliw objętych zakazami lub ograniczeniami, to będzie miał taką możliwość. Może zatem ograniczyć sposobu ich stosowania oraz wskazać cele dla realizacji, których konkretne rodzaje paliw są dozwolone do stosowania.

Omawiając zakres przedmiotowy możliwości wprowadzenia ograniczeń lub zakazów na podstawie art. 96 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie można zapominać także o postanowieniach art. 96 ust. 8 Prawa ochrony środowiska, z którego wynika, że ograniczenia wynikające z omawianego rodzaju uchwał nie znajdują zastosowania po pierwsze do instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, będącego rodzajem pozwolenia emisyjnego. Na podstawie art. 201 ust. 1 Prawa ochrony środowiska „Pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych.” Rodzaje tych instalacji zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r., poz. 1169). Po drugie w art. 96 ust. 8 Prawa ochrony środowiska wyłączono obowiązywanie omawianych uchwał w odniesieniu do instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. To ostatnie zaś w myśl art. 220 ust. 1 Prawa ochrony środowiska stanowi regułę. Wyjątki od tej zasady zostały enumeratywnie wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 130, poz. 881). Po trzecie ustawodawca na podstawie art. 96 ust. 8 Prawa z z zakresu przedmiotowego obowiązywania uchwał antysmogowych wyłącza instalacje, których eksploatacja nie wymaga uzyskania pozwolenia, ale które są objęte obowiązkiem ich zgłoszenia wynikającym z art. 152 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Dowiedz się więcej z książki
Decyzje środowiskowe
  • rzetelna i aktualna wiedza
  • darmowa wysyłka od 50 zł




Z powyższego wynika zatem, że rozwiązaniami wynikającymi z uchwał antysmogowych nie będzie objęta większość instalacji emitujących gazy lub pyły do powietrza. Na pierwszy rzut oka takie rozwiązanie może wydawać się mało racjonalne gdyż wyłącza z zakresu obowiązywania uchwał bardzo dużą grupę podmiotów korzystających ze środowiska. Wbrew pozorom ma to jednak swoje racjonalne uzasadnienie. Dla tych rodzajów instalacji obowiązują już bowiem standardy emisyjne wynikające bezpośrednio z przepisów prawa lub wydanych decyzji administracyjnych, a skoro tak to stosowanie do nich reguł wynikających z uchwał antysmogowych byłoby przejawem nadmiernego formalizmu, gdyż co do zasady ich oddziaływanie na środowisko i tak jest już reglamentowane. Rozwiązania wynikające z uchwał antysmogowych mają mieć w stosunku do nich charakter jedynie komplementarny, a nie konkurencyjny.

Ponadto z punktu widzenia granic obowiązywania uchwał antysmogowych nie można zapominać o postanowieniach art. 96 ust. 8 pkt 2 Prawa ochrony środowiska pozwalającego na fakultatywne określenie okresu obowiązywania ograniczeń lub zakazów w ciągu roku. Z powyższego rozwiązania wynika bowiem, że co do zasady rozwiązania antysmogowe wprowadzane mogą być przez sejmiki województw na czas nieokreślony. Jednak w przypadkach, w których będzie to wynikało z ustaleń faktycznych mogą obowiązywać jedynie w pewnych okresach roku. W celu podniesienia bezpieczeństwa prawnego niezbędne będzie ich wyznaczenie przy wykorzystaniu obiektywnych kryteriów. Wyznaczając te okresy należało będzie mieć także na uwadze, że ustawodawca nie przewidział możliwości ich konkretyzacji w innej formie niż w uchwale sejmiku województwa. W związku z tym należy wykluczyć możliwość podejmowania takich działań ad hoc w przypadku wystąpienia określonych okoliczności faktycznych. W takiej sytuacji okresy obowiązywania ograniczeń lub zakazów nie wynikałyby bowiem bezpośrednio z uchwały sejmiku województwa.