Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne nr 5/2012.
Stowarzyszenia mogą tworzyć pomiędzy sobą wszystkie rodzaje jednostek samorządu terytorialnego (JST), natomiast związki tylko gminy i powiaty, czyli jednostki na równorzędnym szczeblu samorządu. Stowarzyszenia mogą zawiązywać spółki prawa handlowego (co nie jest możliwe w przypadku związków), JST przekazująca stowarzyszeniu realizację zadania nie zrzeka się samodzielnej możliwości jego realizacji (w przeciwieństwie do realizacji zadania przekazanego związkowi). Warto więc zastanowić się, czy ramy prawne instytucji związku i stowarzyszenia komunalnego, skonstruowane 21 lat temu, odpowiadają współczesnym realiom i potrzebom JST. Współpracę między samorządami autor omawia na przykładzie stowarzyszenia Związek Gmin „Porozumienie Gospodarczo-Turystyczne Górnej Małej Panwi i Górnej Liswarty”.

Główne tezy niniejszego artykułu zostały zaprezentowane podczas konferencji miesięcznika „Finanse Komunalne” pt. Finanse samorządu terytorialnego po zmianach wprowadzonych przez ustawę z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która odbyła się w dniach 10–12.10.2011 r. w Kliczkowie.

Związki komunalne, rozumiane jako związki międzygminne i międzypowiatowe, powstawały już w okresie drugiej Rzeczypospolitej. Były to w szczególności związki centralne, takie jak Związek Miast Polskich, Związek Powiatów Rzeczypospolitej Polskiej[1] czy Związek Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej[2]. Wymienione związki zostały restytuowane w trzeciej Rzeczypospolitej[3].

Najistotniejszą rolą centralnych związków komunalnych (obok promocji ich członków w Polsce i za granicą) jest reprezentacja interesów gmin i powiatów w sporach z administracją rządową, którą można określić mianem swoistego rodzaju lobby prawnego. Ta rola związków była szczególnie wyraźna w okresie sporu dotyczącego dążeń administracji rządowej (Ministra Finansów) do ograniczenia długu publicznego poprzez obniżenie zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego (JST) i wpływania na sposób obliczania indywidualnego wskaźnika limitu zadłużenia, w którym brały udział Unia Metropolii Polskich i Związek Miast Polskich[4].

Trzeba jednak pamiętać, że nie wszystkie gminy i powiaty są członkami centralnych związków komunalnych, a głównym polem rzeczywistej ich współpracy (w ramach ustawowych zadań gmin i powiatów) są związki i stowarzyszenia subregionalne, realizujące wymienione zadania. Niniejsze opracowanie dotyczy jednego z takich związków zawartego przez mniejsze gminy położone na północy Górnego Śląska. Związek ten został rozwiązany 3 lata temu i przekształcił się w stowarzyszenie komunalne. W związku z tym warto zastanowić się, czy ramy prawne dotyczące współpracy komunalnej, skonstruowane 21 lat temu, odpowiadają współczesnym realiom i potrzebom JST.

1. Uregulowania prawne dotyczące związków komunalnych

Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym[5] w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Analogiczna regulacja dotyczy powiatów mogących tworzyć związki międzypowiatowe[6]. Brakuje jednak podobnej regulacji w ustawie z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa[7].

Związki komunalne podlegają rejestracji w rejestrze prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i uzyskują osobowość prawną od momentu ich zarejestrowania i ogłoszenia statutu[8]. Sposób rejestracji związków międzygminnych szczegółowo określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5.10.2011 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków[9], wydane na podstawie art. 68 ust. 3 u.s.g. Natomiast sposób rejestracji związków międzypowiatowych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18.10.2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków powiatów oraz ogłaszania statutów związków[10]. Zgodnie z identycznym w brzmieniu § 6 wymienionych rozporządzeń statut związku podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym dzień wydania dziennika jest dniem ogłoszenia statutu.

Odmienna sytuacja występuje w zakresie stowarzyszeń komunalnych (o których szerzej w dalszych częściach opracowania), gdyż mogą być one tworzone przez gminy i powiaty, w tym także z województwami[11]. Należy także zauważyć, że miasta na prawach powiatu mogą tworzyć związki i zawierać porozumienia z gminami[12]. Przy czym możliwość zawierania porozumień występuje przede wszystkim na równorzędnym szczeblu jednostek samorządu terytorialnego[13]. Wyjątkowo powiaty mogą przekazywać swoje zadania (w ramach porozumienia) gminom na ich wniosek. Porozumienia pomiędzy związkami a gminami czy powiatami są niedopuszczalne, co wynika z literalnej wykładni art. 74 ust. 1, art. 64 ust. 5 u.s.g. i art. 73 ust. 1 u.s.p.

Należy podkreślić, że związki międzygminne i międzypowiatowe nie są jednostkami samorządu terytorialnego. Mimo to przekazane zadania publiczne wykonują we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, gdyż posiadają osobowość prawną[14]. Wyjątkowo związki międzygminne i międzypowiatowe mogą mieć charakter obligatoryjny – nałożony ustawą[15].@page_break@

Zadania realizowane przez związek powinny być określone w jego statucie, zgodnie z klasyfikacją zadań własnych gminy[16], określonych w art. 7 ust. 1 u.s.g., czy zadań powiatu[17], określonych w art. 4 ust. 1 u.s.p. Trzeba jednak pamiętać, że wyliczenia te mają charakter katalogu otwartego, a ponadto gminom zadania zostały przekazane na podstawie klauzuli generalnej, która stanowi, iż do zadań gmin należą wszelkie sprawy o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów[18].

Do gospodarki finansowej związku stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin albo powiatów[19]. Związki muszą posiadać plan finansowy[20], będący odpowiednikiem budżetu samorządowego, który podlega opiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową – zgodnie z art. 238 i 266 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych[21]. Analogiczna sytuacja jak w przypadku planu finansowego dotyczy wieloletniej prognozy finansowej związku komunalnego. Jego zadłużenie ma bowiem wpływ na wskaźnik limitu zadłużenia zrzeszonej jednostki samorządu terytorialnego[22]. Kwoty zobowiązań zaciągniętych przez związek podlegają proporcjonalnemu wliczeniu do łącznej kwoty spłat i wykupów w danym roku budżetowym, mających wpływ na indywidualny wskaźnik zadłużenia zrzeszonej jednostki samorządu terytorialnego[23]. Nieuchwalenie planu finansowego czy wieloletniej prognozy finansowej związku powoduje obowiązek ustalenia ich przez regionalną izbę obrachunkową[24].

Warto jednocześnie zauważyć, że art. 4 ust. 2 u.f.p. przesądza, iż przepisy dotyczące jednostek samorządu terytorialnego odpowiednio stosuje się do związków gmin i powiatów, a art. 9 pkt 2 u.f.p. zalicza związki komunalne do sektora finansów publicznych. Co więcej, zgodnie z art. 245 u.f.p., zarząd związku (organ wykonawczy)[25] jest zobligowany do informowania zarządów jednostek samorządu terytorialnego tworzących związek i właściwej regionalnej izby obrachunkowej o kwotach zobowiązań związku w terminie 15 dni od ich zaciągnięcia. Podsumowując regulacje znajdujące się w ustawie o finansach publicznych, należy zauważyć, że związki komunalne zobligowane są do prowadzenia rachunkowości budżetowej[26].

Mankamentem instytucji związków międzygminnych i międzypowiatowych jest niejasna sytuacja prawna dotycząca możliwości prowadzenia przez nie gospodarki poprzez jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe. Ustawa o finansach publicznych literalnie przyznaje bowiem taką możliwość tylko samym jednostkom samorządu terytorialnego[27]. Analogiczna sytuacja dotyczy możliwości tworzenia spółek prawa handlowego przez związki międzygminne[28].

Należy także zauważyć, że w ramach realizowanych zadań związki mają obowiązek stosowania przepisów ustawy z 29.01.2004 r. – Prawo zamówień publicznych[29] na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3a wymienionej ustawy.

2. Uregulowania prawne dotyczące stowarzyszeń komunalnych

Gminy i powiaty (także pomiędzy sobą) mają możliwość tworzenia stowarzyszeń (w tym także z województwami). Zgodnie z art. 73 ust. 2 i 3 u.s.g. oraz art. 75 ust. 2 u.s.p. do stowarzyszeń gmin i powiatów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 7.04.1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach[30], z tym że do założenia takiego stowarzyszenia wymagana jest liczba co najmniej 3 jednostek samorządu terytorialnego. Z uwagi na treść art. 42 ust. 1 pkt 3 pr. stow. jednostki samorządu terytorialnego mogą zawierać wyłącznie stowarzyszenia podlegające rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym. Stowarzyszenie takie może rozpocząć działalność i uzyskuje osobowość z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego[31]. Podmiotami rejestrującymi stowarzyszenia są sądy okręgowe – a więc podmioty władzy sądowniczej, a nie wykonawczej (jak w przypadku związków komunalnych).

Stowarzyszenia, podobnie jak związki komunalne, podlegają nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej[32]. Nie muszą jednak posiadać planów finansowych ani wieloletnich prognoz finansowych. Zależnie od swej sytuacji faktycznej stowarzyszenia takie prowadzą księgowość właściwą dla jednostek nieprowadzących działalności gospodarczej[33] albo księgowość właściwą dla jednostek prowadzących działalność gospodarczą[34].

Jednostka samorządu terytorialnego, która przekazuje realizację swojego zadania stowarzyszeniu, nie zrzeka się samodzielnej możliwości jego realizacji. Nic nie stoi także na przeszkodzie, żeby stowarzyszenie komunalne było koordynatorem realizacji takiego zadania. Możliwość koordynacji wydaje się szczególnie uzasadniona w przypadku zadań realizowanych przez jednostki budżetowe lub samorządowe zakłady budżetowe. Z punktu widzenia prawa finansowego JST nie mogą bowiem powoływać wspólnych form gospodarki budżetowej, gdyż formy te mogą być powiązane wyłącznie z jednym budżetem samorządowym[35]. Wspomniano jednak wcześniej, że nie jest do końca pewne, czy tworzenie takich form przez związki komunalne jest zgodne z prawem, zagadnienie to nie jest więc zasadniczym mankamentem organizacyjnym formy stowarzyszenia. Nie ma także żadnych przeciwwskazań prawnych, żeby stowarzyszenie komunalne koordynowało działalność międzygminnej lub międzypowiatowej spółki prawa handlowego lub takich spółek, a nawet spółek powołanych przez JST różnych szczebli. Nie ma żadnych wątpliwości, że stowarzyszenia komunalne mogą tworzyć spółki prawa handlowego[36]. Ponadto należy pamiętać, że stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą, o ile jego zysk jest przeznaczany na cele statutowe i nie podlega podziałowi pomiędzy jego członków[37].
Stowarzyszenia komunalne również mają obowiązek stosowania przepisów prawa zamówień publicznych na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 wspomnianej ustawy.

3. Związek i stowarzyszenie komunalne jako podmioty podatku dochodowego od osób prawnych

Zarówno związki, jak i stowarzyszenia komunalne (w przeciwieństwie do samych jednostek samorządu terytorialnego)[38] nie podlegają bezpośredniemu zwolnieniu podmiotowemu od podatku dochodowego od osób prawnych. Niemniej jednak dochód uzyskany i przekazany przez związek komunalny na rzecz jednej z tworzących go JST nie podlega opodatkowaniu[39]. Natomiast dochód stowarzyszeń komunalnych nie podlega opodatkowaniu, jeżeli są one organizacjami pożytku publicznego[40] – czyli realizują zadania w zakresie określonym w art. 4 ust. 1 i na podstawie ust. 2 ustawy z 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie[41] przeznaczają ten dochód na cele statutowe. Związki komunalne nie mogą zostać uznane za organizacje pożytku publicznego, ponieważ należą do sektora finansów publicznych[42].

Trzeba także zaznaczyć, że zarówno dochód stowarzyszeń, jak i związków komunalnych podlega zwolnieniu od podatku dochodowego od osób prawnych, jeżeli ich celem statutowym jest działalność:

  • naukowa,
  • naukowo-techniczna,
  • kulturalna,
  • w zakresie kultury fizycznej i sportu,
  • ochrony środowiska,
  • wspierania inicjatyw społecznych na rzecz budowy dróg i sieci telekomunikacyjnej na wsi oraz zaopatrzenia wsi w wodę,
  • dobroczynności,
  • ochrony zdrowia i pomocy społecznej,
  • rehabilitacji zawodowej i społecznej inwalidów,
  • kultu religijnego

i dochód ten zostanie przeznaczony na wymienione cele[43]. Zwolnieniu od podatku dochodowego od osób prawnych podlegają także dochody spółek założonych przez stowarzyszenia, jeżeli ich dochód zostanie przekazany na cele statutowe stowarzyszenia[44].

Jeżeli stowarzyszenie lub związek komunalny nie podlegają wspomnianym zwolnieniom, są zobligowane do składania zeznania podatkowego w zakresie podatku dochodowego od osób prawnych[45], przy czym stowarzyszenia są także zobligowane do przekazywania właściwym urzędom skarbowym swoich sprawozdań finansowych[46]. Ponadto stowarzyszenia komunalne będące organizacjami pożytku publicznego i otrzymujące efektywne podatkowo darowizny są zobligowane do złożenia – do końca marca – dodatkowego zeznania podatkowego[47], w którym:

  • wyodrębnia się kwotę darowizn z ogółu przychodów,
  • wskazuje cel, na który podlegały przeznaczeniu,
  • wskazuje darczyńcę – osobę prawną wraz z jej adresem, która przekazała na rzecz stowarzyszenia jednorazowo co najmniej 15.000 zł lub łącznie co najmniej 35.000 zł.


Stowarzyszenia komunalne otrzymujące efektywne podatkowo darowizny są zobligowane do końca marca udostępnić również powyższe informacje do publicznej wiadomości, poprzez ich publikację w Internecie, środkach masowego przekazu lub wyłożenie dla zainteresowanych w pomieszczeniach ogólnie dostępnych – a także zawiadomić o tym fakcie właściwego naczelnika urzędu skarbowego, chyba że ich dochód za dany rok podatkowy nie przekracza kwoty 20.000 zł.

Warto także zaznaczyć, że stowarzyszenia komunalne, jako organizacje pożytku publicznego, mogą otrzymywać 1% podatku dochodowego od osób fizycznych, albowiem zgodnie z art. 45c ustawy z 26.07.1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych[48] naczelnicy urzędów skarbowych przekazują na rzecz jednej wybranej przez podatnika organizacji pożytku publicznego, figurującej w wykazie tych organizacji[49], kwotę w wysokości nieprzekraczającej 1% podatku. Analogiczny do art. 45c u.p.d.o.f. jest art. 21b ustawy z 20.11.1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym[50].

4. Stowarzyszenie Związek Gmin „Porozumienie Gospodarczo-Turystyczne Górnej Małej Panwi i Górnej Liswarty”

Wspomniane różnice i podobieństwa pomiędzy związkiem a stowarzyszeniem są niezwykle istotne z punktu omawianego stowarzyszenia, albowiem gminy: Boronów, Ciasna, Dobrodzień, Herby, Kalety, Kochanowice, Konopiska, Krupski Młyn, Koszęcin, Lubliniec, Miasteczko Śląskie, Pawonków, Tworóg, Woźniki oraz Zębowice współpracują w ramach stowarzyszenia, którego nazwa jest niezwykle myląca – znajdują się w niej bowiem słowa „związek gmin”. Co więcej, sytuacja taka nie jest przypadkiem odosobnionym w Polsce[51].

Nazwa stowarzyszenia – Związek Gmin „Porozumienie Gospodarczo-Turystyczne Górnej Małej Panwi i Górnej Liswarty” – została przejęta po istniejącym wcześniej związku gmin, który został rozwiązany uchwałą zgromadzenia związku nr 7/III/2008 z 2.10.2008 r.[52], m.in. z uwagi na wspomniane już wcześniej mankamenty tej konstrukcji, w tym przede wszystkim obowiązek uchwalania planu finansowego. O ile przyczyna utrzymania w nazwie stowarzyszenia słowa „związek” jest prozaiczna (chodziło o uniknięcie konieczności zmiany pieczątek, kopert itp.[53]), o tyle zastanawia postawa sędziego Sądu Okręgowego w Częstochowie, który bez zastrzeżeń zarejestrował wspomniane stowarzyszenie.

Stowarzyszenie to jest o tyle interesujące, że tworzą je gminy nie tylko z różnych powiatów (częstochowskiego, lublinieckiego, oleskiego i tarnogórskiego), lecz także z różnych województw (opolskiego i śląskiego). Gminy te łączy nie tylko położenie w ekosystemie Górnej Małej Panwi i Górnej Liswarty, lecz także wspólna historia i sytuacja gospodarcza. Wszystkie one są bowiem tzw. sypialnią Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego, a przemysł nie jest w nich rozwinięty (poza Lublińcem i Miasteczkiem Śląskim) – tak jak np. w Tarnowskich Górach czy Bytomiu. Znaczącą rolę odgrywa gospodarka leśna, większy odsetek ludności niż na centralnym Górnym Śląsku zajmuje się rolnictwem, a większa część mieszkańców gmin dojeżdża do pracy do większych miast położonych na południu.

Forma stowarzyszenia powoduje, że związek nie posiada planu finansowego ani własnego budżetu[54]. Rozwiązanie takie umożliwia bardziej elastyczną politykę finansową prowadzoną w ramach związku, a także brak konieczności ponoszenia odpowiedzialności przed regionalną izbą obrachunkową, np. w przypadku przerodzenia się związku w tzw. związek martwy, który np. nie uchwala planu finansowego albo nie składa sprawozdania z jego wykonania[55]. Warto jednocześnie nadmienić, że stowarzyszenie Związek Gmin „Porozumienie Gospodarczo-Turystyczne Górnej Małej Panwi i Górnej Liswarty” jest stowarzyszeniem bezskładkowym, w związku z czym należące do niego gminy ponoszą koszty jego utrzymania wyłącznie poprzez „wypożyczenie” na jego potrzeby kadr administracyjnych własnych urzędów gminnych i miejskich.

Forma stowarzyszenia ogranicza wymogi formalne, które muszą spełniać gminy tworzące związek, takie jak: obowiązek informowania wojewody o przystąpieniu do związku[56] czy określenie statutu związku zgodnego z treścią ustawy o samorządzie gminnym[57]. Co więcej, forma stowarzyszenia wyklucza z ram prawnych funkcjonowania związku instytucję sprzeciwu, uprawniającą członka zgromadzenia do wstrzymania wykonania jego uchwały w terminie 7 dni od jej podjęcia i zobowiązującą zgromadzenie do ponownego rozpatrzenia sprawy[58]. Forma stowarzyszenia nie prowadzi także do ograniczenia suwerenności gminy, która nie przekazuje na rzecz związku części swoich zadań, nie mogąc ich później wykonywać samodzielnie.

5. Zadania realizowane przez stowarzyszenie

Stowarzyszenie, jako spadkobierca istniejącego wcześniej związku, realizuje przede wszystkim zadania związane z ochroną środowiska.
Najistotniejszym zadaniem zrealizowanym przez związek była budowa wspólnego wysypiska śmieci. Najważniejszym zadaniem koordynowanym przez stowarzyszenie jest inwestycja w zakresie ochrony dorzecza Małej Panwi i Liswarty poprzez modernizację gospodarki ściekowej (modernizację i budowę oczyszczalni ścieków wraz z systemem kanalizacji sanitarnej). Inwestycja ta będzie realizowana w latach 2008–2012. Źródłami finansowania są głównie środki pochodzące z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (uzyskane pozakonkursowo, w ramach porozumienia subregionalnego[59]) oraz środki pochodzące z budżetów gmin członkowskich.

Inwestycja dotyczy przede wszystkim rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej (ok. 44 km rurociągu) i modernizacji czterech oczyszczalni ścieków. Zakłada wykonanie ok. 1100 nowych przyłączeń do sieci. Przykładowo: część inwestycji w gminie Kalety polega na budowie kanalizacji sanitarnej we wschodniej części miasta i jest kontynuacją inwestycji rozpoczętej wcześniej. W Miasteczku Śląskim część inwestycji ma charakter kompleksowej budowy sieci kanalizacyjnej, natomiast w Krupskim Młynie część inwestycji przyjmuje postać modernizacji oczyszczalni ścieków. Warto zauważyć, że w realizacji tego zadania gminy nie występują jako podmioty nastawione na zysk, co wiąże się z ich strategią cenową (która musi być zgodna z istniejącymi uwarunkowaniami i ustawą z 7.06.2001 r. o zbiorczym zaopatrzeniu w wodę i zbiorczym odprowadzaniu ścieków[60]). Liderem projektu jest gmina Kochanowice, która na podstawie umów zawartych z pozostałymi gminami stowarzyszenia została upoważniona do starania się o środki europejskie poprzez stowarzyszenie w ich imieniu. Należy więc zauważyć, że ostatecznymi beneficjentami środków europejskich w przypadku tego zadania są stowarzyszone gminy.

Ponadto gminy wspólnie występują na targach turystycznych – gdzie prezentują się jako region dogodny dla turystyki rowerowej. Realizują także działalność wydawniczą – wydając m.in. książkę Józefa Tyrola Dawno temu w lesie, dotyczącą historii lublinieckich i oleskich lasów. Warto także nadmienić, że stowarzyszenie pełni funkcję forum wymiany doświadczeń pomiędzy wójtami i burmistrzami zrzeszonych gmin.

Potencjalnymi zadaniami, które mogłoby realizować stowarzyszenie, są: koordynacja szkolnictwa średniego i prężnie rozwijającej się prywatnej komunikacji autobusowej pomiędzy gminami oraz inwestycja we wspólny dla gmin żłobek. Prawdopodobnie w najbliższym czasie do stowarzyszenia przystąpi także gmina Tarnowskie Góry.

6. Wnioski

Forma stowarzyszenia jest znacznie bardziej elastyczna niż forma związku. Stwarza bowiem lepsze warunki organizacyjne (w stowarzyszeniu mogą uczestniczyć zarówno gminy, powiaty, jak i województwa). Forma stowarzyszenia nie ogranicza także suwerenności jednostki samorządu terytorialnego. Warto też nadmienić, że wewnętrzna struktura organizacyjna formy zrzeszającej jednostki samorządu terytorialnego powinna wynikać z konsensusu między zrzeszającymi się jednostkami, a nie z przepisów ustawy.
Ponadto stowarzyszenie – w przeciwieństwie do związku – może być finansowane z 1% podatku dochodowego od osób fizycznych, co należy uznać za ewenement systemu podatkowego, gdzie decyzja, czy środki trafią bezpośrednio na cele samorządowe, czy do budżetu centralnego, należy do podatnika[61].

Jeżeli chodzi o formę korzystniejszą z punktu widzenia opodatkowania podatkiem dochodowym od osób prawnych, należy stwierdzić, że w przypadku przekazywania dochodu na rzecz JST korzystniejsza jest forma związku. Jeżeli jednak dochód ma zostać zachowany przez formę zrzeszającą jednostki samorządu terytorialnego, korzystniejsza jest forma stowarzyszenia, gdyż takowe w szerszym zakresie może podlegać zwolnieniu (jeżeli stowarzyszenie realizuje cele pożytku publicznego).

Stowarzyszenie komunalne na pewno nie może realizować gospodarki poprzez jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe. Sytuacja taka jest wątpliwa również w przypadku związków komunalnych. Zadania te mogą jednak z powodzeniem być realizowane przez spółki prawa handlowego.

Podsumowując, można stwierdzić, że forma stowarzyszenia komunalnego w pełni może realizować zadania związku komunalnego. Stowarzyszenie komunalne nie jest obarczone najistotniejszymi mankamentami związku (jak instytucja sprzeciwu członka zgromadzenia i brak możliwości realizacji przez gminę zadań, które przekazała związkowi). Stowarzyszenie nie może jednak w pełni korzystać z przysługujących związkowi zwolnień podatkowych. Należałoby więc postulować usunięcie z ustaw o samorządzie gminnym i powiatowym regulacji dotyczących związków komunalnych i zastąpienie ich formą stowarzyszenia komunalnego, któremu przysługiwałoby zwolnienie od podatku dochodowego od osób prawnych w zakresie dochodu przekazywanego na rzecz powołujących je jednostek samorządu terytorialnego.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne nr 3/2012.

Przypisy:
[1] Do Związku Powiatów Rzeczypospolitej Polskiej należały niemal wszystkie powiaty w Polsce (236 na 239). Powiatem niezrzeszonym był m.in. powiat lubliniecki. Zob. R. Szwed, Centralne związki samorządowe w Polsce (1917–2003), Częstochowa 2003, s. 118.
[2] R. Szwed, Centralne związki samorządowe..., s. 13–15, a także s. 106–107 i 159.
[3] R. Szwed, Centralne związki samorządowe..., s. 55–58, 123–126, 191. Wyjątkiem był centralny związek powiatów, który przyjął nazwę Związku Powiatów Polskich.
[4] I. Czaja-Hliniak, Nieprzestrzeganie regulacji ustawy o finansach publicznych a dług publiczny jednostek samorządu terytorialnego, „Państwo i Prawo” 2011/6, s. 44–50; B. Piłat, Premierze, nie ciśnij gmin z długiem, http://wyborcza.biz; M. Bielasz, Rząd zatrzyma rozwój Lublina, by ratować budżet Polski, http://lublin.gazeta.pl.
[5] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g.
[6] Art. 65 ust. 1 ustawy z 5.06.1998 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), dalej: u.s.p.
[7] Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), dalej: u.s.w.; zob. J. Filipek, Prawo administracyjne – instytucje ogólne – część I, Kraków 2003, s. 171–173, 188–190.
[8] Art. 68 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 68 ust. 1 i 2 u.s.p.
[9] Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5.10.2011 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. Nr 121, poz. 1307).
[10] Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18.10.2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków powiatów oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. Nr 131, poz. 1472).
[11] Art. 84 ust. 1 u.s.g. i art. 75 ust. 1 u.s.p.
[12] Art. 74 u.s.p.
[13] Art. 74 ust. 1 u.s.g. i art. 73 ust. 1 u.s.p.
[14] Art. 65 u.s.g. i art. 66 u.s.p.
[15] Art. 64 ust. 4 u.s.g. W ustawie o samorządzie powiatowym brakuje analogicznej regulacji. Gdyby jednak ustawodawca wydał ustawę obligującą powiat czy powiaty do przystąpienia do danego związku, regulacja taka stanowiłaby lex specialis do art. 65 ust. 1 u.s.p.
[16] Art. 64 ust. 3 u.s.g.
[17] Art. 65 ust. 3 u.s.p.
[18] Art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); zob. J. Filipek, Prawo administracyjne..., s. 159–162 i 178–180.
[19] Art. 73a ust. 1 u.s.g. i art. 72 ust. 1 u.s.p.
[20] Art. 73a ust. 2 u.s.g. i art. 72 ust. 2 u.s.p.
[21] Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p.
[22] Art. 230 ust. 2–5 u.f.p.
[23] Art. 244 ust. 1 u.f.p.
[24] Art. 11 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), dalej: u.r.i.o.
[25] Art. 73 ust. 1 u.s.g. i art. 71 ust. 1 u.s.p.
[26] Art. 40 ust. 1 u.f.p.
[27] Art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.f.p.
[28] Art. 9 i 10 ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236).
[29] Ustawa z 29.01.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.).
[30] Ustawa z 7.04.1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), dalej: pr. stow.
[31] Art. 17 ust. 1 pr. stow.
[32] Art. 1 ust. 2 pkt 2–5 u.r.i.o.
[33] Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z 15.11.2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości dla niektórych jednostek niebędących spółkami handlowymi, nieprowadzących działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 137, poz. 1539 ze zm.).
[34] Art. 9 ustawy z 15.02.1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 ze zm.), dalej: u.p.d.o.p.
[35] Art. 11 ust. 1 oraz art. 15 ust. 3, 4 i 7 u.f.p.
[36] Przy czym istotne jest także to, że dochód takiej spółki przeznaczony na statutowe cele stowarzyszenia nie podlega podatkowi dochodowemu od osób prawnych, o czym szerzej w kolejnej części opracowania.
[37] Art. 34 pr. stow.
[38] Art. 6 ust. 1 pkt 6 u.p.d.o.p.
[39] Art. 17 ust. 1 pkt 4g u.p.d.o.p.
[40] Art. 17 ust. 1 pkt 6c u.p.d.o.p.
[41] Ustawa z 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.), dalej: u.d.p.p.w.
[42] Art. 3 ust. 2 u.d.p.p.w.
[43] Art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.d.o.p.
[44] Art. 17 ust. 1 pkt 5 u.p.d.o.p.
[45] Na formularzu CIT-8. Art. 27 ust. 1 u.p.d.o.p.
[46] Art. 27 ust. 2 u.p.d.o.p.
[47] Na formularzu CIT-D. Art. 18 ust. 1e u.p.d.o.p.
[48] Ustawa z 26.07.1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 149, poz. 996 ze zm.), dalej: u.p.d.o.f.
[49] Wykaz ten przybiera formę informacji ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, zamieszonej na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. Art. 27a ust. 1 u.d.p.p.w.
[50] Ustawa z 20.11.1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym (Dz. U. Nr 144, poz. 930, ze zm.).
[51] Zob. np. Stowarzyszenie Związek Gmin i Powiatów Regionu Łódzkiego – www.stowarzyszenie.eu.
[52] Zob. http://bip.pawonkow.pl.
[53] Informacja uzyskana podczas rozmowy przeprowadzonej 1.08.2011 r. z radcą prawnym Urzędu Miasta Kalety i większości gmin należących do stowarzyszenia – mec. Michałem Pawełczykiem.
[54] Art. 73a ust. 2 u.s.g.
[55] Art. 73a ust. 1 u.s.g.
[56] Art. 66 u.s.g.
[57] Art. 67 ust. 2 u.s.g.
[58] Art. 72 ust. 1 i 2 u.s.g.
[59] Zob. Regionalny Program Operacyjny Województwa Śląskiego na lata 2007–2013. Wytyczne do procedury pozakonkursowej, Katowice 2007, s. 19.
[60] Ustawa z 7.06.2001 r. o zbiorczym zaopatrzeniu w wodę i zbiorczym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 71, poz. 747 ze zm.).
[61] Szerzej o systemie przekazywania 1% podatku zob. P. Klimek, Możliwość odliczenia 1% podatku dochodowego na rzecz fundacji korporacyjnych i społecznych, „Klinika – Czasopismo Fundacji Uniwersyteckich Poradni Prawnych” 2011/10, s. 21–23, www.fupp.org.pl.