Na zarządzanie kryzysowe w ramach systemu kontroli zarządczej należy spojrzeć dwojako. Z jednej strony zarządzanie kryzysowe realizuje cele i standardy kontroli zarządczej, czyli m. in. ochronę zasobów, zarządzanie ryzykiem, stosowanie mechanizmów kontrolnych. Z drugiej zaś, jednostka działająca zgodnie ze standardami kontroli zarządczej to sprawna i dojrzała organizacja przygotowana na sytuacje nagłe i posiadająca plan zabezpieczenia ciągłości działania.
Ujmując zarządzanie kryzysowe przez pryzmat kontroli zarządczej, można zauważyć, że jego elementy wpisują się w standardy kontroli zarządczej i są jej częścią.
Czytaj też: Standardy kontroli zarządczej - monitorowanie i ocena >
Środowisko wewnętrzne: czy organizacja posiada struktury oraz procedury zapewniające skuteczne działanie.
Ramy postępowania w zakresie zarządzania kryzysowego wyznacza ustawa z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. Należy zaznaczyć, że nie jest ona aktem pełnym oraz na poziomie definicyjnym pozostawia pewne wątpliwości interpretacje w zakresie kwalifikacji zdarzeń jako sytuacje kryzysowe. Ustawa wskazuje na obowiązki administracji rządowej i samorządowej w przypadku zaistnienia sytuacji kryzysowej kształtując tym samym środowisko wewnętrzne. Środowisko organizacji powinno być przygotowane do zaistnienia zagrożenia, a powoływane zespoły zarządzania kryzysowego, jako organy pomocnicze muszą mieć określony skład, organizację, siedzibę oraz tryb pracy. Wystąpienie sytuacji kryzysowej to też konieczność koordynacji pracy różnych jednostek, co bez ujednoliconych procedur bywa sporym wyzwaniem.
Drugim elementem niezbędnym do właściwego zabezpieczenia ciągłości działania są plany zarządzania kryzysowego (plan krajowy, plany wojewódzkie, powiatowe i gminne) oraz plany odtworzeniowe, przygotowanie struktur uruchamianych w sytuacjach kryzysowych, przygotowanie i utrzymywanie zasobów niezbędnych do wykonania zadań.
Z perspektywy kontroli zarządczej na etapie planowania i formowania struktur należy zadbać, aby osoby uczestniczące w powyższych procesach posiadały wiedzę, umiejętności i doświadczenie pozwalające skutecznie i efektywnie wypełniać powierzone zadania. Delegowanie pracowników do realizacji zadań kryzysowych powoduje zmianę w strukturze organizacji. Z tego powodu z wyprzedzeniem należy zweryfikować, jak taka zmiana odniesie się do ciągłości działania organizacji.
Struktura organizacyjna jednostki powinna być dostosowana do aktualnych celów i zadań wynikających z zarządzania kryzysowego, a dla pracowników powinien być znany z wyprzedzeniem aktualny zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności. Są to podstawowe elementy, które umożliwiają sprawczość organizacyjną.
Sytuacja dotycząca stanu zarządzania kryzysowego była przedmiotem kontroli Najwyższej Izby Kontroli (P/17/039). Kontrolą objęto lata 2015–2017. NIK zwraca uwagę, iż nieprzygotowanie odpowiednich planów i procedur oraz niezapewnienie warunków do odpowiedniej koordynacji działań może obniżać skuteczność działań służb odpowiedzialnych za ochronę ludności, zwłaszcza w razie wystąpienia sytuacji kryzysowej. W wystąpieniu pokontrolnym czytamy, że Izba stwierdziła nieprawidłowości na każdym skontrolowanym szczeblu, a ich skala i istotność świadczą o tym, że problemy te mają charakter systemowy.
Czytaj więcej: Zarządzanie kryzysowe na obszarze gminy - kwestie ogólne oraz uprawnienia wójta w zarządzaniu kryzysowym >
Cele i zarządzanie ryzykiem
Niezbędnym elementem zarządzania kryzysowego jest gromadzenie i przetwarzania danych o zagrożeniach oraz ich monitorowanie i prognozowanie wystąpienia. Działania te opierają się na analizie ryzyka – identyfikacji, ocenie i zaplanowaniu sposobu postępowania z ryzykiem. Celem zarządzania ryzykiem jest stworzenie adekwatnego systemu względem występujących zagrożeń i zaplanowanie działań przeciwdziałających lub ograniczających ryzyko, które wystąpi. Skuteczny system zarządzania ryzykiem przynosi organizacji korzyści w postaci skoncentrowania się kierownictwa na obszarach kluczowych, szczególnie w sytuacji zagrożenia.
W zakresie zarządzania kryzysowego mamy cele dwojakiego rodzaju – bieżące cele organizacji, które zostają dotknięte przez wystąpienie sytuacji kryzysowej oraz cele samego zarządzania kryzysowego (ograniczenie skutków wystąpienia zdarzenia, zabezpieczenie mienia i infrastruktury, realizacja planów odtworzeniowych). Nie można skutecznie zarządzać organizacją bez znajomości celów i określenia kroków ich wykonania. To nieodłącznie wiąże się z identyfikacją ryzyka już na etapie planowania.
Analiza ryzyka w zakresie zarządzania kryzysowego nie stanowi osobnego systemu zarządzania ryzykiem w organizacji. Nie powinna być analizą ryzyka oderwaną od podstawowej bieżącej analizy, może za to uwzględniać dodatkowe obszary i cele. Istotne jest, aby wyniki analizy ryzyka miały przełożenie na podejmowane decyzje np. w przypadku zagrożeń powodziowych – powiat czy województwo odpowiednio wyposaża magazyny przeciwpowodziowe. Z kolei w przypadku konieczności oddelegowania pracowników do innych zadań (np. do nadawania numerów PESEL) przeprowadzona uprzednio analiza ryzyka umożliwia przeprowadzenie tego bez obciążania wydziałów, gdzie są wysokie ryzyka niedoboru kadry i tym samym pozwala uniknąć np. nieterminowości w wydawaniu decyzji administracyjnych w innych sprawach.
Skuteczne zarządzanie ryzykiem pozwalające na ujednoliconą ocenę ryzyka, współpracę właścicieli ryzyka czy dostęp do informacji o zagrożeniach nie jest możliwy bez systemu informatycznego, który wspiera i organizuje ten proces. Sytuacja kryzysowa może bowiem uniemożliwić dostęp do tradycyjnych dokumentów czy plików lokalnych. Wdrożenie systemu (w sensie informatycznym) jest również mechanizmem zabezpieczającym organizację.
Czytaj także: Warto korzystać z obiektywnej i niezależnej oceny audytora, by wdrożyć potrzebne zmiany>>
Mechanizmy kontroli
Procedury wewnętrzne, instrukcje, wytyczne, dokumenty określające zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności pracowników i inne dokumenty wewnętrzne stanowią dokumentację systemu kontroli zarządczej. W zakresie zarządzania kryzysowego dokumentem podstawowym są plany zarządzania kryzysowego, które zawierają charakterystykę oraz ocenę ryzyka ich wystąpienia, w tym mapy ryzyka i mapy zagrożeń, zadania i obowiązki uczestników postępowania kryzysowego, oraz zadania krótkoterminowe. Plan powinien być adekwatny do realiów i potrzeb danego szczebla JST. Co ważne, plany powinny podlegać cyklicznej aktualizacji z uwagi na np. zmiany prawne oraz uwzględniać wyniki analizy ryzyka.
Regulamin kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych - WZÓR DOKUMENTU >
Biorąc po uwagę ilość zmian legislacyjnych, realizacja tego obowiązku nie jest możliwa bez systemu informacji prawnej sygnalizującego najważniejsze zmiany. Warto również zdecydować się na wdrożenie w organizacji systemu wspierającego kontrolę zarządczą, który umożliwia cykliczne zaplanowanie zadań w ramach wyznaczonych celów. Jednym z błędów zauważonych przez NIK są przypadki, w których obowiązującymi były plany reagowania kryzysowego zatwierdzone na podstawie nieaktualnych przepisów. Dlatego narzędziem pomocnym w tym obszarze mogą być m.in. listy kontrolne weryfikujące aktualność procedur.
Według wspomnianej kontroli NIK skala nieprawidłowości w zakresie tworzenia planów oraz ich merytoryczna zawartości sprawiają, że możliwość ich praktycznego wykorzystania jest bardzo ograniczona. Oznacza to jednoczesne uchybienie w zakresie kontroli zarządczej.
Informacja i komunikacja
Zgodnie z przyjętymi standardami kontroli zarządczej, osoby zarządzające oraz pracownicy powinni mieć zapewniony dostęp do informacji niezbędnych do wykonywania przez nich obowiązków. W tym zakresie należy brać pod uwagę komunikację wewnętrzną i zewnętrzną – a w przypadku zarządzania kryzysowego, komunikację między poszczególnymi poziomami zarządzania i podmiotami (administracją rządową, samorządową, centrami, zespołami). Kanały komunikacji powinny zostać ustalone oraz, co ważne, przetestowane przed wystąpieniem sytuacji kryzysowej.
Należy zapewnić także efektywny system wymiany ważnych informacji z mieszkańcami. Z jednej strony niezbędne jest właściwe komunikowanie sytuacji, przedstawianie zagrożeń i obostrzeń, a z drugiej odbieranie również informacji od mieszkańców. Aspektem szybkiej komunikacji mogącej wspierać działania sztabów kryzysowych jest np. przeprowadzanie szybkich badań ankietowych w formie online np. o potrzebach czy możliwościach. W odwołaniu do bieżącej sytuacji, ankiety dotyczące zarówno potrzeb, jak i możliwości wolontariuszy były najszybszym sposobem pozyskania informacji i organizacji pomocy.
Czytaj też: Mechanizmy kontroli zarządczej - komentarz praktyczny >
Monitorowanie i ocena
Poszczególne elementy systemu kontroli zarządczej powinny być monitorowane w zakresie m. in. skuteczności, aby na bieżąco korygować ich działanie przez samych uczestników procesu, jak i w formie nadzoru czy kontroli. Dotyczy to także rozwiązań zarządzania kryzysowego. Jak wykazała przytoczona kontrola NIK, systemy działania kryzysowego mają wady i bywają iluzoryczne.
Warto rozważyć, aby system zarządzania kryzysowego znalazł się w bieżącym planie audytu lub był przedmiotem czynności doradczych, szczególnie w obliczu, gdy działania kryzysowe przestają być incydentalne a z drugiej strony kontrola NIK wykazała wiele luk.
Czytaj więcej: Monitorowanie kontroli zarządczej w jednostce nadrzędnej >
System kontroli zarządczej to niejako system compliance w administracji publicznej. Umożliwia on zarządzanie elementami niezbędnymi (jak struktury, procesy i procedury, zakres obowiązków) w taki sposób, aby zapewnić ciągłość działania i ograniczyć skutki wystąpienia ryzyka. W obecnych czasach sprawnie działająca instytucja nie może obyć się bez narzędzi informatycznych wspierających ten proces.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.