Propozycja optymalnego modelu relacji władz centralnych i samorządowych


Nowa wizja samorządów

To samorząd terytorialny, który wybiera własny sposób świadczenia usług publicznych. Chętnie podejmuje współpracę i angażuje innych partnerów na rzecz poprawy jakości życia mieszkańców. Może aktywnie koncentrować się na ich potrzebach i jest przy tym gospodarny. Działa w warunkach stabilnego prawa i finansów. To transparentny samorząd odpowiedzialny wobec mieszkańców tak, jak państwo względem niego.


Potrzebne są rozwiązania systemowe

Realizujące wizję rozwiązania uzupełniają się lub zazębiają. Dlatego też jakość i spójność całej koncepcji wymaga ich konsekwentnego wdrożenia. Są też rozwiązania fakultatywne. Używa się do nich w tym rozdziale formy „mogłyby” i „można”.


Pamiętać należy, że proponowanym rozwiązaniom musi towarzyszyć odpowiednie wzmocnienie efektywności nadzoru nad samorządami. Obecny model kontroli, oparty na samorządowych kolegiach odwoławczych i regionalnych izbach obrachunkowych, prowadzi do patologii.

Usytuowanie instytucji nadzorujących powinno być zewnętrzne w stosunku do lokalnych, na ogół wieloletnich powiązań. To warunek powrotu do wspomnianej już idei samorządu terytorialnego działającego „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”.


1.Lokalny PIT zamiast udziałów we wpływach z PIT
Udziały we wpływach z PIT (blisko 1/2 wpływów z podatku) dały samorządom 29,4 mld zł, co stanowi ponad 1/3 ich dochodów własnych i 17% dochodów ogółem (2011). Należy zastąpić udziały w PIT wydzieleniem z pierwszego przedziału skali podatkowej (18%) stawki lokalnego PIT. Ochronę zmodyfikowanego źródła dochodów choćby przed takimi zmianami, jak ulga prorodzinna, zapewni ustawowa zasada, zgodnie z którą podatnik w pierwszej kolejności odlicza ulgi od państwowej części PIT. Jest ona neutralna dla podatników. Ważną funkcją rozwiązania będzie prawo regulowania przez organ stanowiący stawki lokalnego PIT w zakresie przewidzianym w ustawie. System wyrównawczy nie może pozbawiać samorządu wpływów wynikających z zastosowania wyższej niż minimalna stawki lokalnego PIT. Regulowanie stawki będzie jedynym instrumentem władztwa podatkowego samorządów. Nie będą one miały prawa umarzać lokalnego PIT, ani przyznawać w nim ulg.

Dzięki zmienionej konstrukcji PIT, każdy podatnik będzie w pierwszym rzędzie finansował swój samorząd, a tylko dochody zamożniejszych trafią w części do budżetu państwa. Lokalny PIT znacząco zwiększy zainteresowanie sprawami lokalnymi, jak również społeczną kontrolę wykorzystania środków publicznych. Mieszkańcy będą dostrzegać i rozumieć związek między usługami lokalnymi, jakich dostarcza ich samorząd, a lokalnym PIT, jaki płacą.

Lokalny PIT jest fundamentem finansowym dla funkcjonowania samorządów w Danii, Finlandii, Islandii, Norwegii i Szwecji.
 

2.Przestrzeń do zarządzania
Warunki do prawdziwego zarządzania w samorządach można uzyskać tylko przy pomocy zmian treści ustaw i rozporządzeń. Dobre prawo dla samorządu to prawo ramowe. Generalnie, tam, gdzie mowa o tym, że samorząd usługę publiczną „wykonuje” powinien znaleźć się wyraz „zapewnia”. Obecne i nowo tworzone prawo powinno wyraźnie wskazywać na swobodne wybory władz lokalnych. Czy prowadzić działalność przy pomocy własnych struktur, w drodze porozumienia samorządów, poprzez udział w związku, czy nabywać usługi od drugiego samorządu, innego dostawcy publicznego lub prywatnego. Samorządy muszą przyzwyczaić się także do traktowania organizacji pozarządowych jako usługodawców, z którymi współpracują. Równolegle, by uczynić realnym prawo do współpracy czy nabywania usług, zostanie zniesiony obowiązek posiadania szeregu instytucji, które obecnie działają w strukturach samorządów (m.in. ośrodki pomocy społecznej, urzędy pracy, instytucje kultury). Do tego paleta form współpracy wspólnot powinna zostać uzupełniona o nowy podmiot: związek samorządowy, który zakładałyby samorządy różnych szczebli.

Tam, gdzie samorząd zdecyduje się dostarczać usługi we własnym zakresie, do zwiększenia możliwości zarządzania znacząco przyczyni się prawo do tworzenia własnych instytucji w kształcie i formie, jaką uzna za dogodną i racjonalną. Chodzi m.in. o to, aby to władze lokalne ustalały, jaką ilość instytucji i usług „mieści” dana jednostka budżetowa.

Ograniczenia dotyczące realizacji zadań publicznych przy udziale podmiotów niepublicznych, powinny dotyczyć jedynie przypadków, w których w grę wchodzi wykonywanie funkcji władczych i bezpieczeństwo publiczne. Zbliżone rozwiązania funkcjonują z powodzeniem od
20 lat w Szwecji.@page_break@
 

3.Jawność zarządzania i kontraktów
Większe uprawnienia samorządów do zarządzania wymagają wzmocnienia transparentności. Dotyczy to także podmiotów, przy pomocy których wykonywane są zadania publiczne. Nawiązują one do rozwiązań przyjętych w państwach skandynawskich, szczególnie Szwecji.


Organ stanowiący samorządu będzie obowiązany do podjęcia uchwały, w której dla każdej z osób prawnych do niego należących zdefiniuje cel lub cele do realizacji oraz oczekiwany wynik finansowy, co najmniej na najbliższy rok. Te same elementy mogłyby znaleźć się w uchwałach podejmowanych odrębnie dla każdego podmiotu, który ma wyłącznie samorządowych współwłaścicieli (związki, spółki kapitałowe). Następowałoby to w drodze zgodnych uchwał zainteresowanych samorządów. Do sprawozdania z wykonania budżetu samorządu organ wykonawczy powinien dołączać informację o realizacji celu lub celów działalności i wyniku finansowym spółek kapitałowych we władaniu samorządu.
 

Władze lokalne przed przekazaniem zadania do innego podmiotu lub zakupem usługi publicznej będą musiały w publicznie dostępnej umowie zagwarantować sobie możliwość badania tej działalności oraz dostępu do informacji, dzięki którym mieszkańcy będą mieli jasny obraz jej wykonywania. Na mocy tej samej umowy przyjmujący zadanie powinien zobowiązać się do ujawniania pokrewieństwa lub innego bliskiego związku którejkolwiek z osób piastujących funkcje w jego organach z członkami organów samorządu lub kierownikami jego jednostek organizacyjnych. Niespełnienie choćby jednego wymogu powinno skutkować karą finansową.
 

4.Efektywniejsze subwencje i dotacje
Przekazywane mechanicznie z budżetu państwa do samorządów subwencje i dotacje nie służą podniesieniu jakości usług publicznych, ani nie tworzą bodźców do oszczędności. Tymczasem mogłyby być skutecznym instrumentem oddziaływania państwa na zadania realizowane na poziomie samorządowym. Flagowym negatywnym przykładem jest kwota części oświatowej subwencji, która wynosi 38,7 mld zł i stanowi blisko 12% wydatków budżetu państwa (2012). Dzielona według złożonego i nieczytelnego algorytmu nie zawiera w sobie żadnego elementu premiującego samorządy za jakość kształcenia. Konieczna jest zmiana podejścia do zasad podziału części oświatowej tak, aby wyraźnie nagradzała samorządy, które dokonały największej poprawy usług edukacyjnych, ale dopiero wtedy, gdy samorządy będą miały prawo do realnego zarządzania sferą oświatową. Chodzi o zniesienie przywilejów nauczycieli wynikających z Karty Nauczyciela. Część oświatowa subwencji powinna wspomagać stałe i zrównoważone podnoszenie jakości kształcenia dzieci i młodzieży.@page_break@

Wadliwa formuła zadań z zakresu administracji rządowej również nie zachęca do oszczędności. Systemową zasadą jest bowiem, że dotacje budżetowe mają pokrywać 100% wydatków na zadania. Dlatego dobrym posunięciem byłoby uprawnienie samorządów do zachowania sobie części zaoszczędzonych środków dotacyjnych. Kwota dotacji jest niemała. To blisko 15 mld zł (2012). Ponadto, warunki udzielania dotacji na zadania własne powinny skłaniać samorządy do wspólnej realizacji zadań.

W następnym kroku władze centralne muszą poddać głębszemu przeobrażeniu całą formułę transferów z budżetu państwa do samorządów. Wspólnoty powinny uzyskać większe dochody własne, prostszą w konstrukcji subwencję, zaś zadania z zakresu administracji rządowej wspierałyby dotacje dofinansowujące. Poziom dotacji byłby tym wyższy, im mniejszy potencjalny wpływ władz lokalnych na koszty zadania w danej sferze lub niższa ich zamożność. Szereg dotacji w danym sektorze (np. pomocy społecznej) mogłoby zostać połączonych w jedną dotację, z mniej szczegółowymi wymogami dotyczącymi jej wykorzystania. Akcent powinien zostać położony na efekty osiągnięte w tym sektorze.


5.Bezpieczne i przewidywalne wpływy z CIT
Udziały we wpływach z CIT przyniosły samorządom blisko 6,9 mld zł i stanowiły 8,2% ich dochodów własnych, a 4% dochodów ogółem (2011). Wpływy z tego tytułu, ze względu na silne powiązanie CIT z koniunkturą gospodarczą są nierytmiczne. Wahania pomiędzy poszczególnymi latami przekraczają nawet 10%. W budżetach samorządów, szczególnie województw, powoduje to duże utrudnienia w planowaniu i finansowaniu działalności. Większą stabilność budżetów zapewni przekazywanie należnych im kwot w równych ratach miesięcznych z dwuletnim opóźnieniem. Zapożyczone z Danii rozwiązanie będzie w okresie dekoniunktury narzędziem osłonowym finansów samorządowych.


6.Mechanizm ochrony finansów samorządowych
Samorządy zarzucają notoryczne łamanie przez władze centralne konstytucyjnej zasady adekwatności środków finansowych znajdujących się w ich dyspozycji do wykonywanych przez nie zadań. Wychodząc z doświadczeń duńskich i szwedzkich, należy stworzyć mechanizm ochrony finansowej samorządów, w którym jasno określony zostałby zakres ochrony, a skutki zmian prawnych byłby bilansowane, za co finansową odpowiedzialność ponosiłyby właściwie resorty. Zakresem ochrony objęte będą skutki finansowe działań prawotwórczych, które dotyczą przekazywania samorządom nowych obowiązkowych zadań własnych i zwiększania kosztów realizacji zadań tego rodzaju już im przypisanych. Narzędziem równoważącym powinna być część bilansująca subwencji ogólnej, zasilana odpowiednim zmniejszeniem budżetu każdego resortu, którego kompetencji dotyczy zmiana przepisów.

7.Tani kredyt komunalny
Pomimo pokaźnej ilości małych i słabych finansowo samorządów, w Polsce nie została zrealizowana idea wyspecjalizowanej instytucji, która ułatwiałaby dostęp do preferencyjnego kredytowania inwestycji lokalnych. Dlatego postuluje się, by skromniejszym samorządom tańszy kredyt zapewniał Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych, zasilany środkami z emisji papierów wartościowych Skarbu Państwa. Jako państwowy fundusz celowy, FRIK poprzez warunki kredytowe samorządów stałby się scentralizowanym instrumentem wpływu na inwestycje samorządów, w tym wspólną ich realizację. Ponadto, można przywrócić doskonale funkcjonujące w okresie międzywojennym komunalne kasy oszczędnościowe.


Wszechstronne korzyści
Proponowane zmiany będą służyć samorządom terytorialnym, na czym zyska całe państwo i Rząd. W przedstawionej wizji władze centralne otrzymują ogólne narzędzia wpływu na działanie samorządów, te zaś uzyskując lepsze warunki do zarządzania usługami publicznymi godzą się na większą transparencję i poddanie swojej działalności społecznej kontroli mieszkańców.

Wdrożone rozwiązania, czerpiące ze wzorców sprawdzonych w Skandynawii, przyniosą wszechstronne korzyści:
1)Stworzą warunki i zachęty do większej współpracy samorządów;
2)Samorządy będą mogły w większym zakresie nabywać usługi od firm i organizacji pozarządowych, co pobudzi zatrudnienie w sektorze prywatnym;
3)Sprzyjać będą dostarczaniu lepszych usług dla mieszkańców;
4)Będzie dużo łatwiej o oszczędności publiczne, głównie w samorządach;
5)Przywrócone zostaną warunki dla rozwoju samorządów, tym razem dzięki naszym wewnętrznym staraniom, a nie strumieniowi funduszy europejskich;
6)Zwiększą bezpieczeństwo finansowe samorządów;
7)Wzmocnią odpowiedzialność w relacjach rządu i samorządów terytorialnych oraz samorządów wobec mieszkańców.