Omówienie problematyki regulaminów organizacyjnych na gruncie powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie jest zadaniem prostym. Dlatego też kompleksowe ujęcie tej materii wymaga wielowątkowego spojrzenia, nie tylko na zakres spraw opisanych w tym dokumencie, ale również tryb jego ustanawiania oraz funkcje, jakie ma do spełnienia. Dodatkowym utrudnieniem przy opracowywaniu tego tematu jest fragmentaryczne podejście ustawodawcy do spraw związanych z regulaminami. Próżno bowiem szukać w przepisach zarówno definicji legalnej pojęcia „regulamin organizacyjny”, jak i wyczerpującego odniesienia się do zakresu jego oddziaływania. W żadnym akcie prawnym nie znajdują się również szczegółowo ujęte procedury związane z uchwalaniem regulaminów. Należy mieć również świadomość, że rozumienie pojęcia „regulamin organizacyjny” uzależnione jest od gałęzi prawa, na gruncie której ma być ono dekodowane. Sprawia to, że regulaminy organizacyjne normują różne, często odbiegające od siebie, kwestie.

Pomimo wskazanych wyżej trudności warto zauważyć, że pewne warunki, którym musi odpowiadać zakres regulacji regulaminu organizacyjnego organizacji, są możliwe do wyinterpretowania z norm, które jedynie pośrednio odnoszą się do kwestii wewnętrznego funkcjonowania danej jednostki. Stanowi to jednak istotną barierę przy tworzeniu tego rodzaju dokumentów.

Rozproszenie przepisów w poszczególnych aktach prawnych może się bowiem przyczyniać do wadliwego konstruowania norm znajdujących się w regulaminach. Może się w tej sytuacji okazać, że przyjęty regulamin w pełnym zakresie odpowiada treści przepisów, które upoważniają do jego wydania, ale swoimi postanowieniami narusza inne regulacje, które wprost nie traktują o regulaminach organizacyjnych. Należy tu również dodać, że z perspektywy sprawnego działania organizacji niezwykle ważne jest opracowanie przejrzystego regulaminu, ponieważ ewentualne problemy z jego stosowaniem odbiją się na sposobie funkcjonowania wewnątrzorganizacyjnego. Wskutek wadliwie przygotowanego regulaminu działalność organizacji może być nadmiernie utrudniona, a w skrajnych przypadkach nawet sparaliżowana.

Pojęcie regulaminu organizacyjnego

Wobec faktu, że ustawodawca nie opracował uniwersalnej dla całego systemu prawnego definicji legalnej regulaminu organizacyjnego, dekodowanie tego pojęcia musi się odbywać poprzez zastosowanie zasad wykładni, w szczególności systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Każdorazowo, co jest niezwykle istotne, wykładnia ta musi być oparta nie tylko na przepisach zawierających wprost wzmiankę o regulaminie organizacyjnym danej organizacji, ale również na innych przepisach, chociażby w sposób pośredni dotyczących wewnętrznego porządku w organizacji. Dopiero bowiem taka kompleksowa analiza może skutkować opracowaniem wewnętrznie spójnego, niekolidującego z innymi przepisami dokumentu regulaminowego.

Niemożność skorzystania z gotowej, opracowanej przez prawodawcę definicji normatywnej sprawia, że ujęcie regulaminu organizacyjnego w nauce prawa ma charakter deskryptywny.

Rozumiany jest on opisowo, a w ślad za tym należy zauważyć, że pojawiające się próby jego definiowania zawierają elementy wspólne, ale niejednokrotnie akcentują także inne kwestie, które powinny być w nim zawarte. Jednakże co do zasadniczych kwestii wszystkie przedstawiane w tym zakresie poglądy kładą nacisk na pewne cechy wspólne, które powinien posiadać regulamin organizacyjny. Mianem regulaminu organizacyjnego określa się zbiór norm opisujących wewnętrzne aspekty działalności organizacji, zasady, według których dana organizacja wykonuje swoje zadania, właściwość poszczególnych komórek organizacyjnych organizacji, sposób obiegu dokumentacji, kompetencje osób sprawujących funkcje kierownicze oraz jej schemat organizacyjny. Poprawny regulamin, w świetle powyższego, powinien zatem gwarantować niezakłócone działanie organizacji, której wewnętrznej struktury dotyczy. Z przedstawionej powyżej definicji wynika zatem, że regulamin organizacyjny ma charakter wewnętrzny.

O ile zatem co do treści, które mają być w nim zawarte, mogą powstawać pewne wątpliwości, o tyle z całą pewnością można powiedzieć, że ich charakter musi się sprowadzać do regulowania jedynie wewnętrznych aspektów działania organizacji. Regulaminy stoją zatem na przeciwległym biegunie w stosunku do norm powszechnie obowiązujących. Podział w tym zakresie ma charakter spolaryzowany, a wszelkie próby wprowadzania do regulaminu treści o charakterze powszechnie obowiązującym spowodują jego niezgodność z prawem. Normy regulaminowe mają za zadanie opis wewnętrznego „życia” organizacji i pod żadnym pozorem nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowania w stosunku do adresatów zewnętrznych jakichkolwiek czynności.


Należy jednak mieć świadomość, że nawet regulacje o charakterze wewnętrznym w sposób pośredni rzutują na wykonywanie przez organizację jej zadań. Chodzi jednak o to, aby podmioty upoważnione do określenia regulaminu organizacyjnego nie podejmowały działań zmierzających do opisywania w ich ramach powinności określonego zachowania się przez podmioty zewnętrzne względem organizacji. Mocą norm regulaminowych nie jest zatem dopuszczalne kształtowanie praw i obowiązków podmiotów prawa, których z ustalającym regulamin nie łączy stosunek podległości. Dokument regulaminowy należy zatem zakwalifikować jako prawo wewnętrzne, które w swym założeniu odpowiadać powinno takiemu właśnie charakterowi.

 

LEX Samorząd Terytorialny
Fragment komentarza pochodzi z programu LEX Samorząd Terytorialny
Już dziś wypróbuj funkcjonalności programu. Analizy, komentarze, akty prawne z interpretacjami