Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 4/2012.

W ustawie z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych wprowadzono nieznaną wcześniej regulację sytuacji prawnej pracownika samorządowego tymczasowo aresztowanego. Nie jest to jednak jedyny środek zapobiegawczy, który powoduje czasową przerwę w sprawowaniu funkcji. Innym, który nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach ustawy, jest zawieszenie w czynnościach służbowych.

Współcześnie zatrudnienie na podstawie wyboru występuje przede wszystkim na określonych stanowiskach organów samorządu terytorialnego z mocy przepisów regulujących ich organizację i działanie. Statut określonej jednostki samorządu terytorialnego może przewidywać, że osoby piastujące określone stanowiska mogą czynić to w sposób honorowy, z wyjątkiem wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, którzy muszą pozostawać w zatrudnieniu etatowym[1]. Pomiędzy wójtem a zatrudniającą go gminą występują bowiem obligatoryjnie dwa stosunki prawne: organizacyjno-prawny (o charakterze pierwotnym) oraz stosunek pracy. Wprawdzie wybór daje mandat do pełnienia danej funkcji, ale nie rodzi jeszcze stosunku pracy. Do jego powstania potrzebne jest, w myśl przepisu art. 11 kodeksu pracy[2], zgodne oświadczenie woli pracownika i pracodawcy. W przypadku organu wykonawczego gminy kodeks wyborczy z 5.01.2011 r. przewiduje, że do zgłoszenia kandydatury na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy dołączyć pisemne oświadczenie kandydata o wyrażeniu zgody na kandydowanie oraz o posiadaniu prawa wybieralności[3]. Deklaracja ta pełni także funkcję, o której stanowi przepis art. 11 k.p.[4]

1. Tymczasowe aresztowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta)

1.1. Wygaśnięcie a zawieszenie mandatu
Zakres pojęcia „pracownik samorządowy” od wielu lat budzi wątpliwości[5]. Uznaje się jednak, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych [6] pracownikami zatrudnianymi na podstawie wyboru w urzędzie gminy są wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zasady i tryb wyboru oraz wygaśnięcia mandatu tych osób zostały przedstawione w nowo obowiązującym kodeksie wyborczym oraz w ustawie o samorządzie gminnym [7].

Analiza zagadnienia wpływu tymczasowego aresztowania na stosunek pracy organu wykonawczego wymaga dookreślenia znaczenia terminu „mandat”. Zarówno kodeks wyborczy, jak i kodeks pracy posługują się nim, jednak go nie definiują. Zgodnie z poglądami doktryny mandat jest upoważnieniem do pełnienia funkcji członka organu (lub organu) jednostki samorządu terytorialnego rozumianym jako uprawnienie i obowiązek wykonywania przez osobę pełniącą tę funkcję określonych w ustawie i statucie czynności należących do tego organu[8].

W art. 492 k.w. został wskazany katalog przesłanek powodujących wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji skutkujących zgodnie z art. 73 § 2 k.p. rozwiązaniem stosunku pracy z wyboru[9]. Zgodnie z treścią przepisu kodeksu wyborczego przypadki wygaśnięcia mandatu to okoliczności w postaci:
1) odmowy złożenia ślubowania;
2) niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym;
3) pisemnego zrzeczenia się mandatu;
4) utraty prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów;
5) naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzeniem działalności gospodarczej określonych w odrębnych przepisach;
6) orzeczenia trwałej niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji;
7) śmierci;
8) odwołania w drodze referendum;
9) odwołania wójta w trybie art. 96 ust. 2 u.s.g.;
10) zmian w podziale terytorialnym, o których mowa w art. 390 § 1 pkt 3 k.w.

Wskazany wyżej katalog jest niemal identyczny z poprzednio obowiązującym przepisem art. 26 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta[10]. Podobnie i w nim trudno znaleźć przesłankę tymczasowego aresztowania jako przyczynę wygaśnięcia mandatu. W związku z tym należy uznać, że także art. 492 k.w. stanowi numerus clausus okoliczności faktycznych prowadzących do wygaśnięcia mandatu wójta[11]. Gdyby wolą ustawodawcy była chęć wywołania skutku wygaśnięcia mandatu wójta z powodu zastosowania wobec niego środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania, to dałby temu wyraz w niniejszym przepisie. Nie ma tu także zastosowania w sposób odpowiedni przepis art. 66 k.p., w myśl którego upływ 3-miesięcznej nieobecności spowodowanej tymczasowym aresztowaniem powoduje wygaśnięcie umownego stosunku pracy. W tym względzie nie można stosować jakiejkolwiek analogii. Wydawałoby się zatem, że po zastosowaniu aresztu tymczasowego stosunek pracy z wyboru wójta trwa nadal, jako że nie powoduje wygaśnięcia mandatu. Czy fakt przebywania w areszcie pracownika ma wpływ na kształt jego stosunku pracy powstałego z wyboru? Problem ten należy ciągle do aktualnych, wystarczy bowiem przywołać przykłady z kilku miast w Polsce, w których osobom piastującym wysokie funkcje publiczne zostały postawione zarzuty prokuratorskie popełniania przestępstw dotyczących korupcji czy przekroczenia uprawnień.

Zasadniczą trudność stanowi pytanie, czy przebywanie miesiącami w areszcie tymczasowym nie powinno być wystarczającą przesłanką do automatycznego odwołania ze stanowiska? Z jednej strony podnosi się, że naturalną konsekwencją postawienia wójtowi zarzutów nielicujących ze sprawowaną funkcją powinno być zrzeczenie się przez niego mandatu lub jego automatyczne wygaśnięcie, z drugiej zaś – godzi to w fundamentalną dyrektywę określającą pozycję procesową oskarżonego w procesie karnym – zasadą domniemania niewinności, w myśl której oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina nie zostanie mu udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem, a o tym na tym etapie postępowania karnego nie sposób definitywnie przesądzać[12]. W praktyce postawione zarzuty mogą bowiem okazać się pomówieniami jego przeciwników politycznych mającymi wpływ na utratę zaufania potrzebnego do wykonywania tej funkcji i jedynie przeprowadzenie procesu karnego, a następnie wydanie prawomocnego wyroku pozwala na oczyszczenie się z bezzasadnie postawionych oskarżeń. Mając na uwadze powyższe argumenty, należy z dużą ostrożnością patrzeć na zastosowanie jakiegokolwiek automatyzmu prawnego w przedmiocie pozbawienia mandatu przedstawicieli społeczności lokalnej.@page_break@

W związku z tym, że stosunek pracy wójta, który został tymczasowo aresztowany, nie ulegał ekspiracji, większość podejrzanych czy oskarżonych korzystało z możliwości, które dawał im ustawodawca. Powstał problem tzw. „rządzenia zza krat”. Przepisy prawa nie zakazują bowiem wprost świadczenia pracy w czasie trwania aresztu. W konsekwencji osadzony wójt wykonywał pracę, np. sporządzał budżet gminy. Za świadczenie pracy zgodnie z przepisem art. 80 k.p. powinien otrzymać wynagrodzenie[13]. Aresztowany nie był jednak w stanie wykonywać wszystkich czynności, a zatem, aby uniknąć paraliżu działania jednostki samorządu terytorialnego, niektóre z nich mogły być wykonywane przez pełnomocników. Sytuacja przekazywania kompetencji w drodze udzielanych pełnomocnictw budziła jednak wątpliwości.

Ingerencja ustawodawcy w tej kwestii wydawała się więc nieunikniona. I tak ustawą z 8.07.2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw[14] dodano przepisy art. 28g i art. 28h, na mocy których została wprowadzona instytucja zawieszenia mandatu wójta funkcjonująca obok obowiązującej już wcześniej instytucji wygaśnięcia mandatu (uregulowanej w poprzednio obowiązującej ustawie o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, a obecnie w przepisie art. 492 k.w.).

Wygaśnięcie mandatu wójta zasadniczo miało się odnosić do sytuacji, gdy przeszkoda w jego wykonywaniu miała charakter trwały, podczas gdy jego zawieszenie następowało w przypadku przeszkody przemijającej[15]. W myśl przepisu art. 28g w razie przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej m.in. tymczasowym aresztowaniem jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę, pierwszy zastępca. W przypadku gdy wójt nie powoła swojego zastępcy w drodze wydania zarządzenia, kompetencje i zadania wójta przejmuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody przekazany niezwłocznie za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zastępca, pierwszy zastępca albo osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów wykonuje zadania i kompetencje wójta od dnia jego zatrzymania do dnia zwolnienia z tymczasowego aresztu, jednak nie dłużej niż do dnia wygaśnięcia mandatu wójta[16].

Niestety, ustawodawca nie określił, jak i kiedy do wygaśnięcia mandatu wójta miałoby w tym przypadku dojść. Wydaje się, że musiałoby to nastąpić w drodze referendum gminnego przeprowadzonego z inicjatywy mieszkańców bądź rady gminy. Jeśli tak, to wymaga to zorganizowania referendum w sprawie odwołania wójta, a w tym zakresie nie ma żadnego obligu. Ponadto musiałaby zostać przeprowadzona cała procedura związana z jego zorganizowaniem[17], co jest działaniem żmudnym, długotrwałym, a także kosztownym. Jeżeli referendum takie nie zostałoby przeprowadzone, wygaśnięcie mandatu wójta nastąpiłoby dopiero z upływem kadencji, co wiąże się automatycznie z ustaniem stosunku pracy zastępcy wójta. Warto dostrzec, że zgodnie z art. 29 u.s.g. wójt mimo wygaśnięcia mandatu pełni funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, co następuje z chwilą złożenia wobec rady gminy ślubowania. Co istotne, tymczasowo aresztowany wójt pomimo ciążących na nim zarzutów może także kandydować w nowych wyborach samorządowych, gdyż zakaz taki istnieje jedynie w przypadku osób prawomocnie skazanych.

1.2. Zawieszenie stosunku pracy a prawo do wynagrodzenia
W związku z zawieszeniem mandatu tymczasowo aresztowanego wójta następuje zawieszenie jego stosunku pracy z wyboru. Powstaje zatem pytanie, jak przy zawieszeniu mandatu kształtują się prawa i obowiązki tego pracownika, a zwłaszcza, jak zostało uregulowane jego prawo do wynagrodzenia. Zgodnie z przepisem art. 4 w zw. z art. 2 u.p.s. wójt jest pracownikiem samorządowym, a więc odpowiedzi w przedmiocie bytu i kształtu jego stosunku pracy należy szukać w przepisach tej ustawy, a dopiero w sprawach nieuregulowanych odpowiednio można zastosować przepisy kodeksu pracy (art. 43 u.p.s. ).

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 u.p.s. stosunek pracy pracownika samorządowego tymczasowo aresztowanego ulega zawieszeniu z mocy prawa. Pracownik ten korzysta z niebywałego przywileju płacowego, którego pracownicy umowni zatrudnieni na podstawie kodeksu pracy nie posiadają. Oto na podstawie art. 35 ust. 2 u.p.s. w okresie zawieszenia tymczasowo aresztowany wójt otrzymuje wynagrodzenie w wysokości połowy wynagrodzenia przysługującego mu do dnia tymczasowego aresztowania. Jest ono wypłacane nie dłużej niż do dnia wygaśnięcia mandatu wójta, co w praktyce może oznaczać – jak wskazałam – dopiero upływ kadencji. Regulacja ta ma istotne znaczenie, jeżeli uwzględni się fakt, że wypłata wynagrodzenia może odbywać się przez kilka miesięcy, a nawet lat.@page_break@

Należy się zastanowić, czy tę sytuację można uzdrowić np. poprzez zastosowanie uzupełniająco przepisów art. 66 k.p. w zw. z art. 5 k.p. i art. 43 u.p.s. , co umożliwiałoby odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie. Przyjęcie tego rozwiązania prowadziłoby do wygaśnięcia stosunku pracy zawieszonego wójta już po upływie trzech miesięcy tymczasowego aresztowania.

Wydaje się, że taka interpretacja nie jest możliwa, mając na względzie przede wszystkim wykładnię semantyczną. Korzystanie z kodeksu pracy byłoby możliwe jedynie w przypadku zaistnienia luki powodującej konieczność odpowiedniego stosowania ustawy o charakterze ogólnym. Ustawodawca w art. 35 u.p.s. w sposób wyczerpujący i wyraźny określił skutki tymczasowego aresztowania tej grupy pracowników, wskazując, że otrzymują oni połowę wynagrodzenia w okresie zawieszenia. Ponadto za tym stanowiskiem przemawia także wykładnia historyczna. Na gruncie ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych podobne unormowanie zawierał przepis: „mianowany pracownik samorządowy zostaje z mocy prawa zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych w razie tymczasowego aresztowania do czasu wygaśnięcia stosunku pracy”[18]. Mając na uwadze powyższe, pracownik samorządowy będzie otrzymywał wynagrodzenie przez cały okres zawieszenia, nie dłużej jednak niż do wygaśnięcia mandatu, do którego z uwagi na niejednoznaczność rozwiązań może dojść w różnym momencie.

Szczególną uwagę zwraca ustęp 3 art. 35 u.p.s. Otóż w przypadku umorzenia postępowania karnego albo wydania wyroku uniewinniającego pracownikowi samorządowemu należy wypłacić pozostałą część wynagrodzenia. Warto zauważyć, że przepis ten odnosi się jedynie do kwestii wypłaty dopełniającej części wynagrodzenia, która ma nastąpić w przypadku wydania wyroku uniewinniającego lub też definitywnego, nie zaś warunkowego umorzenia postępowania. Ustawodawca pominął tu kwestię amnestii czy przedawnienia, do której nawiązuje przepis art. 66 k.p. Zastanawiające jest, czy intencją ustawodawcy było celowe pominięcie tych uregulowań, czy też jest to wynikiem jego niedopatrzenia. Fakt ten jest o tyle istotny, o ile uwzględni się, że stojąc na stanowisku całościowego unormowania materii tymczasowego aresztowania w przepisie art. 35 u.p.s. , nie mielibyśmy możliwości odpowiedniego stosowania kodeksu pracy w tym zakresie.

Obok wątpliwości związanych z wypłatą wynagrodzenia zastrzeżenie budzi również kwestia wypłaty nagrody jubileuszowej oraz dodatkowego wynagrodzenia rocznego, tzw. „trzynastki”, w przypadku tymczasowego aresztowania wójta. Treść art. 36 ust. 2 u.p.s. wskazuje, że pracownikowi takiemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią płacę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Wynagrodzenie wójta, starosty i marszałka województwa jest ustalane w drodze uchwały odpowiednio rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa (art. 36 ust. 3 u.p.s. ). Przesłanką nabycia nagrody jubileuszowej jest pozostawanie w stosunku pracy. Jej wysokość jest uzależniona od stażu pracowniczego. W związku z tym, że w czasie zawieszenia stosunku pracy z mocy prawa stosunek pracy formalnie trwa, choć jest zawieszony, wydaje się, że wójtowi w okresie tymczasowego aresztowania przysługiwałoby prawo do takiego świadczenia[19].

Argumentem przemawiającym za obligatoryjnością wypłaty dodatkowego wynagrodzenia rocznego tymczasowo aresztowanemu wójtowi są warunki jego otrzymania określone w ustawie o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej[20]. Akt ten wymienia enumeratywnie cztery przypadki wyłączające prawo do tzw. „trzynastki”. Nie ma wśród nich przesłanki tymczasowego aresztowania. Prawidłowość tej interpretacji potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17.10.2007 r., w którym stwierdził, że nagroda jubileuszowa mieści się w zakresie pojęcia ustalanie wynagrodzenia, tak jak „trzynastka” mieści się w pojęciu wynagrodzenia[21]. Podobne zapatrywanie wyraził Sąd Najwyższy[22]. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że skoro obowiązujące przepisy określają, w jakich przypadkach i na jakich zasadach wójt nabywa prawo zarówno do nagrody jubileuszowej, jak i dodatkowego wynagrodzenia rocznego, organ stanowiący gminy nie posiada żadnych kompetencji uznaniowych w tym względzie. W związku z tym rada gminy nie może podjąć uchwały w przedmiocie nieprzyznawania wójtowi ww. świadczeń. Rada gminy może natomiast pozbawić wójta dodatków specjalnych w czasie jego tymczasowego aresztowania, gdyż nie stanowią one stałych składników wynagrodzenia[23].@page_break@

2. Zawieszenie w czynnościach służbowych wójta (burmistrza, prezydenta miasta)

Drugim środkiem zapobiegawczym powodującym czasową przerwę w sprawowaniu funkcji przez organ wykonawczy gminy jest instytucja zawieszenia w czynnościach służbowych. Zgodnie z przepisem art. 276 k.p.k. można zawiesić oskarżonego w czynnościach służbowych lub w wykonywaniu zawodu albo nakazać powstrzymanie się od określonej działalności lub od prowadzenia określonego rodzaju pojazdów. W przepisie tym nie ma dalszych szczegółowych przesłanek stosowania tego środka zapobiegawczego. W doktrynie uznaje się, że jego zastosowanie będzie uzasadnione tylko wtedy, gdy właśnie w związku z wykonywaniem tych czynności został popełniony czyn będący przedmiotem zarzutu postawionego oskarżonemu. Mając to na uwadze, uznaje się, że środek ten ma także pozaprocesową funkcję, gdyż ma zapobiegać ponownemu popełnieniu przez oskarżonego takiego samego przestępstwa[24]. Odwołując się do treści uzasadnienia projektu kodeksu postępowania karnego, celem tego przepisu było także zapobieganie utrudnianiu przebiegu postępowania karnego np. poprzez zacieranie dowodów przestępstwa lub ponowieniu przestępstwa. W związku z tym powstaje pytanie, jak wygląda status pracowniczy osoby, wobec której zastosowano ten środek zapobiegawczy i czy będzie jej przysługiwało w tym czasie wynagrodzenie?

W poprzednio obowiązującej ustawie o pracownikach samorządowych brakowało szczególnej regulacji prawnej sytuacji tymczasowo aresztowanego pracownika samorządowego pochodzącego z wyboru[25]. Był to powód, dla którego stosowano odpowiednio przepisy kodeksu pracy. Zgodnie z art. 66 k.p. stosunek pracy takiego pracownika wygasał z upływem 3-miesięcznej nieobecności pracownika spowodowanej tymczasowym aresztowaniem. W tym okresie pracownikowi nie należało się prawo do wynagrodzenia. W związku z tym, że kodeks pracy nie regulował skutków zastosowania innych środków zapobiegawczych, SN stanął przed koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego: czy wójtowi zawieszonemu w czynnościach służbowych przysługuje wynagrodzenie za czas, kiedy na skutek tego zawieszenia pracy nie świadczył, oraz czy w tej sytuacji można stosować wprost art. 81 k.p.? Na tak postawione pytanie SN udzielił odpowiedzi przeczącej[26].

Argumentem potwierdzającym to stanowisko był art. 80 k.p., zgodnie z którym wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną, natomiast za czas jej niewykonywania pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, jeżeli przepisy prawa pracy tak stanowią. Nie można w tym przypadku zastosować rozszerzającej interpretacji przepisu art. 81 k.p.[27], gdyż czynności prokuratora czy sądu w toku postępowania karnego z pewnością nie mogą zostać zakwalifikowane jako czynności pracodawcy, a więc odsunięcie od wykonywania obowiązków na stanowisku, którego dotyczyło zawieszenie w czynnościach, nie może być kwalifikowana jako przeszkoda w świadczeniu pracy z przyczyn dotyczących pracownika. W związku z powyższym zawieszonemu w czynnościach służbowych wójtowi nie przysługiwało wynagrodzenie.

Czy interpretacja ta pozostaje aktualna w przypadku zawieszenia w czynnościach służbowych na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych? Problem sprowadza się do ustalenia, czy można w tym przypadku stosować na zasadzie analogii przepis art. 35 ust. 2 u.p.s. , czy też należy zgodnie z przepisem art. 43 u.p.s. stosować w sprawach w niej nieuregulowanych odpowiednio przepisy kodeksu pracy? Sąd Najwyższy wskazał, że można w tym przypadku sięgnąć odpowiednio do przepisu art. 35 ust. 2 u.p.s. z uwagi na podobieństwo obu środków zapobiegawczych i ich skutków. Ponadto podniósł, że skoro środek surowszy w postaci tymczasowego aresztowania pozwala na zachowanie prawa do połowy wynagrodzenia, to powinno to także nastąpić w przypadku zawieszenia w czynnościach służbowych[28].@page_break@

Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Kwestia ta należy jednak do kontrowersyjnych. W doktrynie pojawiły się zasadnicze różnice w tej materii. Z jednej strony[29] zaaprobowano stanowisko SN dopuszczające możliwość stosowania analogii do sytuacji pracownika samorządowego tymczasowo aresztowanego, wskazując przede wszystkim na wykładnię systemową i ustawę z 21.11.2008 r. o służbie cywilnej[30]. Z drugiej uznaje się[31] – co wydaje się przekonujące – że tymczasowe aresztowanie i zawieszenie w czynnościach służbowych to dwa zupełnie inne środki zapobiegawcze o różnych przesłankach zastosowania i skutkach. Przede wszystkim jeden z nich jest środkiem rzeczywiście surowszym, ponieważ izolacyjnym. W przypadku zaś zawieszenia w czynnościach służbowych pracownik nie jest pozbawiony, po pierwsze, wolności, po drugie – co ważne – możliwości zarobkowania w tym czasie w innym charakterze. Jakiekolwiek wnioskowanie a maiori ad minus w odniesieniu do tych dwóch instytucji jest niedopuszczalne. Co więcej, należy podkreślić, że zgodnie z założeniem racjonalnego ustawodawcy, gdyby założono skutek w postaci przyznania połowy wynagrodzenia pracownikowi zawieszonemu w czynnościach służbowych, to znalazłby on literalne odzwierciedlenie w treści art. 35 ust. 2 u.p.s. Wynagrodzenie kształtowałoby się w wysokości połowy wynagrodzenia przysługującego pracownikowi nie „do dnia tymczasowego aresztowania”, ale „do dnia zawieszenia”. W takiej sytuacji zmianie musiałaby ulec redakcja przepisu art. 35 ust. 2 u.p.s.

W chwili obecnej zgodnie z wykładnią systemową nie ma możliwości przyznania połowy wynagrodzenia zawieszonemu w czynnościach służbowych pracownikowi samorządowemu, stosując jedynie art. 35 ust. 2 u.p.s. , gdyż ust. 2 jest naturalną konsekwencją ust. 1 dotyczącego jedynie tymczasowego aresztowania. Mając na względzie powyższe, stosowanie jakiejkolwiek analogii w tym przypadku nie może występować. Także argument w postaci możliwości odwołania się do uregulowań ustawy o służbie cywilnej budzi wątpliwości. Ustawa ta nie zawiera bowiem tożsamego rozwiązania jak ustawa o pracownikach samorządowych. W art. 70 u.s.c. wskazano dodatkowo, że zawieszony stosunek pracy pracownika służby cywilnej wygasa z upływem trzech miesięcy tymczasowego aresztowania[32]. Jest to jednak rozwiązanie kontrowersyjne, ponieważ różnicujące w tym zakresie urzędników i pracowników służby cywilnej.

Wydaje się zatem, że w przypadku zawieszenia w czynnościach służbowych zgodnie z przepisem art. 43 u.s.p. należy zastosować odpowiednio przepisy kodeksu pracy,
tj. art. 66 k.p. przewidujący wygaśnięcie stosunku pracy z upływem trzech miesięcy nieobecności pracownika z powodu tymczasowego aresztowania. W zakresie wynagrodzenia natomiast aktualnym pozostaje stanowisko SN wydane na tle poprzedniej ustawy skutkujące pozbawieniem wójta prawa do świadczenia płacowego. Na marginesie stosowania tych dwóch środków zapobiegawczych należy jeszcze zaznaczyć, że zrehabilitowanemu pracownikowi, wobec którego niesłusznie zastosowano tymczasowe aresztowanie, przysługują ponadto roszczenia na gruncie kodeksu postępowania karnego (art. 552–559 k.p.k.), a w przypadku zawieszenia w czynnościach służbowych już nie.

3. Podsumowanie

Tymczasowe aresztowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a więc pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru, rodzi nadal wiele wątpliwości. Znowelizowana ustawa o samorządzie gminnym (zwłaszcza przepisy art. 28g i art. 28h) wymagają doprecyzowania i uściślenia. Zajście bowiem innych zdarzeń niż określonych w ustawie, a powodujących odsunięcie pracownika od świadczenia pracy, nie może skutkować przesunięciem ryzyka płacowego na pracodawcę. Warto również zastanowić się, czy istnieje jakiekolwiek uzasadnienie dla utrzymywania tak dużego przywileju płacowego w przypadku pracowników samorządowych tymczasowo aresztowanych w porównaniu do pracowników umownych zatrudnianych na podstawie kodeksu pracy. Jakie argumenty przeważają za utrzymaniem takiego rozwiązania i czy jego akceptacja nie godzi w zasady sprawiedliwości społecznej? Problem ten powinien być rozważony przez ustawodawcę
przed kolejną nowelizacją ustawy.@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 4/2012.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.)

Przpisy:
[1] E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2004, s. 90.
[2] Ustawa z 26.06.1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), dalej: k.p.
[3] Przepis art. 479 § 2 pkt 1 ustawy z 5.01.2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), dalej: k.w.
[4] J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa 2009, s. 101; H. Szewczyk, Wybór jako podstawa prawna nawiązania stosunku pracy w samorządzie terytorialnym, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 1999/7–8, s. 44; A. Szewc, T. Szewc, Wójt, burmistrz, prezydent miasta, Warszawa 2006, s. 137–139; W. Jaśkiewicz, Cz. Jackowiak, W. Piotrowski, Prawo pracy w zarysie, Warszawa 1985, s. 198; A. Giedrewicz-Niewińska, Ocena regulacji dotyczącej nawiązania samorządowego stosunku pracy z wyboru – wybrane problemy, w: M. Stec (red.), Stosunki pracy pracowników samorządowych, Warszawa 2008, s. 79 i n.
[5] J. Szmit, Pojęcie pracownika samorządowego (uwagi de lege lata), „Samorząd Terytorialny” 2011/3, s. 5–14; A. Szewc, Regulacja prawna zatrudniania pracowników w samorządowych jednostkach organizacyjnych i w jednostkach pomocniczych gmin, „Samorząd Terytorialny” 2010/11, s. 50–55.
[6] Ustawa z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), dalej: u.p.s.
[7] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g. Ilekroć w ustawach tych jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza i prezydenta miasta (art. 5 pkt 6 k.w.), dlatego też na potrzeby niniejszego opracowania wszystkie uwagi dotyczące wójta będą odnosić się także do pozostałych dwóch podmiotów.
[8] A. Giedrewicz-Niewińska, Wybór jako podstawa nawiązania stosunku pracy z pracownikami samorządowymi, Warszawa 2008, s. 211,
[9] C. Kociński, J. Korczak, Skutki prawne wygaśnięcia mandatu radnego i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz tryb działania, „Nowe Zeszyty Samorządowe” 2007/1, s. 34–42; C. Kociński, Wygaśnięcie mandatu burmistrza, „Nowe Zeszyty Samorządowe” 2006/5, s. 35–47.
[10] Ustawa z 20.06.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), dalej: u.b.w.
[11] Stanowisko to, potwierdzone w doktrynie w stosunku do art. 26 u.b.w., należy uznać za aktualne w przypadku art. 492 k.w. – zob.: W. Perdeus w:T. Liszcz (red.), Prawo urzędnicze, Lublin 2005, s. 161–164; K.W. Czaplicki w: K.W. Czaplicki (red.), Samorządowe prawo wyborcze, Warszawa 2006, s. 511–526.
[12] Przepis art. 5 § 1 ustawy z 6.06.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), dalej: k.p.k.
[13] J. Szpila, Wpływ postępowania karnego na rozwiązanie stosunku pracy pracowników samorządowych, „Studia z Zakresu Prawa Pracy i Polityki Społecznej” 2006/1, s. 79–88.
[14] Ustawa z 8.07.2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1457).
[15] Uzasadnienie do projektu ustawy z 8.07.2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1457), druk sejmowy nr 3981, www. sejm. gov.pl.
[16] A. Szewc, Komentarz do artykułu 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX/el. 2005.
[17] P. Uziębło, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Warszawa 2007 – komentarz do art. 5., LEX/el. 2008. Por. przepis art. 5 ust. 1a i 1b ustawy z 15.09.2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.).
[18] Przepis art. 8 ustawy z 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) w zw. z art. 11 ustawy z 16.09.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.).
[19] W § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 18.03.2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398) określono przesłanki nabycia prawa do nagrody jubileuszowej, zob. także A. Giedrewicz-Niewińska, Nowe przepisy o podstawach nawiązywania stosunku pracy z pracownikami samorządowymi, „Monitor Prawa Pracy” 2009/4, s. 179–183.
[20] Ustawa z 12.12.1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080 ze zm.).
[21] Wyroki NSA: z 17.10.2007 r. (II OSK 1286/07), niepubl. oraz z 9.11.2007 r. (II OSK 1357/07), niepubl.
[22] Wyrok SN z 11.04.2006 r. (I PK 172/05),„Monitor Prawa Pracy” 2006/12, s. 658.
[23] Nowa pragmatyka samorządowa wprowadziła limitację wysokości wynagrodzenia pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru (art. 37 ust. 3 u.p.s. ); zob. także Ł. Pisarczyk, Nowa ustawa o pracownikach samorządowych, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2009/3, s. 24–25. Wynagrodzenie to nie może przekroczyć w okresie miesiąca siedmiokrotności kwoty bazowej ustalanej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z 23.12.1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255 ze zm.).
[24] W. Grzeszczyk, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Warszawa 2007, s. 258; zob. także L.K. Paprzycki w: J. Grajewski, L.K. Paprzycki, M. Płachta, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, t. 1, Kraków 2003, s. 674–675.
[25] Przepis art. 8 u.p.s. z 1990 r. dotyczył tymczasowego aresztowania pracownika samorządowego mianowanego.
[26] Wyrok SN z 16.08.2005 r. (I PK 32/05), OSNP 2006/11–12, poz. 184: „Pracownikowi samorządowemu zatrudnionemu na podstawie wyboru nie przysługuje wynagrodzenie za czas niewykonywania pracy (art. 81 w zw. z art. 80 k.p.) za okres odsunięcia od świadczenia pracy, wskutek postanowienia prokuratora o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych (art. 276 k.p.k.)”;zob. także B. Wagner, Skutki zastosowania środków zapobiegawczych aresztu tymczasowego i zawieszenia w czynnościach służbowych w sferze stosunku pracy, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2008/12, s. 16–26.
[27] Wyrok SN z 16.11.2000 r. (I PKN 455/00), OSNP 2002/11, poz. 268.
[28] Uchwała SN z 14.01.2010 r. (III PZP 4/09), OSNP 2010/17–18, poz. 205.
[29] J. Szmit, Glosa (aprobująca) do uchwały SN z dnia 14 stycznia 2010 r., III PZP 4/09, „Gdańskie Studia Prawnicze. Przegląd Orzecznictwa” 2010/3–4, s. 197; zob. także I. Ślęczkowska, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Wrocław 2009, s. 163.
[30] Zwłaszcza przepis art. 68 ust. 1 i 2 oraz art. 70 ustawy z 21.11.2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.), dalej: u.s.c.
[31] A. Rzetecka-Gil, Glosa (krytyczna) do uchwały SN z dnia 14 stycznia 2010 r., III PZP 4/09, LEX/el. 2010; zob. także A. Rzetecka-Gil, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 214 i n.
[32] Tak A. Rzetecka-Gil, Glosa (krytyczna)...; odmiennie J. Szmit, Glosa (aprobująca)...

Regulacje dotyczące tymczasowego aresztowania wójta powinny być doprecyzowane