Rada gminy wprowadziła zmiany w statucie gminy, zwiększając limit osobowy niezbędny do utworzenia klubu z trzech do pięciu osób i wprowadzając wymóg rozwiązania klubu gdy liczba członków spadnie poniżej pięciu.

Wojewoda zaskarżył uchwałę do WSA. W uzasadnieniu wskazał, że przyjęcie regulacji uchwały, zgodnie z którą klub może utworzyć co najmniej 5 radnych, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Wojewoda wskazał, że określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład rady.

Gmina wniosła skargę na rozstrzygnięcie wojewody. W uzasadnieniu podkreśliła, że przyjmując uchwałę opierała się na brzmieniu art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , który stanowi, że radni mogą tworzyć kluby radnych na zasadach określonych w statucie gminy. W zasadach działania klubów mieści się określenie minimalnych limitów osobowych, uprawniających do utworzenia klubu. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani żaden inny akt prawny nie określają tych zasad, odsyłając w całości do rozwiązań statutowych. Zdaniem gminy, minimalny próg 5 radnych przy 15-sto osobowej radzie nie utrudnia ani nie ogranicza radnym swobód obywatelskich, w tym prawa do zrzeszania się.

WSA przypomniał, iż kluby są formą organizowania się radnych. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa żadnych zasad tworzenia klubów radnych, odsyłając w całości w tej sprawie do rozwiązań statutowych. Regulacja dokonana przez radę gminy w statucie winna zatem określać zadania i kompetencje klubów, a także wzajemne stosunki pomiędzy klubami a radą i jej organami wewnętrznymi. Przy czym statusu prawnego klubów nie można utożsamiać ze statusem komisji rady. Wprowadzając regulacje o charakterze ustrojowym, rada nie może jednak naruszać przepisów Konstytucji oraz ustaw. Przy ustaleniu zasad działania klubów radnych powinna mieć na względzie konstytucyjną zasadę wolności zrzeszania się, która przeniesiona na grunt funkcjonowania rady gminy – musi być rozumiana jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych. Ograniczeniem tego rodzaju wolności byłoby ustanowienie zbyt wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych.

Zasadę wyrażoną w art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą każdemu zapewnia się wolność zrzeszania, należy rozumieć przy ustalaniu zasad działania klubów radnych, jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych. Konstytucyjną zasadę wolności zrzeszania się potwierdza art. 23  ustawy o samorządzie gminnym , który przyznaje radnym prawo tworzenia klubów i nie wprowadza w tej materii żadnych dodatkowych wymogów ani ograniczeń. Określając zasady działania klubów, rada nie może więc wprowadzać ograniczeń, które nie pozwalałyby na korzystanie przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych.

WSA podkreślił, iż przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady, ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2  ustawy o samorządzie gminnym . Zatem jako niezasadne należało uznać stanowisko gminy, że minimalny próg 5 radnych przy 15-sto osobowej radzie nie oznacza ustanowienia rozwiązań prawnych, uniemożliwiających radnym realizację prawa do zrzeszania się. Interpretacja wskazywana przez gminę w rzeczywistości bowiem prowadzi do iluzorycznego zapewnienia radnym możliwości wykonywania praw konstytucyjnie zagwarantowanych. Ustanawianie progów liczbowych, w praktyce umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie - a tak jest w przypadku, gdy ustanawia się go na poziomie 1/3 składu rady - w praktyce dezawuuje wolność zrzeszania się, rozumianą w kontekście rozpoznawanej sprawy, jako wolność zakładania klubów przez radnych – uznał WSA.


Wyrok WSA w Lublinie z 26 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 107/13, nieprawomocne

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)