Stosowanie w tym zakresie analogii jest niedopuszczalne ze względu na fundamentalną zasadę praworządności obowiązującą w całym systemie prawnym, a w szczególności w prawie publicznym. Zamiarem ustawodawcy jest bowiem zapewnienie podmiotom publicznym profesjonalnego zarządzania, między innymi poprzez określanie wymogów kwalifikacyjnych na stanowiska kierownicze. Takie wnioski potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 września 2009 r. w sprawie III SA/Lu 295/09.

We wskazanej sprawie burmistrz jednej z gmin zdecydował o powołaniu na okres jednego roku osoby pełniącej obowiązki dyrektora miejskiej biblioteki publicznej. Nieważność zarządzenia w tej sprawie stwierdził w trybie nadzoru wojewoda, który wskazał, że brak jest w obowiązujących przepisach podstawy prawnej do powołania zamiast dyrektora gminnej biblioteki publicznej osoby pełniącej obowiązki takiego dyrektora. Ustępy 1 i 6 art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) przewidują jedynie możliwość powołania dyrektora instytucji kultury i jego zastępcy. Ponadto wojewoda wskazał, że osoba powołana na p.o. dyrektora biblioteki kwestionowanym zarządzeniem nie legitymuje się wykształceniem wymaganym na podstawie przepisów szczególnych – rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w bibliotekach oraz trybu stwierdzania tych kwalifikacji (Dz. U. z 1999 r. Nr 41, poz. 419).

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał jednoznacznie, że możliwość powołania danej osoby do pełnienia obowiązków kierownika jednostki nie jest pozostawione swobodnemu uznaniu organu powołującego. „Prawodawca jedynie w niektórych ustawach zadecydował o możliwości powierzenia pełnienia obowiązków organu administracji publicznej czy kierownika innej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne (np. art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty ; § 26 ust. 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie kolegiów pracowników służb społecznych, Dz. U. Nr 61, poz. 544)”. Jest to możliwość powierzenia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi bądź wybranemu nauczycielowi na okres do sześciu miesięcy oraz powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora kolegium pracowników służb społecznych na okres jednego roku szkolnego. Poza wymienionymi enumeratywnie przypadkami brak jest możliwości powoływania innych kierowników jednostek w sposób tymczasowy. Powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jest bowiem bez wątpienia sytuacją prowizoryczną i nadzwyczajną.

Poza argumentami wskazanymi przez sąd można bez wątpienia odwołać się przy ocenie takiej sytuacji do argumentów aksjologicznych. Ustawodawca przewiduje stałe formy kierowania publicznymi jednostkami organizacyjnymi w celu zagwarantowania ich odpowiedniego działania. Również temu celowi służą określone w przepisach wymagania kwalifikacyjne, jakie muszą spełniać pracownicy, a w szczególności kierownicy takich jednostek. Powinny to być osoby, które zamierzają kierować daną jednostką w dłuższej perspektywie czasu, natomiast pełnienie obowiązków kierownika nie umożliwia realizacji jakichkolwiek zamierzeń długookresowych. Ponadto powierzenie pełnienia obowiązków stanowi czasami próbę zatrudnienia na kierowniczym stanowisku osoby, która nie odpowiada ustawowym wymogom. Dlatego prawidłowe jest wskazanie przez sąd, że jedynie jednoznaczna wola ustawodawcy wyrażona w konkretnym przepisie może stanowić podstawę do funkcjonowania p.o. kierownika publicznej jednostki organizacyjnej. Nie ma bowiem w prawie publicznym domniemania istnienia kompetencji, które nie zostały wprost wyartykułowane w przepisach prawa.

Dodatkowe zagadnienie, które pojawiło się w trakcie rozpatrywania niniejszej sprawy, stanowi kwestia oceny charakteru prawnego decyzji organu wykonawczego gminy o powołaniu danej osoby na stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej. Burmistrz wskazywał, że możliwości ingerencji nadzorczej w zarządzenia wydawane przez organ wykonawczy gminy są ograniczone. W ustawie o samorządzie gminnym  brakuje klauzuli generalnej wskazującej, że zarządzenie jest typową formą prawną działania tego organu. Ustawa ta wymienia enumeratywnie sytuacje, w których wójt ma uprawnienie do wydawania zarządzeń (np. powoływanie i odwoływanie zastępców, wprowadzanie regulaminu organizacyjnego urzędu gminy, ewakuacja osób z terenów zagrożonych klęską żywiołową). W stosunku do tych aktów nie budzi wątpliwości istnienie kompetencji nadzorczych wojewody z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym . Równocześnie wiele innych niewymienionych w ustawie rozstrzygnięć wójta jest dokonywanych w formie zarządzenia. Jednak zastosowanie tej nazwy nie przesądza, że również takie akty podlegają nadzorowi. W szczególności zarządzenie o powołaniu na konkretne stanowisko nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej, a stanowi czynność z zakresu prawa pracy – powoduje nawiązanie stosunku pracy z osobą wskazaną w zarządzeniu. Powyższy tok rozumowania został jednoznacznie zakwestionowany przez sąd. Powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., W 10/93 (OTK 1994, cz. II, poz. 46), wskazano, że brak jest jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie aktów organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które są podejmowane w sprawach niemających takiego charakteru. Rozstrzygający charakter ma forma prawna danego rozstrzygnięcia. Zarządzenie jest rodzajem aktu prawnego o charakterze władczym, jest wydawane na postawie przepisów prawa administracyjnego. W takiej sytuacji niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz wywoływanych skutków – także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym – podlega procedurze nadzoru administracyjnego. WSA stwierdził, że zarządzenie w sprawie powołania p.o. dyrektora gminnej biblioteki publicznej ma charakter władczy, ponieważ wiąże się z zadaniem własnym gminy, co jednoznacznie wskazuje art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym odnoszący się do obowiązków w dziedzinie kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Powołanie osoby kierującej daną placówką stanowi bowiem jeden z elementów realizacji zadań publicznoprawnych.


Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)