Problematyka zaliczania na poczet opłaty rocznej wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego. Uwagi na tle artykułu Jakuba Jana Zięty

ARTYKUŁ POCHODZI Z MIESIĘCZNIKA SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 10/2010.

Przejdź do pierwszej części artykułu




Gabriel Węgrzyn, Andrzej Nikiforów


3. Zaliczenie nakładów w aspekcie wykładni teleologicznej

Interpretacji art. 77 ust. 4 u.g.n. nie można byłoby uznać za zupełną, gdyby pominąć funkcjonalny aspekt tego przepisu. Prima facie z treści art. 77 ust. 4, 5 i 6 u.g.n. wynika, że regulacji tej przyświeca ogólna idea zwrotu użytkownikowi wieczystemu wartości nakładów poniesionych na nieruchomość w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej lub poprawą cech techniczno - użytkowych gruntu, przy czym zwrot ten odbywać ma się w formie zaliczenia na poczet opłaty rocznej. Podobnie było pod rządami u.g.n. w wersji pierwotnej, przy czym wówczas kwestii tej poświęcony był wyłącznie art. 77 ust. 4, zgodnie z którym przy aktualizacji opłaty stosowało się odpowiednio art. 148 ust. 4, to jest przepis stanowiący, iż na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Przy analizie ratio legis art. 77 ust. 4 – 6 u.g.n. wspomnieć należy, że zaliczenie dokonane może być wyłącznie na poczet różnicy pomiędzy opłatą zaktualizowaną a opłatą dotychczasową. Rozwiązanie to wprowadzono mocą art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70). Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy ma ono z założenia umożliwić „bardziej czytelne i jednoznaczne określenie trybu zaliczania świadczeń użytkowników wieczystych (...) na poczet zaktualizowanych opłat z tytułu użytkowania wieczystego(...). W szczególności propozycja zmiany wskazuje, że świadczenia te zalicza się na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną.”[26] Przy tak sformułowanych motywach nowelizacji trudno doszukiwać się głębszego sensu w zaproponowanym rozwiązaniu. Jedyną praktyczną konsekwencją omawianego unormowania jest ograniczenie możliwości jednorazowego zaliczenia, gdyż o ile dotychczas zaliczenie mogło być dokonane na poczet całej zaktualizowanej opłaty rocznej, o tyle po nowelizacji zaliczeniu może podlegać tylko różnica między opłatą zaktualizowaną a dotychczasową.

Trudno też ustalić, jakie funkcjonalne znaczenie dla omawianych regulacji miała nowelizacja art. 77 ust. 4 u.g.n., wprowadzona ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.). W tym przypadku zmiana sprowadzała się w zasadzie do pozbawienia przepisu z ust. 4 art. 77 u.g.n. charakteru przepisu odsyłającego do art. 148 ust. 4 u.g.n. i samodzielnym unormowaniu przesłanek zaliczenia w ramach ust. 4 art. 77 u.g.n. W miejsce dotychczasowego odesłania nadano przepisowi z ust. 4 art. 77 u.g.n. postać, w jakiej występuje on aktualnie. Najwidoczniej ustawodawca przypisał tej nowelizacji znikome znaczenie, skoro motywów zmiany w ogóle w uzasadnieniu projektu nie wyjaśnił[27], zakładając najwyraźniej, że nie wnosi ona merytorycznych zmian. Tymczasem dokładna analiza nowelizacji wskazuje, że jej zakres nie ograniczył się tylko do normatywnego ujęcia w ramach ust. 4 art. 77 u.g.n. tych przesłanek zaliczenia, które wynikały z wcześniejszego odesłania do art. 148 ust. 4 u.g.n. ale w efekcie wprowadzono dodatkową przesłankę zaliczenia w postaci konieczności dokonania co najmniej dwukrotnej aktualizacji. Odtąd bowiem możliwość zaliczenia nakładów „przy aktualizacji” uwarunkowana została wymogiem ich poniesienia „po dniu dokonania ostatniej aktualizacji”[28]. Zatem dopuszczalność zaliczenia uzależniono od ustalenia, czy nakłady przedstawione do zaliczenia w ramach obecnej aktualizacji zostały poniesione po poprzedniej aktualizacji. Dlaczego ustawodawca wyłączył możliwość zaliczenia nakładów już przy pierwszej aktualizacji? Czy był to zabieg celowy czy skutek uboczny niestarannej legislacji? Ta dodatkowa przesłanka dopuszczalności zaliczenia nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, a jej bezpośrednią konsekwencją – podobnie jak w przypadku noweli omówionej w poprzednim akapicie – jest wyłącznie ograniczenie i rozciągnięcie w czasie wzajemnych rozliczeń z tytułu poniesionych nakładów, co nie sprzyja ani klarowności rozliczeń, ani koncentracji ewentualnego materiału dowodowego w sprawie zaliczenia.

Weryfikując natomiast poprawność sformułowanego wyżej ogólnego celu omawianej regulacji, to jest zwrotu użytkownikowi wieczystemu nakładów, należałoby ustalić, czy taki cel jest w ogóle aksjologicznie i ekonomicznie uzasadniony. Przecież użytkownik wieczysty z chwilą wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nabywa prawo do wynagrodzenia za budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie (art. 33 ust. 2 u.g.n.). Dlaczego więc należałby mu się w ogóle zwrot wartości nakładów poniesionych na budowę jakichkolwiek urządzeń (tu: infrastruktury technicznej)? Ponadto wszelkie nakłady na nieruchomość, o ile tylko zwiększają jej wartość, zwiększają wartość tak samo prawa własności jak i prawa użytkowania wieczystego. Nakłady takie nie tworzą zatem wzbogacenia tylko i wyłącznie po stronie właściciela.

Analizując to zagadnienie nie sposób obejść się bez rozważań dotyczących pojęcia „urządzeń infrastruktury technicznej” w rozumieniu art. 77 ust. 4 i 5 u.g.n. Wprawdzie nie jest to zasadniczym przedmiotem niniejszej publikacji, jednak konieczne będzie w tym zakresie odniesienie się przynajmniej do tych generalnych kwestii, które mogą być pomocne przy ustaleniu motywów przyświecających omawianej regulacji.


J. J. Zięty przy interpretacji pojęcia „urządzeń infrastruktury technicznej” powołuje się na art. 143 ust. 2 u.g.n., stanowiący, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych[29]. Autor stwierdza także, że w omawianym przypadku chodzi o te nakłady, które użytkownik wieczysty poniósł na nieruchomości będącej przedmiotem umowy użytkowania wieczystego. Nie można więc zaliczyć nakładów poniesionych na inne nieruchomości[30].

Odnosząc się do tych twierdzeń należy jeszcze raz powtórzyć, że w przypadku wygaśnięcia użytkowania wieczystego dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu przysługuje prawo do wynagrodzenia za wzniesione przez niego lub nabyte na własność „budynki i inne urządzenia”. Wynagrodzenie powinno być równe wartości tych budynków i urządzeń określonej na dzień wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Za budynki i inne urządzenia wzniesione wbrew postanowieniom umowy wynagrodzenie nie przysługuje (art. 33 ust. 2 u.g.n.). Prawo do wynagrodzenia wynika w tym przypadku z prawa własności. Budynki i inne urządzenia wzniesione przez użytkownika wieczystego na gruncie lub nabyte przy zawarciu umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste stanowią bowiem jego własność (art. 235 k.c.), a w umowie przekazującej grunt w użytkowanie wieczyste powinno być określone, jakie urządzenia zostaną na gruncie wybudowane i jakie wynagrodzenie należeć się będzie użytkownikowi wieczystemu po wygaśnięciu umowy (art. 239 § 2 k.c.).

W związku z powyższym należy przede wszystkim postawić pytanie o relację art. 77 ust. 4 i 5 do art. 33 ust. 2 u.g.n., a dokładniej, czy „urządzenia infrastruktury technicznej”, o których mowa w art. 77 ust. 4 i 5 u.g.n. mieszczą się w zakresie pojęciowym „innych urządzeń” w rozumieniu art. 33 ust. 2 u.g.n.? J.J. Zięty nie rozstrzyga tego dylematu wprost, jednak zwraca uwagę, że w przypadku wygaśnięcia użytkowania wieczystego wynagrodzenie należne byłemu użytkownikowi wieczystemu za pozostawione na gruncie budynki i inne urządzenia powinno być pomniejszone o wartość zaliczonych przez właściciela nakładów.[31] Takie stwierdzenie sugeruje jednoznacznie, że Autor przyjął a priori, iż „urządzenia infrastruktury technicznej” z art. 77 ust. 4 u.g.n. mieszczą się w zakresie pojęciowym „innych urządzeń” w rozumieniu art. 33 ust. 2 u.g.n., a więc że zakres normowania art. 33 ust. 2 pokrywa się częściowo z zakresem normowania art. 77 ust. 4 u.g.n. W takich warunkach od razu jednak rodzi się pytanie o sens zaliczania. Po co ustawodawca nakazywałby właścicielowi zaliczać nakłady na urządzenia infrastruktury technicznej, które stanowią własność użytkownika wieczystego i za które właściciel i tak będzie musiał wypłacić wynagrodzenie w momencie wygaśnięcia umowy użytkowania wieczystego? Sugerowane przez Autora pomniejszenie wynagrodzenia o wartość zaliczonych nakładów może budzić zastrzeżenia także z tego powodu, że art. 77 ust. 4 - 5 i art. 33 ust. 2 u.g.n. odwołują się do odmiennych kryteriów obliczania interesujących nas kwot. Zaliczeniu na podstawie art. 77 ust. 4 u.g.n. podlega bowiem „wartość nakładów” na infrastrukturę, zaś podstawą obliczenia wynagrodzenia, o którym mowa w art. 33 ust. 2 u.g.n., jest „wartość urządzeń” określona na dzień wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Oczywiste jest, że pomiędzy wartością nakładów na urządzenia a wartością samych urządzeń nie zachodzi zazwyczaj stosunek równości. Pomniejszanie w tym przypadku wynagrodzenia stanowiącego równowartość urządzeń o wartość zaliczonych nakładów na budowę takich urządzeń stanowiłoby więc poważne zagrożenie dla ekwiwalentności wzajemnych rozliczeń.

Ażeby regulacja z art. 77 ust. 4 - 5 u.g.n. miała jakikolwiek sens i nie prowadziła do obciążenia właściciela obowiązkiem podwójnego wynagradzania użytkownika wieczystego (pierwotnie, w toku zaliczania na poczet opłaty rocznej i ponownie, w momencie wygaśnięcia umowy użytkowania wieczystego skutkującego koniecznością wypłaty wynagrodzenia za urządzenia), należałoby przyjąć, że „urządzenia infrastruktury technicznej” w rozumieniu art. 77 ust. 4 u.g.n. nie mieszczą się w zakresie pojęciowym „innych urządzeń”, za które użytkownikowi wieczystemu należy się wynagrodzenie na podstawie art. 33 ust. 2 u.g.n.

Przy określaniu zakresu pojęciowego „urządzeń infrastruktury technicznej” z art. 77 ust. 4 u.g.n. warto zwrócić uwagę w szczególności na dwa przepisy. Pierwszy to art. 4 pkt 3a u.g.n. definiujący pojęcie działki budowlanej, jako zabudowanej działki gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w „urządzenia infrastruktury technicznej” umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z „budynków i urządzeń” położonych na tej działce. Należy zauważyć, że „urządzenia infrastruktury technicznej” występują tu obok „budynków i urządzeń”, a ich celem jest umożliwienie prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków i urządzeń położonych na działce. Drugim istotnym przepisem, do którego zresztą słusznie odsyła J.J. Zięty, jest art. 143 ust. 2 u.g.n., definiujący pojęcie „urządzeń infrastruktury technicznej” na potrzeby instytucji opłaty adiacenckiej. Według tego przepisu przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Słusznie przy tym Autor zauważa, że chodzi tu o sieci infrastruktury, a nie o przyłącza do niej.[32] Przyłącza są bowiem z reguły własnością właściciela budynku, a Prawo budowlane nie traktuje ich w kategoriach „budowli” (jako elementu sieci technicznej) ale w kategoriach „urządzenia budowlanego”[33].

Można więc za J.J. Ziętym powtórzyć, że urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 77 ust. 4 u.g.n., to w istocie sieci uzbrojenia terenu, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n. Czy jednak rzeczywiście chodzi tu o urządzenia znajdujące się na nieruchomości zobowiązanego do opłaty rocznej czy adiacenckiej? Przepis art. 4 pkt 3a u.g.n., traktując o działce gruntu wyposażonej w urządzenia infrastruktury technicznej wcale nie sugeruje, że urządzenia takie znajdować się muszą na terenie działki budowlanej. Wystarczy możliwość przyłączenia takiej działki do urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się w sąsiedztwie, by spełniała warunki działki budowlanej. Należy też zauważyć, że przepisy z zakresu opłaty adiacenckiej wskazują jednoznacznie, że mowa w nich o takich urządzeniach infrastruktury technicznej, do których istnieje możliwość przyłączenia się, bądź korzystania z nich (zob. art. 145 i art. 148b u.g.n.). W praktyce tego typu urządzenia najczęściej lokowane są na terenach publicznych (głównie w obszarze pasa drogowego), jako realizacja celu publicznego (por. art. 6 pkt 1, 2 i 3 u.g.n.). Sama zaś możliwość przyłączenia do nich nieruchomości wystarcza, do ustalenia wpływu tej okoliczności na wartość gruntu i obciążenia właściciela nieruchomości opłatą adiacencką.

Zgadzamy się z Autorem, że norma z art. 143 ust. 2 u.g.n. powinna mieć decydujące znaczenie także w zakresie rozumienia pojęcia „urządzeń infrastruktury technicznej” na gruncie art. 77 ust. 4 u.g.n. Z przytoczonych wyżej powodów nie znajdujemy jednak prawnego uzasadnienia dla twierdzenia, że zliczać można nakłady na te urządzenia, które usytuowane są na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, a więc, że zaliczenie dotyczyłoby nakładów na te urządzenia, które stają się własnością użytkownika wieczystego i za które należałoby mu się wynagrodzenie przy wygaśnięciu umowy użytkowania wieczystego.

Wydaje się, że nie tylko przepis art. 143 ust. 2 u.g.n., ale i pozostałe przepisy z zakresu opłaty adiacenckiej pełnią niebagatelną rolę w procesie zidentyfikowania prawdziwego celu art. 77 ust. 4, 5 i 6 u.g.n. Podkreślić trzeba, że prawny obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, mają tylko właściciele nieruchomości i ci użytkownicy wieczyści, którzy albo nie są zobowiązani do ponoszenia opłat rocznych na podstawie przepisów odrębnych albo wnieśli je jednorazowo za cały okres trwania tego prawa (art. 144 u.g.n.). Co logiczne, tylko ta kategoria podmiotów może liczyć na uwzględnienie wielkości ewentualnych nakładów własnych na budowę infrastruktury przy ustalaniu opłaty adiacenckiej (art. 148 ust. 4 u.g.n.). Jak w takich uwarunkowaniach wygląda sytuacja prawna użytkownika wieczystego uiszczającego opłatę roczną? W przypadku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej użytkownik wieczysty najprawdopodobniej będzie musiał uiszczać opłatę roczną w zwiększonej wysokości, albowiem tego rodzaju inwestycje skutkują co do zasady zwiększeniem wartości nieruchomości, przez co zwiększy się podstawa obliczenia opłaty rocznej. W istocie zatem to właśnie opłata roczna będzie w tym przypadku instrumentem partycypacji użytkownika wieczystego w kosztach budowy infrastruktury, przez co słusznie ustawodawca wyłączył tę kategorię użytkowników wieczystych z kręgu podmiotów, które można obciążyć opłatą adiacencką. Co jednak w przypadku, gdy użytkownik wieczysty zobowiązany do uiszczania opłat rocznych sam poniósł nakłady na budowę infrastruktury? Z całą pewnością w świetle przepisów dotyczących opłaty adiacenckiej nie będzie on miał możliwości skompensowania poniesionych nakładów na podstawie art. 148 ust. 4 u.g.n. Czy w takim bądź razie będzie mógł liczyć na rekompensatę w oparciu o inne przepisy? Zasadniczo tak, przy czym od razu należy rozróżnić tu dwie sytuacje.

W pierwszym przypadku (rzadko występującym w praktyce) użytkownik wieczysty buduje infrastrukturę na gruncie oddanym mu w użytkowanie wieczyste. Bez względu na to czy inwestycja zrealizowana zostanie w wykonaniu umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, czy też nie, wybudowana infrastruktura stanowić będzie własność użytkownika wieczystego zgodnie z art. 235 § 1 k.c. W takim przypadku trudno dopatrzyć się uzasadnienia do zwrotu (zaliczenia) użytkownikowi wieczystemu nakładów, poprzez które zwiększył przecież zakres przedmiotowy swojej własności. Ewentualne rozliczenia w trakcie trwania umowy użytkowania wieczystego mogłyby zaś nastąpić co najwyżej pomiędzy użytkownikiem wieczystym a przedsiębiorstwem, w skład którego mogłyby wejść nowo wybudowane urządzenia (por. art. 49 k.c.). Po ustaniu umowy użytkownik wieczysty może otrzymać od właściciela wynagrodzenie za pozostawione na gruncie budynki i urządzenia na podstawie art. 33 ust. 2 u.g.n. ale oczywiście tylko pod warunkiem, że nie zostały one wybudowane wbrew postanowieniom umowy i nie stanowią własności przedsiębiorstwa.

Drugi wariant, to sytuacja poniesienia przez użytkownika wieczystego nakładów na infrastrukturę budowaną wprawdzie na innej nieruchomości, ale dającą możliwość wykonania przyłącza do nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Wówczas siłą rzeczy użytkownik wieczysty nie nabędzie własności urządzeń infrastruktury (nie będą one częścią składową gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste), a w konsekwencji nie znajdzie zastosowania art. 33 ust. 2 u.g.n. Ponieważ jednak właściciel gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste zostanie w takiej sytuacji wyręczony z obowiązku ponoszenia kosztów budowy infrastruktury, a jednocześnie nie będzie z tego tytułu zobowiązany wobec użytkownika wieczystego do wynagrodzenia przy ustaniu umowy użytkowania wieczystego, uzasadnione było wprowadzenie rozwiązania prawnego pozwalającego użytkownikowi wieczystemu zdyskontować w jakiś sposób poniesione nakłady. W takim kontekście regulacja art. 77 ust. 4, 5 u.g.n. znajduje racjonalne i aksjologiczne uzasadnienie. Prowadzi to jednak do konkluzji wprost przeciwnej do tezy J. J. Zięty. Mianowicie zaliczenie na poczet opłaty rocznej nakładów na infrastrukturę możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wybudowano ją na innej nieruchomości niż nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste.

Inaczej sprawa wygląda w sytuacji poczynienia przez użytkownika wieczystego nakładów koniecznych wpływających na cechy techniczno – użytkowe gruntu (art. 77 ust. 6 u.g.n.). Z natury rzeczy przepis ten, odmiennie niż w przypadku infrastruktury technicznej, znajdzie zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy nakłady poniesione zostaną na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Chodzi bowiem o zmiany techniczno - użytkowe gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. Okoliczność zaś, że przedmiotem nakładów nie jest w tym przypadku „budynek lub inne urządzenie” w rozumieniu art. 33 ust. 2 u.g.n., wystarczająco uzasadnia istnienie w systemie prawnym trybu kompensacji określonego w art. 77 ust. 6 u.g.n.

Na tym etapie można przejść do zasadniczej analizy problemowych przepisów z pozycji okoliczności, w jakich następuje zaliczenie oraz formy, w jakiej ma być to dokonane.

Przede wszystkim na uwagę zasługuje fakt, że ustawodawca nie zdecydował się tu na, wydawałoby się, najprostsze możliwe rozwiązanie, to jest na dopuszczenie, by nakłady mogły być zaliczane na poczet opłaty rocznej w każdym momencie. Już w pierwotnej wersji u.g.n. znalazło się zastrzeżenie, że zaliczenie dokonane ma być „przy aktualizacji opłaty rocznej”. Zatem dopóki nie dokonano takiej aktualizacji, użytkownik wieczysty nie mógł skutecznie domagać się zaliczenia nakładów. Dlaczego prawo zaliczenia nakładów powstaje dopiero z chwilą aktualizacji opłaty rocznej? Dlaczego jest ona warunkiem koniecznym powstania takiego prawa?

Nakłady użytkownika wieczystego na infrastrukturę techniczną z reguły zwiększają wartość rynkową nieruchomości. Sprecyzować od razu należy, że zwiększają wartość zarówno prawa własności jak i prawa użytkowania wieczystego gruntu. W sytuacji niedokonania aktualizacji, użytkownik wieczysty, który poniósł nakłady na infrastrukturę lub grunt pozostanie w posiadaniu nieruchomości o zwiększonej wartości, pomimo uiszczania opłaty rocznej obliczonej według wartości niższej (sprzed nakładów). W takiej też sytuacji właściciel nie uzyskuje korzyści ze zwiększonej nakładami użytkownika wieczystego wartości gruntu w postaci wyższej opłaty rocznej. Dopiero weryfikacja przez właściciela wartości nieruchomości, dokonana w przewidzianym w art. 78 ust. 1 u.g.n. trybie aktualizacji opłaty rocznej, polegająca na stwierdzeniu, że wartość nieruchomości wzrosła i ustaleniu wyższej wysokości opłaty rocznej, umożliwia właścicielowi wzbogacenie będące konsekwencją nakładów użytkownika wieczystego. Wtedy też powstaje aksjologiczne uzasadnienie dla kwestii rozliczenia nakładów. Spostrzeżenie to obliguje jednak do sformułowania dodatkowej przesłanki dopuszczalności zaliczenia, która nie została w przepisach explicite wyrażona. Mianowicie, konieczne jest tu ustalenie wzrostu wartości gruntu, a więc perspektywa ustalenia opłaty rocznej w wysokości wyższej od dotychczasowej. Podzielamy w tym miejscu w pełni pogląd J.J. Zięty, że zaliczenie możliwe jest tylko w przypadku wzrostu wartości gruntu[34].

W związku z powyższym nasuwa się jednak pytanie, czy wzrost wartości nieruchomości ma być w tym przypadku spowodowany ściśle określonymi czynnikami, czy też charakter tych czynników nie ma znaczenia? Rolą rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu aktualizacyjnym jest bowiem ustalenie wartości nieruchomości gruntowej na dzień aktualizacji (art. 77 ust. 1 in fine i ust. 3 u.g.n.). Wycena dokonywana jest w podejściu porównawczym, przy czym uwzględnia się tu stan nieruchomości na dzień aktualizacji, co jednoznacznie wynika z § 28 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego[35]. Rzeczoznawca, wyceniając grunt na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej, nie ustala różnicy między wartością, jaką wyceniany grunt miał przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością po ich wybudowaniu, jak ma to miejsce w przypadku wyceny dla potrzeb opłaty adiacenckiej[36]. Rzeczoznawca w toku wyceny uwzględnia te cechy, które w oparciu o analizę lokalnego rynku uzna za cenotwórcze, przy czym o ile dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej powinien być ujawniony w opisie obiektów przyjętych do analizy[37], o tyle nie musi być wcale obligatoryjną cechą cenotwórczą[38].

Ustawodawca nie wykazał się w tym przypadku legislacyjną starannością, gdyż w przeciwieństwie do art. 77 ust. 6 u.g.n., gdzie wyraźnie uzależnił możliwość dokonania zaliczenia wartości nakładów koniecznych wpływających na cechy techniczno – użytkowe gruntu od wywołania wzrostu wartości gruntu właśnie przez te nakłady, nie zamieścił analogicznego zastrzeżenia w ust. 4 i 5 art. 77 u.g.n. Tymczasem, jakkolwiek budowa urządzeń infrastruktury technicznej z reguły skutkuje wzrostem wartości gruntu, to jednak trudno stanowczo zakładać, że reguła ta nie doznaje wyjątku. Świadczy o tym pośrednio stan prawny obowiązujący w zakresie opłaty adiacenckiej. Przecież ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej uzależnione zostały od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 u.g.n.). Jeśli więc w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej rzeczoznawca ustali, że budowa urządzeń infrastruktury technicznej nie spowodowała w konkretnym przypadku wzrostu wartości gruntu, organ nie będzie miał podstaw do ustalenia tejże opłaty. Gdyby zaś budowa takich urządzeń zawsze miała skutkować wzrostem wartości gruntu, omawiane zastrzeżenie nie byłoby konieczne. Przepisy art. 77 ust. 4 i 5 u.g.n. zastrzeżenia takiego nie zawierają, przez co można byłoby wywodzić, że w takim przypadku wystarczy sam wzrost wartości gruntu niezależnie od tego, czy jest on konsekwencją budowy urządzeń infrastruktury, czy też zaistnienia innych czynników[39]. Nietrudno zauważyć, że w takim przypadku powiązanie możliwości zaliczenia nakładów z aktualizacją opłaty rocznej traciłoby walor aksjologiczny, właściciel bowiem zobowiązany byłby do zaliczania wartości nakładów niezależnie od tego, czy to one spowodowały wzrost wartości nieruchomości.

Analizując kwestię formy, w jakiej następuje zwrot nakładów, to naturalnie sama czynność „zaliczenia” znana jest prawu cywilnemu, aczkolwiek kodeks cywilny nie definiuje tego pojęcia. W języku prawniczym pojęcie „zaliczenia” stosowane jest częstokroć zamiennie z terminem „zarachowanie”, co wynika z synonimicznego rozumienia tych pojęć w języku potocznym. „Zaliczenie” to po prostu uznanie czegoś za częściowe wykonanie czyiś zobowiązań, wliczenie w poczet czegoś[40]. „Zarachować” zaś to zaliczyć na poczet czegoś[41]. Jest to zatem operacja rachunkowa prowadząca do zmniejszenia wysokości świadczenia, w ostateczności do uznania świadczenia za spełnione. W takim też znaczeniu posługuje się tym pojęciem kodeks cywilny[42]. „Zaliczenie” może mieć przy tym postać czynności z zakresu wykonania zobowiązań (tak np. w art. 319, 394, czy art. 451 k.c.) albo też występować w roli instrumentu służącego ustaleniu wysokości świadczenia (tak np. w art. 1042 k.c.). Niewątpliwie szczególnego rodzaju zaliczeniem jest instytucja potrącenia (kompensacji), której istotą jest wzajemne umorzenie dwóch jednorodzajowych wierzytelności do wysokości wierzytelności niższej (art. 498 k.c.). Dla skutecznego dokonania czynności potrącenia ustawowego wystarczające jest złożenie drugiej stronie stosownego oświadczenia (art. 499 k.c.). Potrącenie ustawowe jawi się przy tym jako swoista forma zaliczenia, jako czynność prawna do której uprawniona jest każda ze stron stosunku zobowiązaniowego, o ile pozostaje wobec drugiej strony w relacji wierzyciela i dłużnika zarazem.

W takim kontekście zauważalne jest podobieństwo zaliczenia, o którym mowa w art. 77 ust. 4-6 u.g.n. do instytucji potrącenia. Użytkownik wieczysty, będąc dłużnikiem właściciela z tytułu opłaty rocznej, jest bowiem jego wierzycielem w zakresie zwrotu wartości nakładów poniesionych na infrastrukturę lub grunt. W wyniku ewentualnego zaliczenia następuje zaś umorzenie należności z tytułu opłaty rocznej, aczkolwiek w ograniczonym zakresie, to jest maksymalnie do wysokości opłaty dotychczasowej (sprzed aktualizacji). Czy oznacza to, że użytkownik wieczysty może samodzielnie dokonać przewidzianego w art. 77 ust. 4-6 u.g.n. zaliczenia, w przypadku gdyby właściciel takiego zaliczenia odmówił w postępowaniu aktualizacyjnym? Z punktu widzenia celu omawianych przepisów nie ma znaczenia, czy zaliczenia dokona właściciel czy użytkownik wieczysty. Zaznaczyć trzeba, że art. 77 ust. 4 u.g.n. nie przypisuje tej czynności określonej stronie umowy użytkowania wieczystego. Można stwierdzić, że przepis ten, stanowiąc, iż na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną „zalicza się” wartość nakładów, w takim samym stopniu zobowiązuje właściciela jak i uprawnia użytkownika wieczystego do dokonania tej czynności. Każda ze stron jest zatem uprawniona do wykonania dyspozycji określonej w omawianej normie, o ile tylko stwierdzi zaistnienie prawnych przesłanek dopuszczalności zaliczenia.

Reasumując tę część rozważań należałoby skorygować określony na wstępie prima facie cel omawianej regulacji, stwierdzając, że realizuje ona nie tyle prostą ideę zwrotu użytkownikowi wieczystemu poniesionych nakładów, ile przeciwdziała krzywdzącym użytkownika wieczystego konsekwencjom typowej dla użytkowania wieczystego korelacji pomiędzy wartością rynkową gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste a wysokością opłaty rocznej. Takie konsekwencje mają charakter krzywdzący właśnie w przypadku poniesienia wartości nieruchomości kosztem wyłącznych nakładów użytkownika wieczystego. Celem omawianej regulacji jest więc zwrot użytkownikowi wieczystemu nakładów, o ile właściciel zamierza skorzystać ze zwiększonej tymi nakładami wartości nieruchomości pobierając wyższą od dotychczasowej opłatę roczną. Tylko tak można tłumaczyć okoliczność, że możliwość zwrotu nakładów prawodawca uzależnił od aktualizacji opłaty rocznej.


4. Uwagi końcowe

Reasumując, określenie de lege lata trybu zaliczania na poczet opłaty rocznej nakładów użytkownika wieczystego na urządzenia infrastruktury technicznej lub nakładów koniecznych wpływających na cechu techniczno – użytkowe gruntu należy uznać za kwestię co najmniej dyskusyjną. W istocie sposób normatywnego ujęcia kwestii zaliczenia prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że prawodawca wykreował tę instytucję materialnoprawną bez adekwatnego agregatu rozwiązań procesowych pozwalających na stwierdzenie tożsamości trybu rozpatrywania sporu o zaliczenie nakładów z trybem rozpatrywania sporów dotyczących wysokości opłaty rocznej. W szczególności wniosek ten odnosi się do roli, jaką w ewentualnym sporze o zaliczenie nakładów miałyby odegrać samorządowe kolegia odwoławcze. Nawet bowiem przy założeniu, że spór o nakłady nie ma tu charakteru samoistnego i rozstrzygnąć go można tylko w ramach postępowania dotyczącego aktualizacji wysokości opłaty rocznej (art. 78 i n. u.g.n.), pozostaje bez odpowiedzi pytanie o kompetencję kolegium do rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie i formułę orzeczenia, jakie kolegium miałoby tu wydać. Zarówno kompetencja kolegium jak i zakres dopuszczalnych orzeczeń w materii aktualizacji został bowiem wyraźnie określony przepisami art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 3 u.g.n., a cywilnoprawny charakter omawianej sprawy sprzeciwia się jakiejkolwiek rozszerzającej interpretacji tych przepisów.

Pojawia się w tym miejscu zasadnicze pytanie, czy w świetle dokonanych rozważań, można zaproponować inne rozwiązanie normatywne, które respektując płaszczyznę aksjologiczną omawianej regulacji, urzeczywistniałoby słuszny interes użytkownika wieczystego i właściciela, a zarazem mogłoby zostać wprowadzone bez potrzeby gruntownego przebudowania modelu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.

Propozycja J.J. Zięty zmierzająca do wprowadzenia w tym wypadku mechanizmu analogicznego jak w przypadku opłaty adiacenckiej, czyli pomniejszania ustalonej w operacie wartości nieruchomości o wartość poniesionych nakładów[43], idzie o tyle w dobrym kierunku, że lokalizuje kwestię rozliczenia nakładów w fazie wyceny nieruchomości (sporządzania operatu szacunkowego). Ustalona w wyniku takiej wyceny wartość nieruchomości niejako rozstrzygałaby już kwestię zaliczenia, zaś sama opłata roczna byłaby – jak w każdym przypadku – zwykłym iloczynem aktualnej wartości gruntu (wskazanej we wnioskach końcowych operatu szacunkowego), stawki procentowej opłaty rocznej i ewentualnie udziału w prawie użytkowania wieczystego, o ile podmiotem aktualizacji byłby współużytkownik wieczysty. Nie byłoby więc konieczności przeprowadzania jakichkolwiek operacji rachunkowych na samej opłacie i rozstrzygania dylematu, w jakim trybie i w jakiej formie powinien być rozpatrywany spór o zaliczenie nakładów. Rozwiązanie takie należałoby więc ocenić pozytywnie przynajmniej w aspekcie procesowym.

Inną kwestią jest, czy rozwiązanie przyjęte w przypadku opłaty adiacenckiej spełniałoby zasadniczy cel, jaki przyświeca przepisom art. 77 ust. 4 – 6 u.g.n. O ile bowiem obowiązek zaliczenia poniesionych nakładów na poczet opłaty adiacenckiej wynika logicznie z celu tej opłaty, będącej przecież formą uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 144 ust. 1 u.g.n.), a więc szczególnego rodzaju nakładem, o tyle regulacja z art. 77 ust. 4 – 6 u.g.n. spełnia inną funkcję. Ma ona docelowo przeciwdziałać krzywdzącym sytuacjom, w których użytkownik wieczysty, podnoszący poprzez swoje nakłady wartość oddanej mu w użytkowanie wieczyste nieruchomości, musiałby w związku z tym uiszczać na rzecz właściciela wyższą opłatę roczną. Trzeba zauważyć, że istniejąca obecnie możliwość zaliczenia nakładów nie realizuje tego postulatu w pełni. Jest tak przede wszystkim dlatego, że nie ma prostej korelacji pomiędzy wysokością nakładów a wielkością spowodowanego przez te nakłady wzrostu wartości gruntu, co ma przecież zasadnicze znaczenie. Jak już wcześniej sygnalizowano obecne przepisy nawet nie uzależniają możliwości zaliczenia nakładów na infrastrukturę od spowodowania wzrostu wartości gruntu przez te właśnie nakłady, przez co gubią one swój zasadniczy cel. Dodać można, że sama możliwość zaliczania nakładów na poczet opłaty rocznej ma przecież charakter czasowy (zaliczać się je będzie do czasu wyczerpania łącznej sumy nakładów), tymczasem wygenerowany przez nakłady wzrost wartości gruntu najczęściej będzie mieć charakter stały[44]. Nastąpi zatem moment, w którym użytkownik wieczysty i tak będzie musiał ponieść negatywne konsekwencje swoich inwestycji w postaci obowiązku uiszczania zwiększonej opłaty rocznej. Będzie to dla użytkownika wieczystego szczególnie dotkliwe w przypadkach, gdy stosunkowo niskim nakładem znacznie zwiększył wartość gruntu.

Pozostając w obrębie postulatów de lege ferenda stwierdzić można, że istotnie – jak sugeruje J. J. Zięty - najrozsądniejszym rozwiązaniem byłoby przemodelowanie samego sposobu wyceny nieruchomości na potrzeby aktualizacji. Uważamy jednak, że zmiany powinny pójść w innym kierunku, niż proponuje Autor. Mając na uwadze aksjologię omawianej regulacji należałoby rozważyć, czy do jej pełnej i stosunkowo prostej realizacji nie wystarczyłoby nałożenie na rzeczoznawców majątkowych obowiązku, by w toku określania wartości nieruchomości gruntowej oddawanej w użytkowanie wieczyste na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej, nie uwzględniali jako czynnika cenotwórczego tej infrastruktury technicznej lub tych cech gruntu, które stanowią rezultat nakładów użytkownika wieczystego[45]. Innymi słowy rzeczoznawca musiałby przyjąć fikcję, że te elementy infrastruktury technicznej czy właściwości gruntu, które są rezultatem nakładów użytkownika wieczystego nie istnieją w dacie wyceny, nie biorąc ich tym samym pod uwagę, jako atrybutu wycenianej nieruchomości.

Taki sposób uwzględnienia nakładów poczynionych przez użytkownika wieczystego znalazłby pełne uzasadnienie aksjologiczne. Z jednej bowiem strony abstrahowałby od wysokości poniesionych nakładów (które – jak wcześniej wskazano – stanowią ułomne kryterium wzajemnych rozliczeń), z drugiej koncentrowałby się bezpośrednio na kwestii najistotniejszej, czyli na finalnym produkcie takich nakładów rozpatrywanym z pozycji cechy cenotwórczej nieruchomości bądź stopnia takiej cechy. Zabieg ten eliminowałby całkowicie niebezpieczeństwo uwzględniania inwestycji poczynionych przez użytkownika wieczystego jako czynnika powodującego wzrost wartości gruntu. W rezultacie właściciel nie miałby możliwości dyskontowania wzrostu wartości nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste (poprzez podniesienie wysokości opłaty rocznej) ze względu na nakłady, których sam nie poniósł ale dzięki temu nie musiałby też zwracać poniesionych przez użytkownika wieczystego nakładów. Z drugiej strony użytkownik wieczysty nie ponosiłby negatywnych konsekwencji finansowych własnych nakładów, chroniłaby go bowiem przy aktualizacji fikcja prawna, że w zakresie swoich nakładów nie zmienił stanu nieruchomości, a w rezultacie jego inwestycja nie wpłynęła na wartość gruntu.

Istotne jest też, że proponowane rozwiązanie, czyli sprowadzenie kwestii kompensacji nakładów użytkownika wieczystego na płaszczyznę sposobu określenia przedmiotu wyceny nieruchomości wiązałoby integralnie tę instytucję ze sprawą aktualizacji opłaty rocznej i umożliwiałoby jej stosowanie przez samorządowe kolegia odwoławcze bez ryzyka narażenia się na zarzut działania poza zakresem wyznaczonej kolegium kompetencji. Po prostu, rozpatrując ewentualny wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości, kolegium oceniałoby dokonane wypowiedzenie w aspekcie formalnoprawnej prawidłowości przedłożonego przez właściciela operatu szacunkowego, tak jak czyni to w sprawach, w których kwestia nakładów nie jest podnoszona. W tym jednak przypadku operat spełniać musiałby dodatkowy wymóg, to jest pomijać musiałby te atrybuty wycenianej nieruchomości, które stanowią rezultat nakładów użytkownika wieczystego. Kolegium badałoby przy tym, czy infrastruktura techniczna, do której szacowana nieruchomość jest podłączona (bądź cechy techniczno – użytkowe gruntu) stanowią rezultat nakładów użytkownika wieczystego, a jeżeli tak, to czy rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny, pominął te elementy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie nie miałoby przy tym charakteru swoistego, jak to ma miejsce obecnie, ale stanowiłoby już konieczny element oceny wiarygodności operatu szacunkowego, jako podstawowego dowodu w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Do takiej zaś oceny operatu szacunkowego upoważnione i zobowiązane zarazem są zarówno sąd jak i kolegium[46]. Dodatkowym walorem tej propozycji byłaby również automatyczna korekta istotnego mankamentu obecnej procedury aktualizacji. Na dzień dzisiejszy właściciel nie ma bowiem prawnego obowiązku informowania użytkownika wieczystego o przystąpieniu do wyceny gruntu celem aktualizacji opłaty rocznej, przez co w praktyce użytkownik wieczysty traci możliwość podniesienia kwestii nakładów na tym etapie i robi to dopiero po otrzymaniu wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej. Gdyby zaś kwestia nakładów rozstrzygnięta być miała już na etapie wyceny, warunkując przy tym prawidłowość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę aktualizacji, właściciel byłby każdorazowo zainteresowany uprzednim kontaktem z użytkownikiem wieczystym jeszcze przed sporządzeniem wyceny, chociażby w celu wyjaśnienia kwestii ewentualnych nakładów.

Obecny sposób normatywnego ujęcia instytucji zaliczenia na poczet opłaty rocznej nakładów użytkownika wieczystego daleki jest od doskonałości i z całą pewnością trudno o wypracowanie spójnej i logicznej koncepcji stosowania tych przepisów. Omawiana publikacja J.J. Zięty jest zasadniczo pierwszym artykułem, którego celem jest kompleksowa analiza instytucji zaliczenia nakładów. Z kolei w judykaturze problematyka ta poruszona została dotychczas incydentalnie i w sposób lakoniczny, przez co niewiele wnosi do dyskusji[47]. Z całą pewnością można stwierdzić, że orzecznictwo zarówno samorządowych kolegiów odwoławczych jak i sądów powszechnych nie wypracowało do dnia dzisiejszego jakiejkolwiek linii stosowania przepisów art. 77 ust. 4 – 6 u.g.n. Tym bardziej uzasadniona i potrzebna jest dyskusja na ten temat na łamach literatury prawniczej.

Pisaliśmy o tym również:
Zaliczenie nakładów poniesionych przez użytkownika na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a zaktualizowaną - wybrane aspekty - Jakub Jan Zięty

Gabriel Węgrzyn
jest etatowym członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu,

Andrzej Nikiforów
jest pozaetatowym członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, doktorantem na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego.


________________________________________
Przypisy:
[1] J.J. Zięty, Zaliczenie nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a zaktualizowaną – wybrane aspekty, Samorząd Terytorialny 2009/11/227, s. 74 – 77.
[2] Jak słusznie zauważa C. Woźniak (w:) Użytkowanie wieczyste,Warszawa 2006, s. 157, w zakresie prawa użytkowania wieczystego czynności podejmowane przez organy administracyjne [jako właściciela] są w rzeczywistości czynnościami cywilnoprawnymi. Podzielając ten pogląd wypada jednak od razu wspomnieć o istotnym wyjątku, jakim jest decyzyjna forma ustalenia opłaty dodatkowej z tytułu niedotrzymania przez uzytkownika wieczystego terminów zagospodarowania nieruchomości (art. 63 – 65 u.g.n.).
[3] J. J. Zięty, Zaliczenie nakładów ..., s. 69.
[4] Podobnie: G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2008, s. 340; tak też D. Pęchorzewski, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. D. Pęchorzewski, Warszawa 2009, wyjaśnienia do art. 77.
[5] J. J. Zięty, Zaliczenie nakładów ..., s. 76.
[6] Ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 173, poz. 1218.
[7] Vide druk nr 1468 Sejmu RP V kadencji
[8] zasadnie zwracają na to uwagę J. Tarno i A. Wrzesińska - Nowacka, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, Samorząd Terytorialny 1995/7-8/55-56, s. 110 i 114 oraz A. Grysiński, Co dalej ze sporami dotyczącymi opłat za użytkowanie wieczyste, Samorząd Terytorialny 1998/3/87, s.53.
[9] Por. motywy wyroku SN z dnia 13.02.2009 r., II CSK 268/08, M.Prawn. 2009/6/298; por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.01.2007 r. I OSK 306/06, Lex nr 293169.
[10] W literaturze słusznie zwraca się tu uwagę na niekonsekwencję w ukształtowaniu roszczeń użytkownika wieczystego i uprawnień orzeczniczych kolegium. O ile bowiem kolegium uzyskało explicite kompetencję do pozytywnego rozpoznania wniosku o uznanie, że aktualizacja jest uzasadniona w niższej wysokości (poprzez możliwość ustalenia nowej wysokości opłaty), o tyle brak wyraźnego upoważnienia kolegium do orzeczenia uznającego aktualizację za nieuzasadnioną – vide M. Romańska, Wybrane zagadnienia materialne i procesowe z problematyki opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu, Samorząd Terytorialny 2000/11/119, s. 16.
[11] J. J. Zięty, Zaliczenie nakładów ..., s. 75.
[12] Ibidem s. 75.
[13] Ibidem s. 75.
[14] Zobrazować to można w sposób następujący: właściciel wypowiedział dotychczasową opłatę roczną w kwocie 1000 zł i zaproponował nową wysokość opłaty w kwocie 2000 zł, obowiązującą od dnia 1 stycznia 2011 r. Użytkownik wieczysty zakwestionował wypowiedzenie argumentując, że aktualizacja opłaty jest uzasadniona w niższej wysokości, a ponadto podniósł zarzut zaliczenia nakładów wartości 10 000 zł. Kolegium, po rozpatrzeniu wniosku ustala wysokość zaktualizowanej opłaty na kwotę 1500 zł, a nadto ustala wartość nakładów podlegających zaliczeniu na kwotę 10 000 zł. W takim przypadku właściciel pobierając opłatę roczną musi co roku dokonywać zaliczeń na poczet różnicy, w konsekwencji czego pobierałby w rzeczywistości opłatę wysokości 1000 zł do roku 2030. Co jednak istotne, obowiązek konsekwentnego zaliczania wartości nakładów obciążałby właściciela także w przypadku, gdyby w międzyczasie ponownie dokonał aktualizacji, przy czym oczywiście zaliczenie dokonywane byłoby w odpowiednio zmodyfikowanych proporcjach (mniejsza byłaby już wartość nakładów podlegających zaliczeniu oraz najprawdopodobniej inna różnica pomiędzy opłatą wypowiedzianą a zaktualizowaną).
[15] A zatem w identycznych okolicznościach sprawy jak w poprzednim przypisie, kolegium musiałoby tu ustalić zaktualizowaną opłatę w kwocie uwzględniającej zaliczenie, a więc w wysokości płaconej dotychczas, to jest 1000 zł.
[16] J. J. Zięty, Zaliczenie nakładów ..., s.74 i 77.
[17] S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, Warszawa 2007, s. 53-54.
[18] Trzeba przyznać, że jest to pewna niekonsekwencja w stosunku do wcześniejszego twierdzenia Autora, że: „sprawa nakładów powinna być rozpoznawana w procedurze dotyczącej aktualizacji nawet jeżeli użytkownik wieczysty nie kwestionuje wysokości samej opłaty rocznej” (J. J. Zięty, Zaliczenie nakładów ..., s..75)
[19] J. J. Zięty, Zaliczenie nakładów ..., s. 76.
[20] Rozumianej jako czasokres od doręczenia wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej do ustalenia jej wysokości.
[21] J. J. Zięty, Zaliczenie nakładów ..., s. 77.
[22] Ibidem s. 75.
[23] Tak między innymi: G. Bieniek (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami ..., s. 348 oraz (w:) Samorządowe kolegia odwoławcze a gospodarka nieruchomościami po reformie administracji publicznej, Casus 1999/11, s. 13; Z. Truszkiewicz, Użytkowanie wieczyste. Zagadnienia konstrukcyjne, Kraków 2006, s. 225; A. Skibiński, Aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste – próba oceny mieszanego trybu weryfikacji, Casus 2003/27, s. 17; K. Gruszecki, Glosa do uchwały SN z dnia 19 września 1997 r., III ZCP 44/97, Przegląd Sądowy 1998/10, s. 116-117; w orzecznictwie tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 września 2003 r., III CKN 239/01, Rzeczpospolita 2003/215/C1.
[24] Tak: J. Tarno i A. Wrzesińska – Nowacka, Postępowanie w sprawach ..., s. 115; M. Romańska, Wybrane zagadnienia materialne ..., s. 17-18 i 27; w judykaturze pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 września 2003 r., I CK 66/02, OSNC 2004/11/177.
[25] Zob. art. 79 ust. 5 i 8 u.g.n.
[26] Por. druk nr 572 Sejmu RP III Kadencji
[27] vide druk nr 1421 Sejmu RP IV Kadencji.
[28] Sytuacji nie zmieniło późniejsze dodanie ust. 5 do art. 77 u.g.n., który dopuścił zaliczenie nakładów „również w przypadku, gdy nie zostały one uwzględnione w poprzednio dokonanych aktualizacjach”. I z tego przepisu wynika bowiem, że zaliczenie może być dokonane dopiero przy kolejnej aktualizacji.
[29] J. J. Zięty, Zaliczenie nakładów ..., s. 70.
[30] Ibidem 77.
[31] Ibidem s. 77.
[32] Ibidem s. 72.
[33] Por. art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
[34] J. J. Zięty, Zaliczenie nakładów ..., s. 77.
[35] Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.
[36] Por. art. 146 ust. 2 i 3 u.g.n. oaz § 40 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
[37] S. Źróbek (red.), Metodyka określania wartości rynkowej nieruchomości, Olsztyn 2007, s. 22.
[38] Chudzi tu o sytuacje, gdy według ustaleń rzeczoznawcy dostęp nieruchomości do infrastruktury technicznej nie wpływa na lokalnym rynku na poziom cen gruntów. W takim przypadku ujmowanie dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej w katalogu cech cenotwórczych mijałoby się z celem.
[39] Np.: ogólną tendencją rynkową, wzrostem popularności określonego regionu czy dzielnicy, uchwaleniem dla danego terenu planu miejscowego przewidującego atrakcyjne funkcje
[40] vide Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1999 r., s. 862.
[41] Ibidem, s. 889.
[42] W k.c. zob. art.: 319, 394 § 2, 451, 996, 997, 1039, 1040, 1041, 1042, 1043, 1079.
[43] J. J. Zięty, Zaliczenie nakładów ..., s. 77.
[44] Na przykład wybudowanie sieci wodociągowej spowoduje wzrost wartości gruntu do czasu całkowitego zużycia takiej sieci. Jest zaś mało prawdopodobne, by przez cały ten okres użytkownik wieczysty zaliczał nakłady poniesione na jej budowę.
[45] Naturalnie, gdyby nakłady polegały na remoncie lub rozbudowie takiej infrastruktury, rzeczoznawca musiałby przyjąć w opisie wycenianej nieruchomości stan infrastruktury sprzed remontu czy rozbudowy.
[46] Tak NSA w wyroku z dnia 26.1.2006 r., II OSK 459/05, Lex 206473 oraz w wyroku z dnia 12.12.1983 r., II SA 1302/83, ONSA/2/106.
[47] Jak trafnie zauważa J.J. Zięty (w:) Zaliczenie nakładów ..., s. 74, stanowisko, w myśl którego zaliczenie nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego na poczet opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego odbywa się w ramach procedury aktualizacji opłaty rocznej wyraził jednoznacznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w motywach wyroku z dnia 4 lipca 2007 r. (sygn. II SA/Gd 299/07, niepubl.). Niestety uwaga ta została sformułowana na marginesie rozważań Sądu, a więc bez prezentacji zasadniczego wywodu prawnego usprawiedliwiającego taką tezę. Z kolei za dyskusyjne należy uznać odwoływanie się w przedmiotowym dyskursie do orzecznictwa dotyczącego opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu, jak czyni to J. J. Zięty powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2008 r. (sygn. II SA/Łd 1047/07). W istocie regulacja z art. 87 ust. 5-6 u.g.n., umożliwiająca zaliczenie nakładów na poczet takiej opłaty, mimo swej lingwistycznej zbieżności z przepisami art. 77 ust. 5 – 6 u.g.n., interpretowana musi być w całkowicie odmiennym kontekście systemowym. W przeciwieństwie do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, opłata roczna z tytułu trwałego zarządu jest opłatą o charakterze publicznoprawnym, pobieraną w ramach stosunku nadrzędności między podmiotem administrującym (tu: właściwym organem) a administrowanym (tu: jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 4 pkt 10 u.g.n.). Zarówno dla ustalenia jak i aktualizacji wysokości takiej opłaty zastrzeżona jest droga procesu administracyjnego i właściwość organów administracji publicznej (por. art. 45 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 87 ust. 3 w związku z art. 4 pkt 9 u.g.n.). Tym samym kwestia zaliczenia na poczet opłaty z tytułu trwałego zarządu nakładów będzie miała jednoznacznie charakter sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a nie sporu między dwiema, z założenia równorzędnymi, stronami stosunku prawnego, w którego rozstrzygnięcie organ administracji publicznej zaangażowany może być tylko na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia. W takim aspekcie przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyroku założenie, iż problem zaliczenia nakładów powinien zostać przez organ rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, należy ocenić jako trafne. Innej drogi rozstrzygnięcia takiej sprawy po prostu nie ma. Nie upoważnia ono jednak do wnioskowania per analogiam w zakresie sposobu zaliczania nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego.