Ekspert programu LEX dla Samorządu Terytorialnego opisał sytuację, w której zmianie ulega delegacja ustawowa, na mocy której wydane zostały akty prawa miejscowego. Materiał został opracowany na podstawie obowiązującego stanu prawnego z zakresu techniki prawodawczej oraz samorządu terytorialnego. Autor przedstawia rozwiązania prawne regulujące sytuacje, w których uchylana lub zmieniana jest ustawa, co powoduje, że akt wykonawczy nie zapewnia należytego wykonania przepisów w niej zawartych.

Wstęp


Zgodnie z zasadą hierarchiczności prawa wyrażoną w Konstytucji konieczne jest rozważenie sytuacji, gdy nowelizacji ulegają przepisy, które mają służyć wykonaniu przepisów ustawowych. Jeżeli w ustawie znajduje się upoważnienie do wydania przepisów, które mają służyć jej wykonaniu, to w przypadku zmiany tejże ustawy przepisy wykonawcze nie są z nią spójne. Z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego jest to sytuacja, której organy stanowiące prawo powinny unikać. Obowiązywanie sprzecznego prawa nie wpływa korzystnie na budowanie zaufania obywateli do państwa i prawa.

Zasady tworzenia prawa określone zostały rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" – dalej r.z.t.p. Upoważnienie do jego wydania znajduje się w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. W myśl tego przepisu Prezes Rady Ministrów „określi w szczególności elementy metodyki przygotowania i sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych, a także warunki, jakim powinny odpowiadać uzasadnienia projektów normatywnych aktów prawnych, jak również reguły przeprowadzania zmian w systemie prawa". Ma to zapewnić spójność i kompletność oraz przejrzystość tekstów normatywnych aktów prawnych. Akty wykonawcze muszą zatem być zgodne z aktami hierarchicznie od nich wyższymi. Za akty wykonawcze powszechnie uznaje się rozporządzenia, zarządzenia oraz uchwały. Na terytorium danej jednostki samorządu terytorialnego charakter aktów wykonawczych będą miały uchwały organów stanowiących, a wyjątkowo akty prawne stanowione przez organ wykonawczy.

Charakter aktów wykonawczych

Znaczenie aktów wykonawczych, pomimo iż są usytuowane najniżej w hierarchii prawa, jest ogromne. Przepisy rangi ustawowej w dużej części nie mają bowiem samodzielnego charakteru, a ich realizacja bez aktów prawnych zawierających przepisy wykonawcze nie byłaby możliwa. Wiele praw i obowiązków zawartych w ustawach wymaga dla należytego wykonania przepisów wykonawczych. Ustanawiane na podstawie delegacji ustawowych rozporządzenia, zarządzenia i uchwały umożliwiają należyte wykonanie dyspozycji sformułowanych przez ustawodawcę. Problemem w polskim systemie prawa jest jednak znaczna opieszałość w wydawaniu przepisów wykonawczych. Powstają tym samym sytuacje, gdy przepisy rangi ustawowej zawierające nie tylko delegacje ustawowe, ale też regulujące merytorycznie określone zdarzenia nie pozwalają ze względu na brak przepisów wykonawczych na zgodne z intencją ustawodawcy ich wykonanie. Tworzy się stan, w którym przepisy wskazujące regułę powinnego zachowania nie dają się wykonać z uwagi na brak przepisów wykonawczych. Organy upoważnione do wydania aktu prawnego o charakterze wykonawczym powinny zatem dążyć do możliwie najszybszego uchwalenia przepisów pozwalających wykonać dyspozycje sformułowane przez ustawodawcę.

Akty prawne o charakterze powszechnie obowiązującym, w tym również przepisy wykonawcze, muszą posiadać określone cechy. Zarówno rozporządzenia, jak i zarządzenia oraz uchwały muszą zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, wywierającym skutki zewnętrzne względem organów je wydających, a także muszą być ogłoszone w przepisany sposób. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2015 r., IV SA/Gl 1002/14, „uznanie aktu normatywnego za akt powszechnie obowiązujący wymaga spełnienia określonych przesłanek (warunków), w szczególności akt taki powinien być wydany przez kompetentny organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, a ponadto w swej treści musi zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego dla organu stanowiącego powinno być wyraźne i konkretne, wskazując jednoznacznie, a nie w sposób dorozumiany, że organowi temu została przekazana do unormowania określona sfera prawna i został on wyposażony w kompetencje do uchwalenia aktu o charakterze prawodawczym, a więc wyznaczającym adresatom pewien sposób zachowania się w formie nakazów, zakazów lub uprawnień".

Delegacja do wydania aktów prawa miejscowego

Upoważnienie ustawowe, zwane również delegacją ustawową, można określić jako przekazanie przez ustawodawcę kompetencji do uregulowania pewnej kwestii organowi szeroko pojętej władzy wykonawczej. Rozporządzenia i akty prawa miejscowego są zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. źródłami prawa, ale analiza przepisów określających organy upoważnione do ich wydania pokazuje, że należą one do organów administracji publicznej. Przepisy zawierające delegacje ustawowe można zatem określić jako przepisy upoważniające. Przenoszą one kompetencję do wydania aktu prawa zawierającego normy powszechnie obowiązujące na organy do tego upoważnione. Są wobec tego formą, w której Sejm i Senat jako organy władzy ustawodawczej delegują pewną część funkcji prawodawczej na inne organy, rezygnując tym samym z możliwości uregulowania przedmiotowej kwestii.

Wynika to z faktu, że organy administracji lepiej znają specyfikę szczegółowego wykonania treści przepisów uchwalonych przez władzę ustawodawczą. Posiadając bowiem wiedzę pochodzącą z bieżącego zajmowania się pewną określoną tematycznie grupą spraw, zapewniają efektywniejszy sposób wykonania. Delegacja ustawowa jest swego rodzaju wyłomem w zakresie zasady trójpodziału władzy. Zależne jest to jednak od woli władzy ustawodawczej oraz charakteru regulacji, która ma być przekazana.

Powszechnie uznaje się w doktrynie, że upoważnienie ustawowe musi, dla swej prawidłowości, charakteryzować się szczegółowością podmiotową, przedmiotową i treściową. Szczegółowość podmiotowa polega na tym, że organy władzy ustawodawczej muszą precyzyjnie wskazać organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, szczegółowość przedmiotowa polega na określeniu kwestii, jaka ma zostać uregulowana w akcie wykonawczym, a szczegółowość treściowa upoważnienia powinna zawierać wytyczne, w jakim kierunku treść aktu wykonawczego powinna zmierzać, aby służyła precyzyjnemu wykonaniu przepisów rangi ustawowej.

Przekazanie do uregulowania danego zagadnienia innemu organowi przez Sejm i Senat nie może zostać przeniesione na inny organ. Oznacza to, że organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego nie może tej kompetencji przekazać innemu organowi. Istnieje tym samym zakaz subdelegacji, co powoduje, że tylko i wyłącznie organ upoważniony jest uprawniony do wydania aktu wykonawczego w przepisany prawem sposób.

Uchwała a akt prawa miejscowego

Akty wykonawcze stanowione przez organy samorządu terytorialnego zwane są aktami prawa miejscowego. Uchwalane są one w formie uchwał i obowiązują na terytorium działania organów samorządu terytorialnego, które je wydały. W kontekście delegacji ustawowych mamy jednak do czynienia z dwiema grupami aktów przyjmujących formę prawną uchwał. Po pierwsze są to uchwały zwykłe, które stanowią przejaw woli organu stanowiącego, a po drugie – akty prawa miejscowego będące również przejawem działania organu, ale dodatkowo prawem powszechnie obowiązującym na terenie jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie zawsze określa, jaką formę dany akt prawny powinien przyjąć. W większości delegacji ustawowych posługuje się pojęciem „uchwała" bez określenia, czy ma na myśli uchwałę zwykłą, czy akt prawa miejscowego. Niski poziom legislacji powoduje, że to na organ wydający akt wykonawczy przerzucony został obowiązek identyfikacji, co ustawodawca miał na myśli. Wymaganie zatem od radnych, że określą charakter danej uchwały, jest nie do końca przemyślanym zabiegiem. Należy mieć na uwadze, że osoby wchodzące w skład organów samorządu terytorialnego są przedstawicielami mieszkańców i nie ma w stosunku do nich postawionego wymagania kwalifikacyjnego związanego ze znajomością prawa. Większość jednostek samorządu terytorialnego kieruje się w rozpoznawaniu charakteru aktu prawnego utartą praktyką, ale nierzadkie są spory pomiędzy organami nadzoru a organami samorządu terytorialnego w przedmiocie określenia charakteru prawnego uchwały.

Określenie charakteru prawnego uchwały jest zabiegiem wymagającym kompleksowej analizy przepisów ustawy zawierających delegację ustawową oraz znajomości nauki prawa. Pomocne w tym zakresie są zasady techniki prawodawczej oraz ustawy ustrojowe z zakresu samorządu terytorialnego. Zasady techniki prawodawczej wskazują w § 142 organy upoważnione do wydawania aktów prawa miejscowego. Z punktu widzenia należytego poziomu stanowienia prawa wydaje się to zabiegiem co najmniej wątpliwym, ponieważ zasady techniki prawodawczej stanowią załącznik do rozporządzenia, a samo rozporządzenie nie może zawierać delegacji do wydania aktu prawa miejscowego. Inna kwestia, że tego rodzaju sytuacje zdarzają się w polskim systemie prawa, chociaż z punktu widzenia prawidłowej legislacji jest to niedopuszczalne. Akty prawa miejscowego kreują bowiem prawa i obowiązki, co powinno następować w drodze ustawy, a ewentualnie być jej mocą przekazane do regulacji innym organom w niej wskazanym. Ustawy ustrojowe natomiast zawierają przepis określający zakres przedmiotowy aktów prawa miejscowego. Odbywa się to jednak w sposób dosyć ogólny. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym „organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

  1. wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;
  2. organizacji urzędów i instytucji gminnych;
  3. zasad zarządu mieniem gminy;
  4. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". W nieco zmienionym kształcie kompetencja do wydawania aktów prawa miejscowego znajduje się w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowym.

Stosownie do tego przepisu „akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach:

  1. wymagających uregulowania w statucie;
  2. porządkowych, o których mowa w art. 41;
  3. szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu;
  4. zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Z kolei ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w ogóle pomija zakres przedmiotowy aktów prawa miejscowego.
Dowiedz się więcej z książki
Prawo miejscowe
  • rzetelna i aktualna wiedza
  • darmowa wysyłka od 50 zł

 

Zmiana upoważnienia ustawowego

System prawa jako pewien zbiór aktów prawnych zawierających przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym nie jest wartością stałą. Ciągłe zmiany stosunków społecznych wymagają od prawodawcy dostosowywania do nich treści obowiązującego prawa. Podlega ono zatem ciągłym zmianom. Dotyczy to również przepisów zawierających delegacje ustawowe. Zmiana prawa jest jednak tylko jedną z możliwości zmiany treści upoważnienia ustawowego. Funkcja prawodawcza jest przez władzę ustawodawczą wykonywana w sposób permanentny, co powoduje, że prawo jest nie tylko nowelizowane, ale również wchodzą w życie przepisy regulujące sytuacje, które nie były dotychczas przedmiotem aktów prawnych.

W świetle powyższego należy odpowiedzieć na pytania, co w sytuacji, gdy nowelizacji ulegają przepisy zawierające delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego, oraz co w sytuacji, gdy niezgodność przepisów zawartych w aktach prawa miejscowego z przepisami aktów hierarchicznie wyższych jest tak znaczna, że wyklucza to ich prawidłowe stosowanie. Odpowiedź na pierwsze z nich jest zdecydowanie prostsza niż na drugie. Należy mieć świadomość, że ustawodawca nie opracował jednolitej reguły służącej rozwiązywaniu tego rodzaju problemów. Dlatego też każdy taki przypadek wymaga wprowadzenia indywidualnych kryteriów oceny. Nie jest jednak tak, że prawodawca nie zdawał sobie sprawy z możliwości zaistnienia tego rodzaju sytuacji. Analiza przepisów zasad techniki prawodawczej dostarcza pewnych wskazówek, które pozwalają udzielić odpowiedzi na postawione wyżej pytania.

Zawierają one bowiem nie tylko normy dotyczące ustaw i rozporządzeń, ale również aktów prawa miejscowego, a nawet aktów o charakterze wewnętrznym, jak uchwały i zarządzenia. Z punktu widzenia tematu artykułu szczególnie istotny jest § 143 r.z.t.p.: „Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2–7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej". Odpowiednie stosowanie wskazanych wyżej przepisów pozwala sformułować ogólną zasadę w zakresie konieczności zmiany aktu prawa miejscowego w przypadku zmiany upoważnienia ustawowego. Szczegółowe regulacje znajdują się bowiem w rozdziale 5 działu I r.z.t.p. Znajdujące się tam § 30, § 32, § 33 oraz § 34 r.z.t.p. wskazują sposób postępowania w opisanej wyżej sytuacji.

Wpływ zmiany ustawy na treść aktów wykonawczych

Delegacje ustawowe, co wskazywałem już wyżej, mają charakter przepisów upoważniających. Wydaje się zatem, że przepisy zawarte w rozdziale 8 działu I r.z.t.p., zatytułowanym „Przepisy upoważniające", powinny mieć zastosowanie również do aktów prawa miejscowego. Jednakże § 142 r.z.t.p. nie pozwala na odpowiednie stosowania tych przepisów, ograniczając ich oddziaływanie do rozporządzeń, zarządzeń oraz uchwał, z wykluczeniem jednak aktów prawa miejscowego, które – jak wiadomo – również przyjmują formę prawną uchwał. Z takiego działania ustawodawcy można wyinterpretować dwa wnioski. Po pierwsze, że zmiana delegacji ustawowej nie powinna mieć miejsca poprzez prostą zmianę przepisu zawierającego taką delegację, a po drugie, że zmiana delegacji powinna się odbywać w ramach przepisów przejściowych, a co za tym idzie – jej konsekwencją powinno być również rozstrzygnięcie losu aktów wykonawczych dotychczas wydanych na podstawie przepisów ustawy.

Regulacja sposobu rozstrzygania problemów prawnych związanych ze zmianą delegacji ustawowej powinna zatem odpowiadać zasadom techniki prawodawczej zawartym w rozdziale 5 działu I r.z.t.p. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej fundamentalne znaczenie ma wpływ przepisów nowej ustawy na stosunki powstałe wcześniej, pod rządami ustawy starej. Dotyczy to również aktów wykonawczych wydanych na podstawie poprzednio sformułowanej delegacji, o czym wspomina § 30 ust. 2 pkt 5 r.z.t.p., stwierdzając, że „w przepisach przejściowych rozstrzyga się [...] czy i w jakim zakresie utrzymuje się w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających". Decyzja zatem, czy akty wykonawcze pozostają w mocy, jest zależna od woli ustawodawcy. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku, gdy przepisy te nadają się do stosowania w zgodności z treścią ustawy. W konsekwencji przepisy te mogą jednak przewidywać utratę mocy wraz z nadejściem terminu. Można tu przykładowo podać ustawę z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty. Jej art. 2 stanowi, że „dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r.". Zasady prawidłowej legislacji nie pozwalają zatem na zmianę w ustawie samego upoważnienia ustawowego, a jedynie nowelizację ustawy obejmującą zmianę delegacji ustawowej w drodze przepisów przejściowych wraz z jednoczesną zmianą jej przepisów merytorycznych. Ustawodawca zastosował mechanizm, za pomocą którego pozostawił w mocy obowiązujące akty prawa miejscowego, ale również określił termin ich obowiązywania.

Zasady techniki prawodawczej, regulując kwestię aktów wykonawczych, wprowadzają pewną stratyfikację zmian w zależności od tego, jak daleko zmieniany jest przepis upoważniający. Przypadki te opisuje § 32 r.z.t.p. Zgodnie z ust. 1 „jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu". Sytuacja ta reguluje przypadek zmiany przepisów ustawy w ten sposób, że zostają one uchylone. Siłą rzeczy uchylenie ustawy, która upoważnia do wydania aktu prawa miejscowego, powoduje, że akt wykonawczy nie posiada oparcia w akcie prawnym hierarchicznie wyższym. Naturalną konsekwencją tego powinna być utrata mocy obowiązującej aktów wydanych na podstawie tejże uchylonej ustawy. Druga sytuacja opisuje zmianę rodzaju aktu wykonawczego albo zakresu spraw lub wytycznych, które reguluje akt wykonawczy wydany na podstawie przepisu upoważniającego. Stosownie do przepisu § 32 ust. 2 r.z.t.p., który reguluje taką sytuację, „jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego". Prawodawca posłużył się w tym przypadku analogiczną regułą jak w ust. 1. Trzeci przypadek odnosi się do zmiany organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego. W myśl § 32 ust. 3 r.z.t.p., „jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą; w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu". Odejście od zasady opisanej w ust. 1 i 2 § 32 r.z.t.p. jest wynikiem tego, że zmienia się jedynie organ upoważniony, a nie zakres spraw przekazanych do uregulowania czy wytyczne będące opisem kształtu regulacji aktu wykonawczego.

Opisane powyżej przypadki stanowią zasadę, którą powinien kierować się ustawodawca, gdy akt wykonawczy pozostaje w sprzeczności z treścią zmienianego upoważnienia ustawowego. Może być jednak tak, że akt wykonawczy (w przypadku samorządu terytorialnego akt prawa miejscowego) po zmianie przepisu upoważniającego nie będzie niezgodny ze znowelizowanym przepisem zawierającym upoważnienie. W takim przypadku zasady techniki prawodawczej przewidziały wyjątki. Zostały one wyartykułowane w § 33 r.z.t.p. Jeśli bowiem brak jest sprzeczności, możliwe jest czasowe pozostawienie w mocy przepisów wykonawczych. Zgodnie z § 33 ust. 1 r.z.t.p., „jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, nadając przepisowi przejściowemu brzmienie: «Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. ... ustawy ..... (tytuł dotychczasowej ustawy) zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie art. ... ustawy.»". Jest to rozwiązanie jednorazowe, ponieważ stosuje się je „tylko w ustawie uchylającej albo ustawie zmieniającej ustawę, na podstawie której został wydany dotychczasowy akt wykonawczy. Rozwiązania tego nie stosuje się w kolejnych ustawach, które uchylają albo zmieniają ustawę uchylającą albo ustawę zmieniającą" (§ 33 ust. 3 r.z.t.p.). Zastosowanie tego rozwiązania może mieć miejsce tylko w odniesieniu do wszystkich przepisów aktu wykonawczego, gdyż „nie zachowuje się czasowo w mocy tylko niektórych przepisów aktu wykonawczego wydanego na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego" (§ 33 ust. 2 r.z.t.p.). Dla spójności systemu prawnego konieczne jest jednak pełne zespolenie treści zawartych zarówno w ustawach, jak i w aktach je wykonujących.

Postulatem skierowanym do ustawodawcy jest zatem oszczędne korzystanie z tego rozwiązania. Na podstawie powyższego można również sformułować pogląd, że organy upoważnione do wydania aktów podustawowych powinny w możliwie szybkim terminie wydać akty wykonawcze dostosowane do treści nowej ustawy. Mając jednak na uwadze, że organy upoważnione nie zawsze działają bez zbędnej zwłoki, co skutkuje niekiedy utrzymywaniem obowiązujących aktów wykonawczych wydanych na podstawie starych przepisów upoważniających, ustawodawca uzyskał uprawnienie do określenia zasięgu czasowego ich obowiązywania poprzez narzucenie organowi upoważnionemu terminu ich zmiany. Stosownie do § 33 ust. 4 r.z.t.p. „w ustawie pozostawiającej czasowo w mocy dotychczasowy akt wykonawczy można wyznaczyć organowi upoważnionemu termin, do którego ma on obowiązek wydać nowy akt wykonawczy". Możliwość czasowego pozostawienia w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych stanowi wyjątek. Ma to miejsce w drodze pozostawienia obowiązującego aktu wykonawczego w mocy w całości. Z racji tego, że sytuacja taka jest pewnego rodzaju odstępstwem, zasady techniki prawodawczej obwarowały dodatkowo ten stan przejściowy niemożliwością nowelizacji przepisów znajdujących się w akcie wykonawczym. Zostało to wyrażone wprost w § 34 r.z.t.p. poprzez stwierdzenie, że „nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość". Niemożliwość nowelizacji aktu wykonawczego czasowo zachowanego w mocy ma bowiem przeciwdziałać zabiegom zmierzającym do dostosowywania przepisów aktów wykonawczych do nowych regulacji ustawowych, unikając tym samym wydania nowych. Wydaje się to ze strony prawodawcy zabiegiem rozsądnym, ponieważ wyklucza sytuację, gdy organ upoważniony, wybierając łatwiejszą drogę, jedynie dostosuje starą treść aktu wykonawczego do nowego przepisu upoważniającego, co mogłoby nie zapewniać należytej spójności systemu prawa i w konsekwencji utrudniałoby realizację celów, jaki mają do spełnienia akty wykonawcze, czyli wykonania przepisów uchwalonych przez władzę ustawodawczą.

Podsumowanie

Odpowiadając zatem na postawione powyżej pytania o sytuację, gdy zmienia się delegacja ustawowa do wydania aktu prawa miejscowego oraz gdy niezgodność aktów prawa miejscowego z ustawą zawierającą upoważnienie jest znaczna, należy uznać, że akty wykonawcze powinny być niezwłocznie dostosowane do zmieniającego się stanu prawnego. Dotyczy to zmian koniecznych do wprowadzenia wskutek zmiany zarówno samej delegacji do ich wydania, jak i przepisów merytorycznych tejże ustawy. Jeżeli jest to konieczne, powinno to ponadto następować w przypadku zmiany innych ustaw. Wydaje się jednak, że powinno to wynikać wprost z przepisów przejściowych tych ustaw, ponieważ trudno byłoby oczekiwać od organów administracji bieżącej analizy całej jej działalności prawodawczej.

Jeżeli natomiast wskutek zmiany delegacji niezgodność aktów wykonawczych jest tak znaczna, że nie nadają się do stosowania, to wydaje się, że należałoby opowiedzieć się za tym, aby aktów tych nie pozostawiać w obrocie prawnym. Skutek byłby bowiem taki, że stany, które ukształtowałyby się na podstawie takich aktów, nie miałyby oparcia prawnego w ustawie. W przypadku aktów prawa miejscowego organy je stanowiące w codziennej działalności stosują ich postanowienia, w związku z czym ich obowiązywanie ze względu na zgodność z ustawami jest weryfikowana. Ułatwia to fakt, że zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty prawa miejscowego podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ich dostępność jest zatem powszechniejsza. Warto także wskazać, że to nie ustawodawca w delegacji wskazuje, czy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, a charakter spraw, jakich dotyczy dany akt wykonawczy. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r., IV SA/Gl 979/14, stwierdził w kwestii uchwały dotyczącej powołania rady seniorów: „Wskazać należy, że wobec tak ukształtowanej woli ustawodawcy co do treści uchwały o statucie rady seniorów uchwałę tę należy uznać za akt prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy o charakterze powszechnie obowiązującym, dotyczącym praw i obowiązków obywateli (czy także organizacji społecznych). Uchwała wymaga więc ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym i – co do zasady – powinna wejść w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia w tym publikatorze, nota bene jest to sytuacja analogiczna jak w przypadku młodzieżowych rad gmin".

Należy jednak zauważyć, że obowiązywanie sprzecznych przepisów prawa nie działa korzystnie na wykonywanie dyspozycji wynikających z przepisów. Tym samym nie można mówić o działaniu organów administracji zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, stanowiącym, że „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Nie można jednak z całą pewnością wykluczyć sytuacji, w której obowiązywać będą sprzeczne przepisy prawa.