W obecnej chwili bardzo poważnym problemem społecznym i gospodarczym jest zadbanie o to, aby zgodnie z postanowieniami art. 5 Konstytucji rozwój cywilizacyjny następował w sposób zrównoważony z poszanowaniem otaczającego nas środowiska oraz praw innych podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym. W zakresie gospodarki przestrzenią instrumentami zapewniającymi realizację tych celów jest między innymi obowiązek uzyskania przez podmiot zainteresowany realizacją określonego przedsięwzięcia różnego rodzaju decyzji administracyjnych. Niestety, w praktyce bardzo często zapomina się o tych ograniczeniach konstytucyjnie chronionego prawa własności, w wyniku czego dochodzi do powstania samowoli budowlanej, która musi zostać usunięta lub stanowić przedmiot postępowania legalizacyjnego. W aktualnym stanie prawnym w zakresie procesu budowlanego podstawy takich działań zostały określone w ustawie Prawo budowlane .


Zastosowanie w praktyce tych instrumentów nie jest jednak takie proste, jak na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać. Obowiązek uzyskania decyzji administracyjnych w zakresie procesu budowlanego w polskim systemie prawnym został bowiem wprowadzony już postanowieniami rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.), a następnie zmodyfikowany przez ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.), ustawę z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 228 z późn. zm.) oraz aktualnie obowiązującą ustawę Prawo budowlane . W związku z tym ocena legalności wykonania konkretnego obiektu budowlanego powinna być dokonana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wykonywania, gdyż to one określały standardy jego wykonania. Jeżeli z przeprowadzonej oceny będzie wynikało, że zostały one w jakimś zakresie naruszone, to podstawowym problemem w praktyce będzie ustalenie, na podstawie jakich reguł powinien być nałożony obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lub legalizacja wykonanych prac budowlanych, czy te obowiązujące w dacie ich wykonania, czy też te wynikające z przepisów obowiązujących w dacie dokonywania oceny prawidłowości ich wykonania. Reguły te powinny wynikać z przepisów przejściowych i wprowadzających nowe rozwiązania prawne.


Biorąc pod uwagę fakt, że zarówno w Prawie budowlanym z 1961 r., jak i tym z 1974 r. takich rozwiązań nie było, należy przyjąć, że pod ich rządami postępowania zmierzające do doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem były prowadzone na podstawie przepisów obowiązujących w dacie prowadzenia postępowania. Jednak już w art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego określono, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się aktualne przepisy z zastrzeżeniem ust. 2 przewidującego, że art. 48 pozwalającego nałożyć obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wykonanych bez pozwolenia na budowę, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, gdyż do takich obiektów zgodnie z postanowieniami tego przepisu stosuje się przepisy dotychczasowe.


W praktyce oznacza to, że pierwszym zagadnieniem determinującym przebieg dalszego postępowania administracyjnego, które powinien wyjaśnić powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, właściwy zgodnie z postanowieniami art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego  do przeprowadzenia postępowań związanych z samowolą budowlaną, jest występowanie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia w dacie realizacji konkretnego obiektu budowlanego, termin realizacji samowoli budowlanej oraz czy proces inwestycyjny został już zakończony, gdyż wystąpienie tych przesłanek przesądza o tym, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, oraz na podstawie jakich przepisów powinna być ona oceniana, kto powinien być zobowiązany do usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Jeżeli bowiem proces inwestycyjny został zakończony przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego , to ocena możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej lub nakazania przywrócenia stanu poprzedniego będzie zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego dokonywana na podstawie reguł wynikających z art. 37–40 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast jeżeli samowola budowlana została wykonana lub zakończona już pod rządami aktualnego Prawa budowlanego, to będą do niej znajdować zastosowanie rozwiązania wynikające właśnie z tego aktu prawnego.


Jeżeli więc przedmiotem postępowania jest samowola budowlana zakończona przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., to zgodnie z postanowieniami art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajdują się na terenie, który zgodnie z postanowieniami przepisów o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.


Oceniając sposób zastosowania tych rozwiązań w praktyce, w orzecznictwie przyjmuje się, że ocena wszystkich przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. winna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dacie budowy tego obiektu, chyba że stan prawny w zakresie przesłanek wskazanych wyżej w pkt 1 i 2 obowiązujący w dacie orzekania przez organ dla inwestora, który dopuścił się samowoli, jest korzystniejszy dla inwestora (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., II OSK 1094/06, Lex nr 366799). Natomiast przy ocenie ewentualnych zagrożeń związanych z obiektem budowlanym stanowiącym przedmiot postępowania w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nie wystarczy stwierdzenie przez organ naruszenia warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać budynki. Organ nadzoru budowlanego powinien wykazać, że posadowienie konkretnego obiektu budowlanego na działce spowodowało rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. „Innymi słowy, zobowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie posadowionych obiektów mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu” (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 224/07, Lex nr 334853).


Jeżeli natomiast brak jest podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego wykonanego bez pozwolenia na budowę, to zgodnie z postanowieniami art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem. Oczywiście, niezbędne zmiany muszą być w decyzji precyzyjnie określone z podaniem przyczyn i źródła nałożenia poszczególnych obowiązków.


W sytuacji natomiast, gdy obiekt budowlany został zrealizowany (lub jest realizowany) pod rządami Prawa budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (którego obowiązek uzyskania zgodnie z postanowieniami art. 28 tego aktu prawnego jest regułą), to zgodnie z postanowieniami art. 48 ust. 1 tego aktu prawnego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Oznacza to, że w polskim systemie prawnym w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej regułą jest nakładanie obowiązku rozbiórki obiektu wykonanego bez pozwolenia na budowę, w związku z czym zgodnie z ogólnymi regułami interpretacyjnymi odstępstwa od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, ale zawężający.


Wyjątki te zostały określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego , w myśl którego jeżeli budowa:
1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
    a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo
    b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to właściwy organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. Oznacza to, że jeżeli przesłanki te zostały spełnione, to właściwy organ będzie miał podstawy do zalegalizowania samowoli budowlanej, natomiast jeżeli brak będzie takich przesłanek, to organ prowadzący postępowanie nie będzie miał swobody działania i będzie na nim ciążył obowiązek orzeczenia rozbiórki obiektu lub jego części wykonanych bez pozwolenia na budowę. Oczywiście, aby to stwierdzić, zgodnie postanowieniami art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. organ nadzoru budowlanego w postanowieniu wydawanym na podstawie tego przepisu nakłada obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w tym przepisie potwierdzających możliwość legalizacji samowoli budowlanej.

Jeżeli ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że mogą zachodzić podstawy do legalizacji samowoli budowlanej, to organ prowadzący postępowanie w myśl postanowień art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego , w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W praktyce mogą pojawić się wątpliwości związane z ustaleniem, czy na etapie ustalania opłaty legalizacyjnej organ ma badać zasadność prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Rozwiązując ten problem, w orzecznictwie przyjmuje się, że ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej, organ prowadzący postępowanie bada jedynie kwestie związane z jej wysokością. Natomiast zasadność prowadzenia postępowania legalizacyjnego będzie przedmiotem oceny przy wydawaniu na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego  decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego lub o odmowie zatwierdzenia takiego projektu (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 października 2007 r., II SA/Ol 683/07, Lex nr 305085). W praktyce oznacza to więc, że ustalenie opłaty legalizacyjnej powinno nastąpić zawsze wtedy, gdy mogą występować przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej, co nie może być jednak automatycznie utożsamiane z wydaniem w przyszłości pozytywnej decyzji legalizacyjnej.


Po ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, jeżeli z postępowania dowodowego wynika, że wykonane prace budowlane pozostają w zgodzie z przepisami prawa, organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli proces budowlany nie został jeszcze zakończony, lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa jest zakończona. Z postanowień tego przepisu jednoznacznie wynika więc, że prowadząc postępowanie wyjaśniające w tej kategorii spraw, organ administracji musi ustalić, czy proces inwestycyjny został już zakończony, gdyż rzutuje to na treść decyzji. Natomiast jeżeli wykonane bez pozwolenia prace budowlane nie odpowiadają obowiązującym w tym zakresie standardom, to organ nadzoru budowlanego po ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nakłada w formie postanowienia obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości we wskazanym terminie, pod rygorem wydania decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego.


Pewne kategorie obiektów budowlanych wymienionych w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego mogą być wybudowane bez obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, po dokonania zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Dlatego też nie mogą do nich znajdować zastosowania rozwiązania odnoszące się do braku uzyskania pozwolenia na budowę. Uwzględniając tę specyfikę, ustawodawca w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego określił, że również w stosunku do tych obiektów regułą jest nałożenie obowiązku rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Wyjątki od tej zasady wynikają z ust. 2 tego przepisu, w myśl którego jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, to organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia wstrzymuje budowę, nakłada obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów wskazanych w tym przepisie. Jeżeli zachodzą podstawy do legalizacji omawianego rodzaju samowoli budowlanej to niezależnie od tego organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego ustala w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej, która w myśl ust. 5 tego przepisu może być inna niż dla obiektów lub ich części wzniesionych bez pozwolenia na budowę. Brak wywiązania się przez zobowiązanego z tych obowiązków zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego   skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.


Przedmiotem samowoli budowlanej może być także wykonywanie obiektów budowlanych lub ich części niezgodnie np. z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że „za istotne odstępstwo od ustaleń i warunków wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę należy uznać budowę obiektu o innych parametrach technicznych, niż te wynikające z zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym o większej liczbie kondygnacji oraz o innym przeznaczeniu” (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2006 r., II OSK 1296/05, Lex nr 321515). Dlatego też w art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego upoważniono organy nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż samowola budowlana do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych z możliwością nałożenia obowiązków zmierzających do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, a następnie w myśl art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego   nakazania w drodze decyzji:
1) zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu poprzedniego, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nałożenia, obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.


Z powyższych rozważań wynika, że w polskim systemie prawnym wyróżniono kilka rodzajów samowoli budowlanej. Dlatego też organ nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w omawianej kategorii spraw powinien przede wszystkim wyjaśnić, kiedy miało miejsce wystąpienie samowoli budowlanej, czy została ona zakończona, czy przeprowadzenie zrealizowanych prac wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, czy też tylko zgłoszenia oraz czy samowola odnosi się do całego obiektu budowlanego, czy tylko jego części. Ustalenia te będą bowiem rzutować na to, jakie instrumenty prawne będą znajdować zastosowanie oraz jaka może być wysokość ewentualnej opłaty legalizacyjnej. Wskazuje to na konieczność wytyczenia od samego początku kierunku prowadzonego postępowania, gdyż braki w tym zakresie skutkują nieprawidłowościami w postępowaniu wyjaśniającym oraz zastosowaniem niewłaściwych rozwiązań prawnych, które w zakresie samowoli budowlanej nie mają charakteru konkurencyjnego, ale komplementarny.



Przydatne materiały:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.)