Wójt gminy wystąpił do kuratora oświaty z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie zamiaru połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum. Zdaniem wójta, planowane połączenie znajdowało oparcie w treści art. 62 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Dokumentacja dołączona do wniosku zawierała informację dotyczącą warunków lokalowych, bazy i wyposażenia zespołu oraz dwie opinie rad pedagogicznych łączonych szkół w sprawie aktu założycielskiego zespołu.

Kurator wydał negatywną opinię w sprawie połączenia szkół. W ocenie kuratora, zarządzanie nieruchomością przez jeden podmiot nie usprawni jej funkcjonowania, co więcej połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum jest sprzeczne z założeniami reformy systemu edukacji, której efektem była m.in. likwidacja 8 - klasowych szkół podstawowych i rozdzielenie różnych etapów edukacji. Zasadą powinno więc być takie kształcenie, w ramach którego dzieci i młodzież będą się uczyć w odrębnych typach placówek. Dodatkowo, połączenie może mieć negatywny wpływ na sprawowanie nadzoru pedagogicznego przez ewentualnego dyrektora zespołu.

W odpowiedzi rada gminy podjęła uchwałę w sprawie wniesienia skargi na opinię kuratora. W ocenie skarżącej rady stanowisko kuratora jest nieuzasadnione i zawiera znamiona dowolności.

WSA przypomniał, iż zgodnie z art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty , połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum wymaga uzyskania pozytywnej opinii kuratora. Opinia ta wydawana jest w trybie przewidzianym art. 89 ustawy o samorządzie gminnym , jako forma wyrażenia stanowiska, od którego "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu", w tym przypadku rady gminy oraz warunkuje dalsze działania tego organu w zakresie wykonywania zadań publicznych określonych w  ustawie o systemie oświaty . Stosownie do postanowień art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Skoro, w ustawie o samorządzie gminnym, jak również w  ustawie o systemie oświaty  brak jest unormowań precyzujących wymogi stawiane takiej opinii, która ma charakter aktu nadzoru, to należy odwołać się do ogólnych reguł i wymagań stawianych aktom rozstrzygającym o danej sytuacji prawnej, w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska zajętego przez organu nadzoru pedagogicznego. Tak, aby w konkretnej sprawie umożliwić poznanie motywów tego stanowiska oraz pozyskać możliwie jak najwięcej informacji, które legły u jego podstawy i miały bezpośredni wpływ na jego treść. Wymóg taki wynika z przyjętej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

WSA zwrócił uwagę, że opinia kuratora jest szczególną formą ingerencji w działania gminy podejmowane w oparciu o przepisy  ustawy o systemie oświaty . Wybór stojący przed kuratorem oświaty jest ograniczony i sprowadza się do wydania opinii pozytywnej lub negatywnej, zatem w tym przypadku nie działa on w warunkach uznania, lecz związania treścią przepisu, która sprowadza się do tego, że zobowiązany jest wydać pozytywną opinię wówczas, gdy gmina przedłoży projekt połączenia szkół odpowiadający realizacji polityki oświatowej państwa, zwłaszcza w zakresie określonym kompetencjami kuratora oświaty, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Zadaniem organu nadzoru pedagogicznego jest zweryfikowanie, czy proponowane w projekcie uchwały połączenie w zespół jest dopuszczalne. Zatem, kurator oświaty uprawniony jest do wydania opinii negatywnej wówczas, gdy w projekcie połączenia placówek w zespół dostrzeże wadliwość związaną z wykonywanym przez niego nadzorem pedagogicznym. Argumenty opinii odwoływać się muszą do okoliczności, które mieszczą się w ramach sprawowanego przez kuratora nadzoru pedagogicznego, w szczególności upoważniających kuratora do oceniania stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, nadzorowania przestrzegania praw dziecka oraz zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

Tymczasem w opinii WSA, stanowisko zaprezentowane w opinii nie zostało w żaden sposób uargumentowane i stanowi przejaw arbitralnego zajęcia stanowiska, a nie oceny tego, czy projektowane połączenie szkół w zespół zgodne jest z obowiązującymi unormowaniami prawnymi. Organ nadzoru odwołuje się w uzasadnieniu opinii do postanowień ustawy o systemie oświaty, jak również do określonych aktów wykonawczych, jednakże odwołania te mają charakter generalny a nie konkretny. Brak jest wskazania przyczyn, z powodu których proponowane połączenie narusza założenia reformy systemu edukacji. Takie działanie stanowi naruszenie reguł uzasadnienia wymaganego od każdego rozstrzygnięcia organu administracji, w tym także od opinii warunkującej utworzenie zespołu szkół. Przywołany wymóg wynika z treści art. 18 decyzji w sprawie kodeksu dobrej praktyki administracyjnej (Dz. U. UE. C.2011.285.3). Dodatkowo organ nadzoru pedagogicznego nie odniósł się do treści żadnej z opinii rad pedagogicznych łączonych szkół. Fakt ten, zdaniem WSA, potwierdza wadliwość uzasadnienia kontrolowanej opinii i stanowi kolejną podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi.

Na podstawie: Wyrok WSA w Gliwicach z 10 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 627/12, nieprawomocny

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)