Opinia kuratora oświaty nie ma charakteru uznaniowego
Kurator oświaty wydając opinię dotyczącą zamiaru połączenia szkół, nie działa w warunkach uznania, lecz związania treścią przepisu, która sprowadza się do tego, że zobowiązany jest wydać pozytywną opinię wówczas, gdy gmina przedłoży projekt połączenia szkół odpowiadający realizacji polityki oświatowej państwa orzekł WSA w Gliwicach.
Wójt gminy wystąpił do kuratora oświaty z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie zamiaru połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum. Zdaniem wójta, planowane połączenie znajdowało oparcie w treści art. 62 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Dokumentacja dołączona do wniosku zawierała informację dotyczącą warunków lokalowych, bazy i wyposażenia zespołu oraz dwie opinie rad pedagogicznych łączonych szkół w sprawie aktu założycielskiego zespołu.
Kurator wydał negatywną opinię w sprawie połączenia szkół. W ocenie kuratora, zarządzanie nieruchomością przez jeden podmiot nie usprawni jej funkcjonowania, co więcej połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum jest sprzeczne z założeniami reformy systemu edukacji, której efektem była m.in. likwidacja 8 - klasowych szkół podstawowych i rozdzielenie różnych etapów edukacji. Zasadą powinno więc być takie kształcenie, w ramach którego dzieci i młodzież będą się uczyć w odrębnych typach placówek. Dodatkowo, połączenie może mieć negatywny wpływ na sprawowanie nadzoru pedagogicznego przez ewentualnego dyrektora zespołu.
W odpowiedzi rada gminy podjęła uchwałę w sprawie wniesienia skargi na opinię kuratora. W ocenie skarżącej rady stanowisko kuratora jest nieuzasadnione i zawiera znamiona dowolności.
WSA przypomniał, iż zgodnie z art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty , połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum wymaga uzyskania pozytywnej opinii kuratora. Opinia ta wydawana jest w trybie przewidzianym art. 89 ustawy o samorządzie gminnym , jako forma wyrażenia stanowiska, od którego "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu", w tym przypadku rady gminy oraz warunkuje dalsze działania tego organu w zakresie wykonywania zadań publicznych określonych w ustawie o systemie oświaty . Stosownie do postanowień art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Skoro, w ustawie o samorządzie gminnym, jak również w ustawie o systemie oświaty brak jest unormowań precyzujących wymogi stawiane takiej opinii, która ma charakter aktu nadzoru, to należy odwołać się do ogólnych reguł i wymagań stawianych aktom rozstrzygającym o danej sytuacji prawnej, w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska zajętego przez organu nadzoru pedagogicznego. Tak, aby w konkretnej sprawie umożliwić poznanie motywów tego stanowiska oraz pozyskać możliwie jak najwięcej informacji, które legły u jego podstawy i miały bezpośredni wpływ na jego treść. Wymóg taki wynika z przyjętej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.
WSA zwrócił uwagę, że opinia kuratora jest szczególną formą ingerencji w działania gminy podejmowane w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty . Wybór stojący przed kuratorem oświaty jest ograniczony i sprowadza się do wydania opinii pozytywnej lub negatywnej, zatem w tym przypadku nie działa on w warunkach uznania, lecz związania treścią przepisu, która sprowadza się do tego, że zobowiązany jest wydać pozytywną opinię wówczas, gdy gmina przedłoży projekt połączenia szkół odpowiadający realizacji polityki oświatowej państwa, zwłaszcza w zakresie określonym kompetencjami kuratora oświaty, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Zadaniem organu nadzoru pedagogicznego jest zweryfikowanie, czy proponowane w projekcie uchwały połączenie w zespół jest dopuszczalne. Zatem, kurator oświaty uprawniony jest do wydania opinii negatywnej wówczas, gdy w projekcie połączenia placówek w zespół dostrzeże wadliwość związaną z wykonywanym przez niego nadzorem pedagogicznym. Argumenty opinii odwoływać się muszą do okoliczności, które mieszczą się w ramach sprawowanego przez kuratora nadzoru pedagogicznego, w szczególności upoważniających kuratora do oceniania stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, nadzorowania przestrzegania praw dziecka oraz zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.
Tymczasem w opinii WSA, stanowisko zaprezentowane w opinii nie zostało w żaden sposób uargumentowane i stanowi przejaw arbitralnego zajęcia stanowiska, a nie oceny tego, czy projektowane połączenie szkół w zespół zgodne jest z obowiązującymi unormowaniami prawnymi. Organ nadzoru odwołuje się w uzasadnieniu opinii do postanowień ustawy o systemie oświaty, jak również do określonych aktów wykonawczych, jednakże odwołania te mają charakter generalny a nie konkretny. Brak jest wskazania przyczyn, z powodu których proponowane połączenie narusza założenia reformy systemu edukacji. Takie działanie stanowi naruszenie reguł uzasadnienia wymaganego od każdego rozstrzygnięcia organu administracji, w tym także od opinii warunkującej utworzenie zespołu szkół. Przywołany wymóg wynika z treści art. 18 decyzji w sprawie kodeksu dobrej praktyki administracyjnej (Dz. U. UE. C.2011.285.3). Dodatkowo organ nadzoru pedagogicznego nie odniósł się do treści żadnej z opinii rad pedagogicznych łączonych szkół. Fakt ten, zdaniem WSA, potwierdza wadliwość uzasadnienia kontrolowanej opinii i stanowi kolejną podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi.
Na podstawie: Wyrok WSA w Gliwicach z 10 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 627/12, nieprawomocny
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
