Nieruchomości publiczne z infrastrukturą przesyłową – jakie roszczenia powinny sprawdzić JST?

Na nieruchomościach należących do jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów sektora finansów publicznych od dziesięcioleci znajdują się urządzenia infrastruktury przesyłowej – linie elektroenergetyczne, gazociągi, wodociągi, kanalizacja, sieci ciepłownicze czy telekomunikacyjne. W wielu przypadkach zostały one wybudowane jeszcze przed transformacją ustrojową, bez ustanowienia odpowiedniego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości albo na podstawie decyzji administracyjnych, których skutki w sferze prawa cywilnego do dziś pozostają przedmiotem sporów - piszą Krzysztof Granat i Paulina Szeremeta-Ziobrowska, radcowie prawni. .

W praktyce zarządzania majątkiem publicznym kwestia prawnego uregulowania korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwa przesyłowe nie zawsze znajduje się wśród bieżących priorytetów. Skupienie na realizacji zadań publicznych i administrowaniu nieruchomościami może powodować, że analiza podstawy prawnej korzystania z gruntów przez przedsiębiorstwa przesyłowe, a także związanych z tym roszczeń, zostaje odłożona na później.

Tymczasem wieloletnie funkcjonowanie urządzeń przesyłowych na nieruchomości nie przesądza samo w sobie o istnieniu skutecznego tytułu prawnego do korzystania z niej. W zależności od okoliczności danego przypadku mogą powstać zarówno roszczenia o wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości bez odpowiedniego tytułu prawnego, jak i potrzeba trwałego uregulowania sposobu korzystania z nieruchomości, w szczególności poprzez ustanowienie służebności przesyłu.

Zagadnienie to ma szczególne znaczenie w przypadku mienia publicznego. Jednostki sektora finansów publicznych (JSFP) są bowiem zobowiązane nie tylko do prawidłowego gospodarowania posiadanym majątkiem, lecz również do podejmowania działań zmierzających do ustalenia i ochrony przysługujących im należności. Gdy przez nieruchomości przebiega infrastruktura przesyłowa, obowiązek ten może mieć wymierny wymiar finansowy. Obowiązek obejmuje również należności związane z korzystaniem z nieruchomości przez przedsiębiorstwa przesyłowe.

Obowiązek dochodzenia należności jako element gospodarowania mieniem publicznym

Artykuł 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych stanowi jedną z podstawowych regulacji wyznaczających standard gospodarowania mieniem i środkami publicznymi. Nie ogranicza się on wyłącznie do obowiązków o charakterze księgowym czy windykacyjnym, lecz nakłada na jednostki sektora finansów publicznych obowiązek aktywnego działania w celu ochrony ich interesów majątkowych.

Na obowiązek ten składają się dwa zasadnicze elementy:

• ustalenie przypadających jednostce należności,
• terminowe podejmowanie czynności zmierzających do wykonania zobowiązania.

Oznacza to, że jednostka powinna podejmować działania pozwalające na identyfikację przysługujących jej należności, jeżeli przy zachowaniu należytej staranności możliwe jest ustalenie ich istnienia i wysokości. Obowiązek ten pozostaje w ścisłym związku z zasadą gospodarności wyrażoną w art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Ochrona majątku publicznego nie polega bowiem wyłącznie na racjonalnym wydatkowaniu środków, lecz też na właściwym korzystaniu z przysługujących jednostce praw majątkowych i podejmowaniu działań służących ich ochronie.

W praktyce oznacza to potrzebę systematycznej analizy stanu prawnego nieruchomości pozostających w zasobie jednostki, w szczególności gruntów, przez które przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej. Sam fakt wieloletniego funkcjonowania urządzeń nie przesądza bowiem o istnieniu skutecznego tytułu prawnego przedsiębiorstwa przesyłowego do korzystania z nieruchomości.

W licznych przypadkach urządzenia funkcjonują na podstawie historycznych decyzji lokalizacyjnych, decyzji wywłaszczeniowych albo dokumentacji technicznej. Dokumenty te nie zawsze stanowią  wystarczającą podstawę do przyjęcia, że przedsiębiorstwo przesyłowe posiada obecnie skuteczny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Wątpliwości może budzić również kwestia ewentualnego nabycia służebności przez zasiedzenie, zwłaszcza gdy przedsiębiorstwo nie dysponuje kompletną dokumentacją pozwalającą na odtworzenie historii korzystania z nieruchomości.

Z punktu widzenia zarządcy majątku publicznego oznacza to potrzebę indywidualnej oceny każdego przypadku. Wieloletnie istnienie urządzeń przesyłowych na nieruchomości nie powinno być bowiem utożsamiane z istnieniem skutecznego tytułu prawnego ani automatycznie wykluczać możliwości dochodzenia należności związanych z korzystaniem z nieruchomości.

Odpowiedzialność za zaniechanie dochodzenia roszczeń

Obowiązek ustalania i dochodzenia należności przez JSFP znajduje dodatkowe wzmocnienie w przepisach dotyczących odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, naruszeniem dyscypliny finansów jest nieustalenie należności jednostki samorządu terytorialnego albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia, a także niepobranie lub niedochodzenie należności jednostki samorządu terytorialnego albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia.

W odniesieniu do infrastruktury przesyłowej szczególne ryzyko dotyczy sytuacji, w których:

• jednostka posiada wiedzę o przebiegu sieci przez swoje nieruchomości,
• istnieją podstawy do przyjęcia, że przedsiębiorca korzysta z gruntu bez odpowiedniego tytułu prawnego,
• jednostka nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do ustalenia należności,
• roszczenia jednostki ulegają przedawnieniu na skutek upływu czasu.

Powyższe nie oznacza oczywiście, że każdy przypadek braku dochodzenia należności automatycznie prowadzi do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odpowiedzialność ta jest uzależniona od spełnienia przesłanek określonych w przepisach szczególnych. Z perspektywy jednostki istotne jest jednak to, że brak identyfikacji i prawidłowego ustalenia przysługujących jej należności może wiązać się nie tylko z wymierną stratą majątkową, lecz również z ryzykiem odpowiedzialności w zakresie dyscypliny finansów publicznych.

Dlatego szczególnego znaczenia nabiera rzetelne ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości oraz odpowiednie udokumentowanie przeprowadzonej analizy. W praktyce powinno to obejmować w szczególności:

• ustalenie, jakie urządzenia przesyłowe znajdują się na nieruchomości i kto jest ich właścicielem lub operatorem,
• weryfikację podstawy prawnej korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe,
• ocenę, czy jednostce przysługują należności z tytułu korzystania z nieruchomości, a jeżeli tak – ustalenie ich wysokości,
• analizę ekonomicznej zasadności dochodzenia roszczeń, z uwzględnieniem przewidywanych kosztów i ryzyka procesowego,
• podjęcie odpowiednich działań zmierzających do realizacji należności oraz ich należyte udokumentowanie.

Takie podejście pozwala nie tylko chronić interes majątkowy jednostki, lecz również wykazać, że decyzje dotyczące dochodzenia należności zostały poprzedzone analizą stanu faktycznego, prawnego i ekonomicznego.

Przeczytaj także: Zasiedzenie służebności przesyłu – zmiana podejścia w orzecznictwie i jej znaczenie dla JST

Roszczenia związane z korzystaniem z nieruchomości przez przedsiębiorstwa przesyłowe

W przypadku korzystania przez przedsiębiorstwa przesyłowe z nieruchomości bez odpowiedniego tytułu prawnego jednym z podstawowych roszczeń jest roszczenie o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Podstawę prawną tego roszczenia stanowią przepisy Kodeksu cywilnego regulujące ochronę prawa własności oraz roszczenia właściciela wobec posiadacza rzeczy, w szczególności art. 224 i art. 225 k.c.

Roszczenie o wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości ma charakter obligacyjny i służy rekompensacie za korzystanie z cudzej nieruchomości bez skutecznego tytułu prawnego. Nie jest ono odszkodowaniem w ścisłym znaczeniu, lecz szczególnym świadczeniem należnym właścicielowi w związku z korzystaniem z jego nieruchomości i ograniczeniem możliwości pełnego wykonywania prawa własności.

Wysokość wynagrodzenia wymaga każdorazowo uwzględnienia zakresu i sposobu korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe. Przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia znaczenie mają w szczególności powierzchnia zajęta przez urządzenia i strefę ich oddziaływania, rodzaj infrastruktury, stopień ograniczenia możliwości korzystania z gruntu przez właściciela oraz lokalne uwarunkowania rynku nieruchomości. Ustalenie wysokości należnego wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości wymaga najczęściej współpracy z rzeczoznawcą majątkowym, a w przypadku postępowania sądowego – skorzystania z opinii biegłego sądowego.

Drugim podstawowym instrumentem prawnym jest żądanie ustanowienia służebności przesyłu za odpowiednim wynagrodzeniem, o którym mowa w art. 305 k.c. Instytucja służebności przesyłu, wprowadzona do Kodeksu cywilnego w 2008 r., pozwala na trwałe uregulowanie sytuacji, w której urządzenia przesyłowe znajdują się na cudzej nieruchomości i przedsiębiorstwo przesyłowe potrzebuje tytułu prawnego do korzystania z niej w zakresie niezbędnym do eksploatacji infrastruktury.

W praktyce oba roszczenia mogą pozostawać ze sobą funkcjonalnie powiązane. Wynagrodzenie za bezumowne korzystanie dotyczy okresu, w którym przedsiębiorstwo korzystało z nieruchomości bez skutecznego tytułu prawnego, natomiast wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu stanowi ekwiwalent za ustanowienie prawa pozwalającego na zgodne z prawem korzystanie z nieruchomości w przyszłości.

Z perspektywy jednostek sektora finansów publicznych szczególnie istotne jest właściwe ustalenie zakresu czasowego obu roszczeń. W wielu przypadkach możliwe jest jednoczesne dochodzenie wynagrodzenia za nieprzedawniony okres bezumownego korzystania z nieruchomości oraz uregulowanie stanu prawnego infrastruktury przesyłowej na danej nieruchomości poprzez ustanowienie służebności przesyłu.

Przedawnienie roszczeń – ryzyko związane z upływem czasu

Z perspektywy obowiązków jednostek samorządu terytorialnego wynikających z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych oraz art. 5 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych szczególnego znaczenia nabiera ryzyko przedawnienia roszczeń z tytułu wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Roszczenie to ma charakter majątkowy i podlega zasadom przedawnienia określonym w Kodeksie cywilnym.

Przypomnieć należy, że ustawą z 13 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 9 lipca 2018 r., skrócono ogólny termin przedawnienia określony w art. 118 k.c. z 10 do 6 lat. Każdy kolejny okres korzystania z nieruchomości powoduje powstawanie kolejnych wymagalnych roszczeń, które sukcesywnie ulegają przedawnieniu. W konsekwencji wieloletnia bierność właściciela może prowadzić do definitywnej utraty znacznej części należności.

Z punktu widzenia art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych szczególnego znaczenia nabiera zatem terminowe podejmowanie czynności służących ochronie przysługujących jednostce roszczeń i zapobieganiu ich przedawnieniu. Nie chodzi przy tym wyłącznie o wytoczenie powództwa. Istotne znaczenie ma również odpowiednio wczesne ustalenie podstawy i wysokości roszczeń, zgromadzenie materiału dowodowego oraz podjęcie działań zmierzających do ich realizacji. Prowadzenie negocjacji z przedsiębiorstwem przesyłowym może stanowić element takiego procesu, jednak samo prowadzenie rozmów nie powinno być utożsamiane z czynnością przerywającą bieg przedawnienia.

Działania te wymagają odpowiedniego przygotowania organizacyjnego. Jednostka powinna dysponować aktualną ewidencją nieruchomości, informacjami o przebiegu sieci oraz dokumentacją pozwalającą na ocenę tytułu prawnego przedsiębiorstwa przesyłowego do korzystania z nieruchomości. Dopiero na tej podstawie możliwe jest podjęcie świadomej decyzji co do zasadności i sposobu dochodzenia roszczeń.

W praktyce coraz większego znaczenia nabierają również okresowe audyty nieruchomości publicznych prowadzone pod kątem występowania infrastruktury przesyłowej. Pozwalają one nie tylko ujawnić potencjalne należności, lecz także odpowiednio wcześnie podjąć działania służące ich zabezpieczeniu i dochodzeniu, ograniczając tym samym ryzyko ich przedawnienia oraz ryzyko odpowiedzialności osób odpowiedzialnych za gospodarowanie mieniem publicznym.

W przypadku nieruchomości wykorzystywanych przez przedsiębiorstwa przesyłowe bierność właściciela może mieć zatem wymierne konsekwencje – od utraty należności wskutek ich przedawnienia po utrwalenie nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. Z perspektywy jednostek sektora finansów publicznych weryfikacja tytułów prawnych do korzystania z nieruchomości oraz związanych z tym roszczeń powinna być więc traktowana jako element prawidłowego gospodarowania mieniem publicznym, a nie wyłącznie jako działanie podejmowane w przypadku sporu z przedsiębiorstwem przesyłowym.

Krzysztof Granat, radca prawny i Paulina Szeremeta-Ziobrowska, radca prawny z K&L Legal Grant i wspólnicy