Taką opinię autor prezentuje w artykule opublikowanym w najnowszym numerze miesięcznika „Finanse komunalne”.
....................

Ryszard Paweł Krawczyk

Efektywność i skuteczność nadzoru nad samorządem terytorialnym a uwarunkowania prawno-faktyczne
[1]

Opracowanie zwraca uwagę na uwarunkowania prawno-faktyzne stwarzające bariery dla wykonywania skutecznego i sprawnego nadzoru nad samorządem terytorialnym. Do tej grupy czynników autor zalicza przede wszystkim niedopracowane konstrukcje prawne pozwalające na różnorodne interpretacje, brak jednoznacznego rozgraniczenia nadzoru między wojewodów a regionalne izby obrachunkowe, brak stabilności rozwiązań prawno-finansowych oraz przyjmowanie standardów finansowych trudnych do spełnienia przez samorząd.

Określenie „efektywność” ma wiele znaczeń. Niewątpliwie niektóre z nich wiążą się z naukami ekonomicznymi czy prakseologicznymi. Efektywność ma przede wszystkim olbrzymie znaczenie dla prakseologii, której pierwszoplanowym zadaniem jest badanie warunków sprawności i skuteczności działania. Odczytywanie celów działań państwa poprzez analizę konstrukcji prawnych – w tym przypadku konstrukcji nadzorczych nad samorządem terytorialnym – nie jest sprawą łatwą. Problem nadzoru nad samorządem terytorialnym, wykonywanego na podstawie art. 171 Konstytucji RP przez Prezesa Rady Ministrów, wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe, będę rozpatrywać przede wszystkim pod względem osiąganej skuteczności i sprawności przez organy sprawujące nadzór oraz celów, jakie zostały przed nimi postawione.

Skuteczność nadzoru, podobnie jak mieszczącej się w nim kontroli[2], można rozpatrywać z punktu widzenia skuteczności diagnostycznej oraz skuteczności operacyjnej. Skuteczność diagnostyczną nadzoru upatrywałbym w stopniu reakcji organów nadzoru na próby obejścia obowiązującego prawa. Wiązać się ona będzie z:

a) właściwym określeniem oczekiwań wobec organów nadzoru ze strony państwa oraz logicznym i jasnym podziałem kompetencji między organy nadzoru,

b) akceptacją rozstrzygnięć nadzorczych organów nadzoru.

Bardziej złożoną skuteczność operacyjną nadzoru rozpatrywaną z punktu widzenia możliwości działania organów nadzoru wiązałbym z:

a) przyjmowaniem przez organy ustawodawcze państwa konstrukcji prawnych, które prowadzą do celów jednoznacznych i jasno określonych,

b) właściwym reagowaniem organów tworzących prawo na przypadki wskazujące na niedostosowanie konstrukcji prawnych do zasad racjonalizmu prawnego oraz zasad logiki,

c) wykorzystywaniem doświadczeń płynących z praktyki nadzorczej do doskonalenia konstrukcji prawnych na szczeblu państwa i jednostki samorządu terytorialnego.

1. Nadzór a zasada samodzielności samorządu

Samo pojęcie nadzoru pojawia się w epoce liberalnego państwa prawnego i jest związane z procesem decentralizacji władzy publicznej. Ewolucja państwa i jego administracji publicznej doprowadziła do wykształcenia się nadzoru hierarchicznego (dyrektywnego) i nadzoru weryfikacyjnego. Ten pierwszy jest charakterystyczny dla modelu administracji scentralizowanej, ten drugi przeciwnie – występuje w modelu administracji zdecentralizowanej warunkowanej przez stosunki nadrzędności i podporządkowania o charakterze decentralistycznym[3]. Decentralizacja nie oznacza niezależności samorządu od państwa w ogóle – co charakterystyczne jest dla wywodzenia pojęcia samorządu z prawa natury. W warunkach polskich samorząd terytorialny działa w ramach prawa publicznego, podlega prawu stanowionemu przez państwo, a jego działalność jest nadzorowana przez wybrane organy państwa z punktu widzenia jej zgodności z obowiązującym prawem. Stąd też dla realizacji celów państwa właściwe jest odczytywanie przez organ nadzoru znaczenia przepisów prawa, które to państwo tworzy i uchwala. Zdekodowanie znaczenia normy prawnej odbywa się nie tylko poprzez stosowanie reguł językowo-logicznych charakterystycznych dla wykładni prawa, ale również poprzez właściwe odczytanie ich w systemie obowiązującego prawa. Samorząd jest wykonawcą zdecentralizowanych funkcji państwowych, co powoduje, że odpowiedzialny jest również za państwo. W tym zakresie obie strony – państwo i samorząd – są równoprawne. Nie oznacza to jednak, że granice decentralizacji są nieokreślone. Z punktu widzenia zasad konstytucyjnych granice takie wyznacza zasada jednolitości Rzeczypospolitej Polskiej (art. 3 Konstytucji RP), zasada dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji RP), zasada obywatelskiego prawa do dobrej administracji (art. 41 Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej[4] oraz art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego[5]).

Wydaje się, że poza wszelką wątpliwością pozostaje fakt, iż samorząd, będąc ważną częścią władzy publicznej, ma służyć lepszej realizacji praw jednostki. Ochrona tej wartości nie może wykluczać lub znosić całkowicie albo w istotnej części prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Ingerencja ustawodawcy w sferę samodzielności gmin powinna znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach, których przedkładanie nad zasadę samodzielności gmin zależy od oceny ustawodawcy[6].

2. Środki nadzoru

Z prawnego punktu widzenia w przypadku nadzoru nad samorządem terytorialnym mamy zawsze do czynienia z ingerencją organów państwowych w działalność faktyczną, jak również działalność podejmowaną w różnych formach prawnych, mającą na celu jej weryfikację[7].

Środki nadzoru przewidziane w prawie polskim ujęte są w dwóch kategoriach aktów prawnych. Pierwszy z nich to ustawy ustrojowe dotyczące samorządu – ustawa o samorządzie gminnym[8] (głównie art. 96, art. 97, art. 98a), ustawa o samorządzie powiatowym[9] (art. 83, art. 84, art. 85), ustawa o samorządzie województwa[10] (art. 84, art. 85, art. 86). Powyższe konstrukcje są do siebie podobne i wzorowane były na ustawie o samorządzie gminnym. Drugim aktem jest ustawa o finansach publicznych z 29.08.2009 r.[11] (art. 240a, art. 240, art. 242, art. 243 w zw. z art. 240 ust. 2 u.f.p.).

Skutki prawne wydawanych rozstrzygnięć nadzorczych dotyczą przede wszystkim organów jednostek samorządu terytorialnego (JST) – zarówno stanowiących, jak i wykonawczych. Wynika to wyraźnie np. to z art. 96 u.s.g. – rozwiązanie rady gminy przez Sejm (co w warunkach stabilnej demokracji jest rozwiązaniem hipotetycznym), art. 97 u.s.g. – zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego. Należy zauważyć, że z chwilą wejścia w życie znowelizowanego art. 240a u.f.p., a więc od 1.01.2014 r., skutki ewentualnych rozstrzygnięć nadzorczych podejmowanych w trybie art. 240a ust. 8 u.f.p. dotyczą również społeczności lokalnej w postaci niemożliwości podejmowania nowych inwestycji finansowanych kredytem, pożyczką lub emisją papierów wartościowych oraz niemożliwością uchwalania funduszu sołeckiego czy ograniczenia realizacji zadań innych niż zadania obligatoryjne.

3. Rozgraniczenie kompetencji nadzorczych między wojewodów a RIO

Właściwe rozgraniczenie kompetencji między wojewodów i regionalne izby obrachunkowe (RIO) daje pewność, że na tle stosowania prawa nie pozostają obszary niczyje. Od samego początku istnienia RIO, jako organów nadzoru, właściwych początkowo w sprawach budżetowych, a od 1997 r. – właściwych w sprawach finansowych, pojawiły się kłopoty z rozgraniczeniem kompetencji między izby a wojewodów jako organów nadzoru ogólnego i politycznego. W literaturze przedmiotu problematyka ta została dość szczegółowo przeanalizowana[12] i – jak zwrócono uwagę w trzech głównych nowelizacjach ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych z 1997 r., 1998 r. i 2000 r. – próbowano doprecyzować sformułowania ustawowe do pojęć zawartych w ustawodawstwie ustrojowym oraz Konstytucji RP. Chodziło głównie o wypełnienie konkretną treścią ustawową pojęcia „sprawa budżetowa”, a po 1997 r. pojęcia „sprawa finansowa”. Próby te okazały się jednak nieudane, zarówno w przypadku ustanowienia katalogu uchwał właściwych dla pojęcia spraw budżetowych, jak i później dla pojęcia spraw finansowych. W tym drugim przypadku istniała obawa, że przyjęcie katalogu otwartego spraw finansowych, które podlegają nadzorowi izb, wyeliminuje z tego nadzoru wojewodów. Zapewne brak koncepcji ustawodawcy[13], a także, jak można domniemywać, nieakceptowanie koncepcji prezentowanych w literaturze przedmiotu[14] oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych[15] spowodowało, że późniejsze nowelizacje ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a konkretnie jej art. 11 dotyczącego zakresu przedmiotowego sprawowanego nadzoru mają charakter dostosowawczy ustawy o RIO do zmian wprowadzanych w ustawach ustrojowych odnoszących się do samorządu, a jeszcze częściej do zmian wprowadzanych do ustawy o finansach publicznych.

Niestety, brak woli do uregulowania rozdziału kompetencji nadzorczych między wojewodów a RIO powoduje, że w dalszym ciągu mamy do czynienia z niepewnością w zakresie kognicji nadzorczej.

Najbardziej aktualny tego przykład dotyczy rozgraniczenia kompetencji nadzorczych wojewodów i RIO w zakresie uchwał podejmowanych na podstawie ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[16]. Ustawodawca, w 2011 r. nowelizując ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[17], nie zwrócił w ogóle uwagi na kompetencje nadzorcze wojewodów i RIO wobec uchwał organów stanowiących gmin podejmowanych na podstawie tej ustawy. Część uchwał, jakie powinny być podjęte na podstawie znowelizowanej ustawy, mieściła się w dyspozycji przepisu art. 11 ust. 1 pkt 5 u.r.i.o. Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych (KRRIO), mając na celu ujednolicenie orzecznictwa i ustalenie właściwości organów nadzoru, 27.09.2012 r. podjęła uchwałę w sprawie objęcia nadzorem uchwał jednostek samorządu terytorialnego wydawanych na podstawie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach[18]. Niestety, jeden z wojewodów uznał się za organ właściwy we wszystkich rodzajach uchwał podejmowanych na podstawie tej ustawy i stanowisko przyjęte przez KRRIO uznał dopiero w 2014 r. – prawdopodobnie wskutek wyroków sądów administracyjnych rozgraniczających ściśle kompetencje nadzorcze w tej sprawie między wojewodami i RIO. Co do zasady, zakres nadzoru i podmiot nadzorujący nie powinien być domniemywany; zasady tej trudno nie uznawać w demokratycznym państwie prawa.

Analiza ewolucji uprawnień nadzorczych RIO w ostatnich czterech latach wskazuje, że dotychczasowa odpowiedzialność za gospodarkę finansową sfery rządowej reprezentowanej przez Ministra Finansów i samorządowej zostaje powoli rozdzielana między ministra a samorząd i RIO. Tendencje te widoczne są w zmianach obowiązującego ustawodawstwa[19]. Nie jest z tym związane jednak wzmocnienie uprawnień nadzorczych izb. W doktrynie w tym zakresie proponuje się włączenie RIO w system środków nadzorczych, określonych w art. 96 ust. 2 i art. 97 u.s.g.[20] Wydaje się to dość oczywiste, że izby, jako organy nadzoru, odpowiadając za gospodarkę finansową JST, powinny uzyskać prawo do występowania z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta – w przypadku rażącego naruszenia prawa skutkującego nieprawidłowościami w gospodarce finansowej. Dotychczasowe doświadczenia w tym zakresie nie wydają się do końca pozytywne[21]. Oczywiście Prezes RIO ma faktyczną (ale nie prawną) możliwość zwracania się do wojewody o przesłanie wniosku o zarząd komisaryczny do Prezesa Rady Ministrów (RM), ale powoduje to wydłużenie procedury, co w przypadku konieczności sanacji gospodarki finansowej ma znaczenie pierwszoplanowe. Dlatego wartą szerszego rozważenia jest propozycja, która ostatnio pojawiła się w literaturze przedmiotu[22], koordynowania nadzoru wojewodów i RIO. W praktyce ona występuje, jej intensywność uzależniona jest jednak od czynnika ludzkiego i zakresu współpracy komórek urzędu wojewódzkiego i RIO. Elementy tej współpracy powinny zostać jednak bliżej określone i sformalizowane prawnie. Interesującą wydaje się również propozycja wydawania zarządzeń zastępczych w sprawach finansowych przez kolegia izb[23]. Ma to olbrzymie znaczenie przy wdrażaniu programów naprawczych podejmowanych w trybie art. 224 lub art. 240a u.f.p.

Wojewodowie, na których ciąży obowiązek przekazania Prezesowi RM nazwiska kandydata na zarządcę komisarycznego, nie zawsze mają możliwość manewru i czasami przedkładają wybór polityczny nad wyborem merytorycznym. Upowszechnianie się takich praktyk stawiałoby pod znakiem zapytania sens stosowania programów naprawczych. W tym zakresie można by rozważyć powołanie przy urzędach wojewódzkich korpusu osób merytorycznie przygotowanych do sprawowania funkcji zarządcy komisarycznego w przypadku zaistnienia sytuacji określonej w art. 96 ust. 2 lub art. 97 ust. 1 u.s.g. Od sprawności takiej osoby zależałby przecież czas wdrożenia programu naprawczego, który ma charakter wyjątkowy w gospodarce finansowej JST.

Korzystanie z korpusu takich urzędników mogłoby również powodować szybsze zastępowanie osób sprawujących funkcje organu wykonawczego w samorządach, wobec których sąd orzekł karę skutkującą utratą piastowanego urzędu. Jest więcej niż pewne, że w takiej sytuacji zainteresowani wykorzystają wszystkie legalne środki prawne, aby przeciwdziałać uprawomocnieniu się wyroku. Wydaje się, że sankcja z art. 96 ust. 2 lub art. 97 ust. 1 u.s.g. powinna być przez Prezesa RM stosowana z większą stanowczością. Czekanie przez służby prawne Kancelarii Prezesa RM na uprawomocnienie się wyroków sądów nie wydaje się właściwą praktyką.

Zarządzenia zastępcze wojewody, co do zasady, nie spełniają swej funkcji natychmiastowego eliminowania z życia publicznego osób publicznych nieprzestrzegających prawa. Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody, a także orzeczenia sądów dotyczą tylko kadencji, w której czyn został popełniony. Uzyskanie mandatu w nowej kadencji powoduje ponowne nawiązanie stosunku pracy. Ponieważ prowadzenie gospodarki finansowej JST to ciąg czynności powtarzalnych, nie ma absolutnie gwarancji, że w nowej kadencji premier nie będzie w stosunku do takiej osoby – biorąc pod uwagę nowe przesłanki, ale zaistniałe w tym samym lub bardzo podobnym stanie faktycznym – musiał ponownie zastosować środka nadzoru przewidzianego w art. 96 ust. 2 u.s.g.

4. Problem akceptacji prawa i jego koniecznych zmian

Analiza rodzajów naruszeń prawa samorządowego, wynikająca z praktyki orzeczniczej RIO, nie uzasadnia postawienia tezy o braku akceptacji samorządu dla prawa aktualnie obowiązującego. Stany faktyczne, których regulacje prawne budziły rozbieżności strony samorządowej i rządowej (tylko w ostatnich latach, np sposób wykorzystywania środków funduszu sołeckiego, ustalenie wzoru poziomu długu – art. 243 u.f.p.), o ile nie wiązały się z dodatkowym finansowaniem z budżetu państwa, były rozstrzygane zgodnie z sugestiami tego samorządu w terminie około dwóch lat. Bardziej skomplikowanie przedstawia się sytuacja w sprawach, które wiążą się z koniecznością nowego spojrzenia na wzrost poziomu dochodów JST związany z nałożeniem na samorząd dodatkowych zadań. W tym zakresie strona rządowa była mniej skłonna do budowania kompromisów poprzez tworzenie nowych konstrukcji prawnych zwiększających te dochody. Widoczne to jest w przypadku dodatkowych wpłat niektórych JST na subwencję ogólną – tzw. janosikowego[24], wprowadzenia obowiązku stosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych[25] w przypadkach wyboru firm odbierających śmieci komunalne, określenia wysokości stawki za opłaty komunalne[26] czy wielu problemów z subwencją oświatową. Kontrowersje tego rodzaju rozstrzygane są w ostatnim czasie przez Trybunał Konstytucyjny, co również nie zawsze spotyka się z akceptacją samorządu[27].

Tabela 1 Liczba zbadanych uchwał JST i naruszeń prawa stwierdzonych przez RIO
Rok	Liczba zbadanych uchwał	Naruszenie prawa	% 3:2	Istotne naruszenie prawa	% 5:2
1	2	3	4	5	6
2007	138.988	3.907	2,8	1.264	0,9
2008	144.676	3.826	2,6	1.093	0,9
2009	153.138	3.969	2,6	1.449	0,9
2010	150.905	4.725	3,1	1.742	1,2
2011	163.767	5.877	3,6	1.842	1,1
2012	161.947	4.812	3	1.570	1,0
2013	165.349	5.586	3,4	2.091	1,3

Źródło: Dane na podstawie KRRIO, Sprawozdanie z działalności regionalnych izb obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w latach 2007–2013, Warszawa 2008–2014, http://www.rio.gov.pl.

Analiza liczby naruszeń prawa w poszczególnych latach wskazuje, że w przypadku tzw. istotnych naruszeń prawa mamy do czynienia z pewną stałą liczbą naruszeń oscylującą między 0,9 a 1,3% rocznie. Natomiast liczba naruszeń, które obejmują istotne, nieistotne naruszenia i te, których eliminacja nastąpiła wskutek autoweryfikacji organów JST, oscyluje między 2,6 a 3,6% rocznie. Odchylenie rzędu 0,5% następuje na ogół w przypadku wejścia w życie nowych konstrukcji prawnych – tak m.in. było w latach 2010 i 2011 wskutek nowelizacji ustawy o finansach publicznych. Można założyć, że sprawując nadzór w zakresie spraw finansowych w przypadku braku stabilności prawa, nie da się osiągnąć poziomu 0–0,5% naruszeń prawa. Nie jest to tylko zależne od podmiotów wykonujących nadzór, ale przede wszystkim od podmiotów nadzorowanych. Wydawało się, że do 2010 r. osiągnięto pewną stabilizację w zakresie rozstrzygnięć nadzorczych. Wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych spowodowało znów wzrost rozstrzygnięć nadzorczych izb. Należy założyć, że i tym razem będziemy mieli do czynienia z tendencją wzrostu rozstrzygnięć nadzorczych. Nowa ustawa postawiła JST bardzo wysokie standardy zachowania się, co w obecnej sytuacji finansowej samorządu będzie bardzo trudne do spełnienia. Wynika to z faktu, że część samorządów z jednej strony z olbrzymim trudem osiąga parametry finansowe określone w art. 243 u.f.p., a z drugiej strony pokusa wykorzystania środków unijnych przewidzianych dla Polski w drugiej perspektywie finansowej jest na tyle silna, że może prowadzić do działań nie zawsze zgodnych z obowiązującym prawem.

Tabela 2 Liczba zbadanych uchwał JST przez RIO stwierdzających istotne naruszenia prawa i skarg wniesionych do sądów administracyjnych
Rok	Liczba istotnych naruszeń prawa	Liczba skarg do WSA/ podmiot wnoszący skargę	Liczba skarg kasacyjnych do NSA	3:2 w %
1	2	3	4	5
2013	2.091	75 (73 – JST; 2 – RIO)	18	3,58
2012	1.570	43 (40 – JST; 3 – RIO)	14	2,73
2011	1.842	43 (36 – JST; 7 – RIO)	16	2,33
2010	1.742	49 (44 – JST; 5 – RIO)	6	2,81
2009	1.449	55 (45 – JST; 10 – RIO)	1	3,79
2008	1.093	44 (30 – JST; 14 – RIO)	0	4,02
2007	1.264	35 (25 – JST; 10 – RIO)	12	2,76

Źródło: Dane na podstawie KRRIO, Sprawozdanie z działalności...

Trendu tego nie odzwierciadla jak na razie liczba skarg kierowanych do sądów administracyjnych na rozstrzygnięcia nadzorcze izb[28]. Niewątpliwie jednak uwidoczni się on w dłuższym, np. 5-letnim, przedziale czasowym.

Należy jednak zauważyć, że JST broniące swej samodzielności przed sądami administracyjnymi nie mają gwarancji szybkiego rozpatrywania spraw. Przewidziany w art. 92a u.s.g., art. 80a u.s.p. i art. 82b u.s.w.
obowiązek poinformowania przez sąd administracyjny w ciągu 30 dni od daty złożenia skargi o terminie rozprawy nie oznacza jeszcze, że w danym roku budżetowym sprawa zostanie rozpatrzona.

5. Realistyczność wieloletnich prognoz finansowych

Nie ma wątpliwości, że kompetencje organów nadzoru muszą wynikać wprost z obowiązujących przepisów. Tym samym w działalności nadzorczej niedopuszczalne jest domniemanie czy stosowanie daleko idącej wykładni. W zasadzie obowiązujące prawo do 2014 r., ustalając wzory powinnego zachowania się dla samorządu, nie dawało możliwości stosowania domniemań. Zasada ta – jak się wydaje – została jednak przekroczona w ustawie z 27.08.2009 r., która w całości weszła w życie 1.01.2014 r. Jednak już w 2011 r. organy stanowiące JST zmuszone zostały na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające w życie ustawę o finansach publicznych[29] do uchwalenia wieloletnich prognoz finansowych (WPF). Zgodnie z art. 226 u.f.p. WPF powinna być realistyczna. Od samego początku wśród RIO, ale i również części doktryny istniały wątpliwości, czy akt ten ma charakter planistyczny, czy charakter normatywny. Zasadnicze było również pytanie do kogo jest kierowany? Jednocześnie ustawodawca, nowelizując art. 11 ustawy o RIO, włączył uchwałę w sprawie WPF do grupy uchwał badanych w trybie nadzoru przez RIO. Zgodnie z art. 229 u.f.p. wartości przyjęte w WPF i budżecie JST powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego. Wymóg ustawowy zapewnienia realistyczności prognozie oznacza, że powinna ona opierać się na przesłankach umożliwiających realną ocenę kształtowania się sytuacji finansowej danej JST. Niestety ustawa o finansach publicznych nie wymienia takich przesłanek, co oznacza, że ocena przyszłej sytuacji finansowej JST należy całkowicie do organu stanowiącego[30].

To może z kolei oznaczać, że w przypadku konieczności stosowania w rozstrzygnięciach nadzorczych art. 226 u.f.p., a więc potrzeby określenia realistyczności wieloletnich prognoz, RIO, poszukując wzorca nadzoru, będą się odwoływać w uzasadnieniach do własnego doświadczenia w zakresie gospodarki finansowej JST, sytuacji na rynku, popytu na nieruchomości gminne, rachunku prawdopodobieństwa itp. Wszystko to są argumenty natury pozaprawnej. Organ nadzoru, wskazując na naruszenie art. 226 u.f.p., musi powiązać ten stan z naruszeniem innego przepisu ustawy o finansach publicznych, np. z naruszeniem wskaźnika z art. 243 u.f.p. Prowadzi to do wniosku,
że art. 226 u.f.p. nie może być naruszony samodzielnie, a realizm WPF z art. 226 u.f.p. jest adresowany do organu stanowiącego JST[31]. Rozumiejąc stanowisko sądów administracyjnych, które słusznie wskazują, że przesłanki realistyczności powinny wynikać z przepisów obowiązującego prawa (bo tego wymaga państwo prawa), należy zwrócić jednak uwagę, że organy nadzoru w zakresie realistyczności nie będą w stanie w wielu przypadkach wydawać rozstrzygnięć (mimo ich słuszności), których nie mógłby zakwestionować sąd administracyjny. Jeżeli linia orzecznicza zapoczątkowana przez dwa powołane wyżej wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych się utrzyma, będziemy mieli do czynienia z konfliktem między słusznością a logicznością. Prawie wszyscy samorządowcy mają zapewne świadomość, że brak spełnienia standardu realistyczności może skutkować przy uchwalaniu przyszłych budżetów niemożliwością spłaty zadłużenia. Może również wystąpić konieczność negocjacji przesunięcia terminu spłaty zadłużenia, co na ogół prowadzi do wyższych kosztów obsługi długu.

6. Bariery prawidłowego uchwalenia budżetu i WPF JST

Ingerencja nadzorcza w funkcjonowanie samorządu terytorialnego, który korzysta z konstytucyjnego przymiotu samodzielności, musi odbywać się na podstawie prawa. Organ nadzoru powinien działać również w granicach tego prawa. Niestety cechą charakterystyczną obecnej działalności legislacyjnej polskiego parlamentu jest olbrzymi pośpiech, który powoduje przyjmowanie konstrukcji prawnych nie do końca przemyślanych lub też niekompletnych, czasami mamy również do czynienia z powielaniem przepisów w różnych aktach prawnych. Uchwalanie ustaw, które nie regulują sytuacji najbardziej istotnych dla prawidłowego funkcjonowania danego rozwiązania, stwarza wrażenie istnienia chaosu legislacyjnego. To oczywiście przekłada się na skuteczność działania organów nadzoru, niepotrzebnie narażając je na zarzut błędnej wykładni. Trudno pozbyć się tutaj refleksji, że organy nadzoru, działając w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie z własnej winy dezawuują powagę państwa. Taka sytuacja występuje na tle obecnego nie do końca precyzyjnego art. 240a u.f.p. Nie można uchwalać przepisów prawa na próbę, ponieważ przyzwyczaja się stosujących je do tego, że w każdej chwili może ono być zmienione. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku wprowadzenia do art. 243 u.f.p. ust. 3a[32]. Z jednej strony wyłączenia zwiększają możliwości finansowe jednostek samorządu terytorialnego do absorpcji środków unijnych, z drugiej strony nie powodują zmniejszenia poziomu długu, choć poprawiają wskaźnik określony w art. 243 u.f.p. Dylemat, jaki w związku z powyższą sytuacją rodzi się po stronie organów nadzoru, sprowadza się do pytania – czy organy nadzoru mają chronić samorząd przed niewypłacalnością, czy sprawdzać tylko przestrzeganie wskaźnika?

Nowe konstrukcje prawne wprowadzone w ostatnich latach charakteryzują się brakiem spójności, ale także wizji i umiejętności przewidywania skutków takich rozwiązań. Te same konstrukcje są niestety inne w przypadku sfery rządowej i sfery samorządowej. Wieloletni Plan Finansowy Państwa, zgodnie z art. 103 u.f.p., sporządza się na okres 4 lat. Stanowi on podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. W przypadku samorządu WPF powinna być sporządzona na okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech następnych lat. Ustawodawca nie stwierdza już wprost, że WPF dla jednostki samorządowej ma stanowić podstawę do sporządzenia projektu budżetu na rok następny, ale w art. 230 ust. 6 u.f.p. wskazuje, iż uchwałę w sprawie WPF organ stanowiący JST podejmuje nie później niż uchwałę budżetową. W praktyce samorządowcy często jednak dostosowują wielkości zapisane w projekcie budżetu do danych zawartych w WPF. Logika oraz brzmienie art. 226 ust. 1 u.f.p. wskazują, że powinno być odwrotnie[33]. W praktyce samorządowej w wielu przypadkach wpisanie do projektu budżetu danych dotyczących dochodów i wydatków jest pewną projekcją marzeń politycznych, które niestety zderzają się z rzeczywistością, jaką powinna być prawidłowo opracowana i uchwalona WPF.

Do 1.01.2013 r., zgodnie z art. 227 ust. 1 u.f.p., zdaniem drugim, okres objęty WPF nie mógł być krótszy niż okres, na jaki przyjęto limity wydatków, o których mowa w art. 226 ust. 3 pkt 4 u.f.p. Prognozę kwoty długu – zgodnie z art. 227 ust. 2 u.f.p. – stanowiącą część WPF sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania, co czasami oznacza rozciągnięcie czasowe prognozy na okres 20–30-letni. Jak w takim przypadku zachować realistyczność WPF? Na to pytanie prawie nikt nie jest w chwili obecnej w stanie wyczerpująco odpowiedzieć. Należy założyć, że wprowadzenie WPF dla samorządów do ustawy budżetowej z 2009 r. miało służyć weryfikacji długookresowej stabilności finansowej JST, co w efekcie sprowadza się do zdolności obsługi zobowiązań i utrzymania płynności finansowej w długiej perspektywie[34]. Z tego punktu widzenia logiczna jest potrzeba wydłużenia prognozy długu na cały okres, na jaki zaciągnięto zobowiązania – tym samym możemy zrozumieć ideę wynikającą z art. 227 ust. 2 u.f.p. Reasumując, WPF w samorządach nie jest prognozą, której powstanie zakładał hipotetycznie projektodawca ustawy, ale wyłącznie prognozą długu. Tę dwoistość wyrażającą się w zamierzeniach i wykonaniu próbuje tłumaczyć literatura przedmiotu. W sprawie realistyczności prognozy ciekawy pogląd zaprezentowała Joanna M. Salachna. Należy się zgodzić z przyjętą przez nią tezą, że kryterium realistyczności przyjętych w WPF wartości może być stosowane w ujęciu formalnym. Oznacza to, że ocena prawidłowości zawartych w WPF przewidywań może następować w zakresie zgodności z przyjętymi wielkościami uchwały budżetowej na dany rok, z danymi dotyczącymi wielkości już zaciągniętych zobowiązań. Pozostały zakres danych umieszczanych w WPF – wysokość dochodów i wydatków bieżących i majątkowych, wysokość deficytu lub nadwyżki – ma charakter prognoz, co oznacza że RIO mogą zwracać uwagę na prawdopodobieństwo ich przeszacowania lub niedoszacowania[35].

Wart podkreślenia jest również fakt, że o ile w przypadku nieuchwalenia budżetu przez jednostkę samorządu terytorialnego RIO ma możliwość dokonania ustalenia zastępczego budżetu, o tyle w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie WPF ustawodawca dalej postawił na prawo dokonywania autoweryfikacji tej uchwały przez JST. Niewątpliwie mamy tu do czynienia z poszanowaniem zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Artykuł 230 ust. 5 u.f.p. wyraźnie wskazuje, że w przypadku negatywnej opinii RIO w zakresie prawidłowości planowanej kwoty długu JST w WPF, wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań, JST dokonuje takich zmian, aby została zachowana relacja określona w art. 243 u.f.p.

W przypadku gdy JST nie może uchwalić budżetu i WPF ze względów finansowych, to zgodnie z art. 240a ust. 1 u.f.p. RIO wzywa JST do opracowania i uchwalenia programu naprawczego oraz przedłożenia go izbie w celu zaopiniowania. Jeżeli program naprawczy uzyska pozytywną opinię RIO, to wówczas JST może uchwalić budżet i WPF bez zachowania relacji określonych w art. 242–244 u.f.p. (niezachowanie relacji może dotyczyć jedynie spłat zobowiązań istniejących na dzień uchwalenia programu postępowania naprawczego). Problem zaczyna się wówczas, gdy program naprawczy nie uzyska pozytywnej opinii kolegium RIO, np. wskutek niespełnienia warunków z art. 240a ust. 3 pkt 2 i 3 lub gdy jednostka nie opracuje w ogóle programu naprawczego. W takim przypadku budżet ustala RIO i może to zrobić także bez zachowania relacji określonej w art. 242–244 u.f.p. Zgodnie z odpowiednim stosowaniem art. 240 ust. 3 u.f.p. RIO, ustalając budżet, może się ograniczyć do określenia w ustaleniu wyłącznie zadań własnych oraz zadań zleconych.

Ustawodawca zachowuje milczenie w sprawie uchwalenia WPF w przypadku wystąpienia powyższej sytuacji. Czy to może oznaczać, że po ustaleniu przez kolegium RIO budżetu JST dostosowuje do niego WPF, nie przestrzegając relacji wynikającej z art. 242–244 u.f.p.? Czy oznacza to wreszcie, że dokument ten nie musi być uchwalony? Odpowiedź na to pytanie powinna wynikać wprost z ustawy o finansach publicznych. Wydaje się, że tej luki w prawie nie mogą zapełnić organy nadzoru na zasadzie przyjęcia określonego stanowiska.

Ustawodawca nie określił również terminu uchwalenia budżetu i WPF w przypadku wdrożenia postępowania naprawczego. W świetle art. 240a u.f.p. – jak się wydaje – RIO może wezwać JST do opracowania programu naprawczego w każdym terminie. Sprecyzowano jedynie, że JST ma na uchwalenie i przedłożenie programu naprawczego RIO 45 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania. Można założyć, że określenie w art. 240a u.f.p. terminu na uchwalenie budżetu i WPF w przypadku wdrożenia postępowania naprawczego byłoby działaniem porządkującym i wymuszającym aktywność organu wykonawczego i stanowiącego JST.

Ustawodawca nie zajął również stanowiska w sprawie badania w trybie nadzoru uchwały JST dotyczącej programu postępowania naprawczego. Należy założyć, że program będzie załącznikiem do tej uchwały. Analiza art. 11 u.r.i.o., wymieniającego uchwały (i zarządzenia) organów JST należące do kognicji nadzorczej RIO, wskazuje, że organem nadzoru nad tą uchwałą jest wojewoda. Czy wojewoda może przejść do porządku dziennego i nie kwestionować uchwały w sprawie postępowania naprawczego, mając negatywną opinię RIO dotyczącą tego programu? W praktyce uchwały te badane są przez RIO, niestety, jak się wydaje, na zasadzie domniemania swojej kognicji.

Czy ustalenie budżetu przez kolegium RIO w tej sytuacji oznaczało, że JST znajduje się w okresie realizacji postępowania naprawczego i dotykają ją ograniczenia z ust. 5 art. 240a? Na to pytanie należy odpowiedzieć negatywnie – taką JST nie dotykały wówczas prawne ograniczenia z ust. 5–7 art. 240a (przynajmniej do czasu wejścia w życie nowelizacji ustawy o finansach publicznych z 9.05.2014 r.). Wystarczało zawarcie w ust. 8 art. 240a, że postanowienia z ust. 5–7 stosuje się tu odpowiednio – co postulowała KRRIO na etapie postępowania legislacyjnego[36]. Również chcąc przeciwdziałać niechęci JST do wprowadzenia programów naprawczych, wystarczyło przyznać Prezesowi RM prawo do obligatoryjnego wprowadzenia zarządu komisarycznego – co również postulowała KRRIO na etapie konsultowania projektu zmiany ustawy o finansach publicznych. Niewątpliwie sformułowanie takie pełniłoby tylko funkcję wychowawczą i uczyło respektu dla obowiązującego prawa. Ostatniej postulowanej zmiany nie wprowadzono, co oznacza, że w systemie nadzoru nad samorządem terytorialnym pojawiły się kolejne konstrukcje prawne, których stosowanie w praktyce jest bardzo poważnie utrudnione. Wydaje się, że mając do wyboru postępowanie naprawcze z art. 224 u.f.p. i program postępowania naprawczego z art. 240a u.f.p., każdy organ wykonawczy JST, po kalkulacji – co się bardziej opłaca politycznie – wybierze ten pierwszy tryb sanacji swoich finansów. Przede wszystkim dlatego, że w art. 240a nie przewiduje się zaciągnięcia pożyczki z budżetu państwa, co przewiduje art. 224 u.f.p. Również dlatego, że program naprawczy z art. 240a ma być realizowany maksymalnie w ciągu trzech lat budżetowych, a program postępowania naprawczego z art. 224 u.f.p.w czasie spłaty pożyczki – np. w ciągu 10–20 lat. Zupełnie na marginesie należałoby zauważyć, że ustawodawca raz w art. 224 program postępowania naprawczego nazywa postępowaniem naprawczym (ust. 3), raz postępowaniem ostrożnościowym (ust. 5)[37]. Różnica między tymi dwoma stanami sprowadza się do określenia podmiotu, którego działania doprowadziły do zagrożenia wykonywania zadań publicznych.

De lege lata należałoby postulować, aby organ państwa decydujący o udzieleniu pożyczki[38] z budżetu państwa informował niezwłocznie organ nadzoru o kwocie udzielonej pożyczki.

7. Indywidualny wskaźnik zdłużenia JST
– determinanty jego prawidłowego ustalania

Budżet JST powinien być uchwalony do końca stycznia danego roku budżetowego. Termin ten ma charakter zawity i jego niedotrzymanie powoduje niemożliwość uchwalenia budżetu przez samą JST. Po tym terminie obowiązek ten w postaci ustalenia budżetu przechodzi na kolegium RIO, która powinna to uczynić do końca lutego danego roku. Powstaje pytanie, czy ustalenie zastępcze jest możliwe w innym terminie. Oczywiste jest, że kolegium powinno to zrobić w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej. Poza tą sytuacją ustawodawca jeszcze w jednym przypadku dostrzega konieczność dokonywania ustalenia zastępczego. Jeżeli przeanalizujemy skomplikowany proces konstruowania budżetu i WPF, który musi odpowiadać zasadom wynikającym z art. 242–244 u.f.p.,
to zauważymy, że na etapie prac projektowych nad budżetem relacja z art. 243 u.f.p. uwzględnia dla lat n-3 i n-2 wartości wykonane wynikające ze sprawozdań rocznych, a dla roku poprzedzającego rok budżetowy, na który ustalana jest relacja – planowane wartości za trzy kwartały wykazane w sprawozdaniu z wykonania budżetu JST. W praktyce faktyczne wykonanie budżetu w wielu przypadkach w znaczący sposób odbiega od planu zakładanego na koniec III kwartału. To powoduje, że życzeniowe planowanie
za III kwartały w znaczący sposób zmusza jednostkę samorządową do redukcji wydatków na koniec roku budżetowego.

Dokładne monitorowanie wykonania budżetu za I kwartał czy za półrocze powinno zmuszać RIO do wystawienia negatywnej opinii za I półrocze z tytułu wykonania budżetu. Izba nie ma jednak możliwości prawnych kwestionowania uchwalonego budżetu, dopóki JST nie dokona zmiany w budżecie. Dopiero wówczas może domagać się zachowania zachwianej relacji z art. 243 u.f.p. i w wyniku bezczynności JST sprowadzającej się do braku reakcji na wstępne rozstrzygnięcie nadzorcze w trybie art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o. doprowadzić do ustalenia zastępczego w trybie art. 12 ust. 3 u.r.i.o.

Wskaźnik z art. 243 u.f.p. jest jednak bardzo podatny na „manipulację” prowadzącą do jego zniekształcenia. Stąd też, wykonując swoją funkcję nadzorczą, RIO zmuszone są do budowania dość specyficznych norm stanowiących wzorzec zachowania dla JST. Można założyć, że wskaźnik z art. 243 byłby bardziej wiarygodny, gdyby dane, na podstawie których następuje jego wyliczenie, obejmowały dłuższy okres, np. 5–6-letni lub dotyczyły pełnych lat budżetowych. Pewnym alternatywnym rozwiązaniem mogłoby być również budowanie analizy wskaźnikowej na bazie relacji zobowiązań ogółem do dochodów bieżących, dochodów bieżących pomniejszanych o wydatki bieżące skorygowane o odsetki od zaciągniętych przychodów zwrotnych do wypłat na obsługę długu[39]. Praktyka wskazuje, że w wielu przypadkach wskaźnik ustalony na podstawie danych z wykonania dla roku poprzedzającego rok budżetowy jest korzystniejszy, bo daje wyższą wartość maksymalnej spłaty zobowiązań niż dane wynikające z planu za III kwartał. Ustawodawca takie sytuacje, które są korzystne dla JST, powinien w rozwiązaniach legislacyjnych przewidywać. Nie ma wątpliwości, że wzór z art. 243 u.f.p., na podstawie którego liczony jest wskaźnik maksymalnej spłaty zobowiązań, jest bardzo wrażliwy na dużą cykliczność dochodów. W sytuacji kiedy w JST w jednym roku wzrastają gwałtownie dochody, które w następnym roku muszą być odprowadzone w formie wydatku, wskaźnik ma charakter sinusoidalny. Tak np. będzie z kartą pojazdu w przypadku powiatów, dotacjami z tytułu klęsk żywiołowych, środkami z tytułu wycinania lasów przy budowie autostrad, które następnego roku stanowią wydatek gminy na rzecz Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska. Wszystkie te „nadzwyczajne” dochody bardzo wpływają na możliwości finansowe JST. Praktycznie wyrównanie poziomu dochodów i stabilizacja wskaźnika następują tu dopiero po 4 latach.

Inne rozwiązania prawne, które czynią nadzór nad samorządem dość iluzorycznym, sprowadzają się do:

− instytucji wyłączeń ze wskaźnika spłaty zobowiązań określonych w ust. 3 i 3a
art. 243 u.f.p. Idea tych wyłączeń sprowadza się do zwiększenia możliwości absorpcyjnych środków unijnych przez samorządy. Potrzeba politycznego zagospodarowania tych środków w JST może prowadzić i w wielu przypadkach prowadzi do nieracjonalnych decyzji polegających na usilnym zachowaniu ustawowo określonego wskaźnika spłaty. Jednym z remedium na przeciwdziałanie tego typu praktykom jest dokonanie zmian w zakresie ustawowych źródeł dochodów JST. Niewątpliwie również przeszacowania wymagają koszty wykonywania przez samorząd zadań z zakresu administracji rządowej[40], nie można również przejść do porządku dziennego nad rozkładaniem spłat kredytów i pożyczek na długie okresy, nawet 30-letnie, tylko po to, aby spełnić wskaźniki poziomu zadłużenia. Tego typu działania z wieloletnią karencją w spłacie pożyczonego kapitału mogą stanowić podstawę do postawienia zarzutu niegospodarności;

− niewłączenia do poziomu długu publicznego wielu zobowiązań – umów leasingu, umów sprzedaży na raty, umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż jeden rok;

− konstrukcji źródeł finansowania deficytu budżetu, która w sposób niejednoznaczny nie przesądza o pierwszeństwie wykorzystania w spłacie deficytu budżetu nierozliczonych w latach poprzednich środków z zaciągniętych kredytów i pożyczek;

− niewłączania do poziomu długu zobowiązań komunalnych osób prawnych, w których JST posiadają 100% udziałów oraz niezapewnienia przez obowiązujące prawo możliwości monitorowania poziomu długu tych jednostek przez organy nadzoru i kontroli.

Organy nadzoru nie mogą również interweniować w przypadku ustalania nadmiernego wpływu z dochodów otrzymanych ze sprzedaży mienia komunalnego. Realny poziom dochodów dyktuje tu relacja podaży i popytu na rynku oraz sytuacja gospodarcza. Jeżeli prześledzimy relację planu dochodów z III kwartału ze sprzedaży mienia do wykonania za cały rok, to wynik w 2012 r. wynosił 57,57%, a w 2013 r. – 64,87%[41] zakładanego planu dochodów. Oznacza to, że dzięki takim zabiegom legislacyjnym przez prawie cały rok WPF może być nierealistyczna, a organy nadzoru wskazując na powyższy fakt, muszą liczyć się ze skargą do sądu administracyjnego.

Jeszcze innym rozwiązaniem, które może być traktowane jako obchodzenie dyspozycji art. 242 i art. 243 u.f.p., jest wystawianie nieruchomości gruntowych na sprzedaż z ceną wywoławczą przekraczającą kilkakrotnie realną wartość nieruchomości wynikającą z jej oszacowania, ale z zobowiązaniem jej odkupu po umówionym terminie i zobowiązaniem sprzedającego do zapłaty czynszu z tytułu dzierżawy nieruchomości (sprzedaż – dzierżawa zwrotna). Konstrukcja uzasadnia przypuszczenie, że w analizowanym przypadku mamy na celu pozyskanie środków finansowych na podstawie umów pozwalających osiągnąć cel właściwy umowie kredytu. Konstrukcja ta, niewątpliwie mająca charakter legalny, może w określonych przypadkach być utożsamiana z niegospodarnością, może być również wykorzystana przy praniu brudnych pieniędzy. Transakcja powyższego typu jest określana na rynku kapitałowym mechanizmem buy-sell back. Przynosi ona korzyści tylko w początkowym okresie trwania umowy, bo powoduje ominięcie wskaźnika obsługi zadłużenia. Należy jednak pamiętać, że zapłata czynszu, który zastępuje odsetki w tej umowie, jest wydatkiem bieżącym. To wpływa na obniżenie w trakcie obowiązywania umowy poziomu nadwyżki operacyjnej, co prowadzi do obniżenia wskaźnika z art. 243 u.f.p.

Wyłączenia ze wskaźnika budowanego na podstawie art. 243 u.f.p., przewidziane w ust. 3a tego artykułu, powodują po stronie samorządu pytania, czy wydatki na wkład krajowy w związku z finansowaniem zadania za pomocą środków unijnych powinny być brane pod uwagę w pełnej wysokości, czy można je pokazywać częściowo? Oczywiście inny będzie tutaj interes skarbnika dbającego o utrzymanie realnego (możliwego do spłaty) poziomu zadłużenia, a inny – organu wykonawczego w momencie ubiegania się o reelekcję. Na szczęście przepis art. 243 ust. 3a sformułowany jest dość precyzyjnie – wydatków tych nie można pokazywać w sposób
częściowy.

Pewien paraliż organów nadzoru może również powodować brzmienie art. 244–245 u.f.p. w zw. z art. 73 ust. 1 u.s.g. Przepisy dotyczące gospodarki finansowej gmin stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej związków komunalnych. Analiza postanowień przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że relacja z art. 243 u.f.p. w gospodarce finansowej związków nie musi być zachowana[42], bo członkowie związku odpowiadają za zobowiązania związku w wysokości proporcjonalnej do ich udziałów we wspólnej inwestycji lub wpłatach wnoszonych na rzecz związku (art. 244 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p.). Odpowiedzialność ta po stronie JST ma niejako podwójny charakter. Co do zasady, związek sam odpowiada za swoje zobowiązania, ale kiedy nie może ich realizować, odpowiedzialność przechodzi na JST go tworzące. Niezależnie jednak od kondycji finansowej związku komunalnego kwoty przypadających do spłaty rat kredytów i pożyczek oraz wykupu papierów wartościowych, na zasadach określonych powyżej, dodaje się do wskaźnika określonego w art. 243 u.f.p. dla poszczególnych JST – członków związku. Warta odnotowania jest również treść art. 245 u.f.p., który nakazuje w terminie 15 dni od daty zaciągnięcia zobowiązania przez zarząd związku poinformowanie o powyższym członków związku oraz właściwej terytorialnie RIO. Poinformowanie o tym fakcie organu nadzoru następuje po dokonaniu transakcji finansowej, a nie przed tą czynnością – jak w przypadku zaciągania zobowiązań finansowych przez JST.

8. Konflikty w samorządzie a ich wpływ na gospodarkę finansową

Należy zauważyć, że od momentu wprowadzenia odrębnych wyborów na stanowiska wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, a więc od 2002 r., konflikty między organami stanowiącymi a wykonawczymi trwają nieraz całą kadencję. Organ stanowiący nie może, tak jak przed 2002 r., odwołać wójta, który utracił zaufanie rady. Występują sytuacje, kiedy w gminach organ wykonawczy nie ma politycznego poparcia w radzie. Brak akceptacji politycznej organu wykonawczego dla organu stanowiącego najczęściej przejawia się w nieuczestniczeniu wójta w sesjach rady. Brak akceptacji politycznej organu stanowiącego dla wójta przejawia się natomiast w ustalaniu najniższego możliwego wynagrodzenia, poprzez brak upoważnienia, o którym mowa w art. 212 ust. 2 u.f.p., czy poprzez niewłączanie do porządku obrad propozycji zmian budżetu, które mieszczą się w dyspozycji art. 258 u.f.p. Ponad wszelką wątpliwość taka sytuacja nie sprzyja właściwemu prowadzeniu gospodarki finansowej JST. Oczywiście wymienione powyżej zachowania należy rozpatrywać przez pryzmat kultury politycznej – wspominam o tym, choć odwołanie do niniejszej, w warunkach polskich, ma w wielu przypadkach tylko charakter teoretyczny. Istnieją poważne wątpliwości, czy w opisanym stanie faktycznym można zmusić prawnie wójta do zmiany zachowania. Odpowiedź brzmi – raczej nie. Procedury z art. 96 ust. 2 u.s.g. nie określają dla organu nadzoru terminów. Podobnie przepis nie wskazuje, jak należy rozumieć użyte tutaj sformułowanie „powtarzającego się naruszenia prawa”. Przy takim nieostrym pojęciu mamy do czynienia z dość dużą dowolnością organu nadzoru oraz sądu. Podobnie – choć nie tak samo, wygląda sytuacja ze zmuszeniem poprzez instrumenty prawnonadzorcze do zmiany zachowania organu stanowiącego. Artykuł 96 ust. 1 u.s.g. wydaje się martwy. Konstrukcja prawna z tego artykułu występowała już w 1944 r. i była wykorzystywana wyłącznie do walki z przeciwnikami politycznymi. Po 1947 r. w Polsce już jej nie stosowano. Wojewoda, jako organ nadzoru, nie ma prawa w takiej sytuacji w imieniu administracji rządowej żądać zwołania sesji rady, na której zostaną dokonane np. konieczne zmiany w budżecie.

9. Problem stabilizacji procedur absolutoryjnych w samorządzie

Konsekwencją określonego wykonania budżetu jest poddanie się organu wykonawczego procedurze absolutoryjnej. Udzielenie absolutorium zwalnia organ wykonawczy od odpowiedzialności politycznej. Analizując ewolucję, jaką przeszła instytucja absolutorium komunalnego, trzeba stwierdzić, że obecna procedura dla przedstawicieli samorządu jest zbyt skomplikowana i czasami niezrozumiała (o czym wielokrotnie informują sami samorządowcy), dla organów nadzoru natomiast – nieprecyzyjna. Zgodnie
z art. 267–271 u.f.p. procedura absolutoryjna w stosunku do rozwiązań wcześniejszych uległa zmianie i ma charakter dwuetapowy[43]. Używanie jednolitego terminu „absolutorium komunalne” dla procedur obowiązujących we wszystkich trzech szczeblach samorządu terytorialnego musi być poprzedzone uwagą, że procedury te dopiero od 2004 r. na szczeblu gminy oraz powiatu i województwa są do siebie podobne, co nie oznacza, że takie same.

Trudno natomiast wytłumaczyć fakt, że konstrukcje prawne występujące w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. i w ustawach ustrojowych dotyczących samorządu czasami są niespójne. Rozdzielenie materii dotyczących absolutorium między dwie ustawy nie jest również zgodne z zasadami techniki prawodawczej, które wskazują, że ustawa nie powinna poza swoim zakresem unormowania pozostawiać istotnych materii danej dziedziny[44]. Nie zawsze można też rozstrzygnąć wątpliwości natury prawnej, posiłkując się regułami kolizyjnymi. Zarzut przeregulowania prawnego w takich przypadkach wydaje się uzasadniony. Nie wiadomo, dlaczego procedury absolutoryjne próbuje regulować ustawa o finansach publicznych, kiedy jest to materia, która powinna być uregulowana w ustawach ustrojowych. Artykuł 271 u.f.p. nakłada na RIO obowiązek sporządzenia opinii o wniosku komisji rewizyjnej. Artykuł 272 u.f.p. nie wskazuje, że z opinią tą musi zapoznać się organ stanowiący. W świetle art. 28a u.s.g. istnieje obowiązek takiego zapoznania się przez radę gminy, z kolei ustawa o samorządzie powiatowym oraz ustawa o samorządzie województwa takiego obowiązku nie zawiera[45]. Artykuł 267 u.f.p. nakłada na JST obowiązek przedstawienia RIO sprawozdania rocznego z wykonania budżetu (bez objaśnień). Natomiast art. 13 pkt 5 u.r.i.o. stanowi o obowiązku złożenia sprawozdania rocznego z informacją o stanie mienia JST wraz z objaśnieniami.

Coroczne badanie uchwał absolutoryjnych przez RIO upoważnia do postawienia tezy, że duży wpływ na absolutorium w gminie, powiecie, województwie zależy w pierwszym rzędzie od tego, czy organ wykonawczy ma większość w komisji rewizyjnej, oraz od sposobu postawienia wniosku. Jeżeli komisja rewizyjna stawia wniosek o udzielenie absolutorium i wniosek ten nie zostanie przegłosowany przez radę, to cała procedura ulega zakończeniu. Efektem jest brak rozstrzygnięcia. Oczywiście taki stan rzeczy jest niezrozumiały dla społeczności lokalnych, ale także i radnych małych gmin.

10. Wpływ precyzji uchwalonych przepisów prawa na działalność nadzorczą

Analizując ewolucje uprawnień nadzorczych organów nadzoru nad samorządem terytorialnym, można dostrzec, że w ostatnich latach ustawodawca osłabia funkcję władczą o charakterze korygującym organów nadzoru na rzecz pomocniczych form działań nadzorczych[46]. Z jednej strony jest to rozwiązanie prawidłowe, z drugiej strony w funkcjonowaniu RIO można określić je jako niepotrzebną „mitręgę administracyjną”. Wyrazem takiego postępowania jest wprowadzanie do działalności kontrolnej oraz nadzorczej instytucji opinii organu nadzoru w ilościach zdecydowanie nadmiernych. Sam charakter opinii powoduje, że nie mają one mocy wiążącej dla samorządu. Upatrywałbym raczej w tej tendencji prób zabezpieczenia się przed niespójnością przepisów prawnych, w niektórych przypadkach również zdjęcia „obowiązku” zajmowania stanowiska. Przy czym ten ostatni „obowiązek” – należy to podkreślić – jest na ogół konsekwencją niejasności przepisów prawa. Oczywiste jest, że ustawodawca nie może przewidzieć wszystkich hipotetycznych sytuacji, które powinien objąć regulacją. Stąd też niejako naturalne jest np. prawo do interpretacji Ministra Finansów ordynacji podatkowej. Należy jednak odróżnić sytuacje prawnie nieprzewidziane od sytuacji nielogicznych, dla których próbujemy znaleźć normę postępowania. Takim klasycznym przykładem drugiego rodzaju postępowania było ustalanie wysokości rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe w budżetach samorządów[47]. W niektórych przypadkach jej wysokość wyliczona na podstawie prawnie przedstawionego wzoru była ujemna[48]. Czy to znaczyło, że w takich sytuacjach nie musiała ona być tworzona? Według autorów projektu ustawy – nie, sytuacja jednak wskazywała na to, że występując z inicjatywą legislacyjną, nie przeliczono odpowiednich danych.

Jeszcze inaczej wygląda sytuacja, kiedy ustawodawca nakłada na organy nadzoru obowiązek interpretowania prawa poprzez prezentowane opinie. Z jednej strony można to traktować jako przenoszenie odpowiedzialności i zwalnianie się z niej w przypadku „nietrafionych” konstrukcji prawnych. Co do zasady, organy nadzoru interpretują prawo poprzez wydawane przez siebie rozstrzygnięcia, od których służy skarga do sądów administracyjnych. W związku z powyższym obowiązek, jaki został nałożony na izby w art. 13 pkt 11 u.r.i.o., a polegający na udzieleniu wyjaśnień w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych, może być realizowany wyłącznie poprzez opinie, które nie mają mocy wiążącej. Struktura organizacyjna izb[49] nie pozwala konsultować każdej opinii między 16 istniejącymi podmiotami, co w efekcie zamiast zbliżać rozumienie przepisów może prowadzić do jeszcze większej ich rozbieżności. Z punktu widzenia ustrojowego rozwiązanie to wydaje się również nie do końca przemyślane.

Z drugiej jednak strony poprzez prezentowane opinie zwraca się uwagę JST na potencjalne niebezpieczeństwa czy zagrożenia w prowadzeniu gospodarki finansowej. Nakładając na organ nadzoru tego rodzaju obowiązek, trzeba mieć wizję tego, do czego ta wypowiedź organu nadzoru ma służyć. A zatem problem nie polega na tym, czy takich opinii, np. w przypadku ubiegania się JST o pożyczkę z budżetu państwa, ma być siedem czy trzy, problem odnosi się do tego, do czego ta opinia jest potrzebna udzielającemu pożyczkę. Podobnie w przypadku obowiązku opiniowania przez RIO możliwości sfinansowania deficytu przedstawionego przez JST w projekcie uchwały budżetowej i w uchwale budżetowej, a także w przypadku wydawania opinii o uchwale, w której rada odmówiła udzielenia absolutorium, oraz ponownie w przypadku podejmowania rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do tej samej uchwały. Nie ma wątpliwości, że część konstrukcji prawnych jest niedopracowanych, nie mówiąc już o tym, iż zabierają niepotrzebnie organom nadzoru czas, który mógłby być spożytkowany w lepszy sposób. O niepotrzebnych kosztach funkcjonowania „takiej administracji” już nie wspominając.

Z podobną sytuacją, której wyjaśnienie przy odwoływaniu się do zasad logiki jest dość trudne[50], mamy do czynienia w przypadku uznawania przez art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych[51] gminy za podatnika podatku od nieruchomości, w razie gdy sama jest właścicielem nieruchomości lub obiektów budowlanych podlegających opodatkowaniu. Doktryna prawa podatkowego przyjmuje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje, gdy dochodzi do tożsamości dłużnika i wierzyciela[52], choć w prawie podatkowym zasada tożsamości nie została wyrażona wprost[53]. Zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wielkości wykazane w gminnych deklaracjach podatkowych mają wpływ na obliczenie wysokości wskaźnika „G” stanowiącego podstawę do wyliczenia wysokości subwencji wyrównawczej subwencji ogólnej. Nieprawidłowości w tej deklaracji skutkują obniżeniem części wyrównawczej dla danej gminy. W gminnej ewidencji podatek ten ewidencjonowany jest jako dochód i wydatek. W efekcie gmina zawyżając z tego tytułu dochody, traci część wyrównawczą subwencji.

11. Podsumowanie

Koncepcja nadzoru nad samorządem terytorialnym została wypracowana ponad 20 lat temu. Mechanizmy wówczas stworzone w wielu przypadkach okazują się niewystarczające w obecnej rzeczywistości. Decydując się jednak na zmiany, które mogłyby podnieść jego skuteczność i efektywność, powinniśmy mieć na uwadze jego fachowość. Jest ona szczególnie istotna, w sytuacji kiedy samorząd wykonuje coraz bardziej specjalistyczne zadania, wymagające profesjonalnego przygotowania, interdyscyplinarnej wiedzy i specjalizacji. Wydaje się, że obecna formuła organizacyjna nadzoru (abstrahuję tu od nadzoru finansowego) się zużyła. Rozwiązaniem bardziej racjonalnym byłoby przejście do nadzoru stricte prawnego. Wymagałoby to jednak zasadniczej zmiany w podejściu do tworzenia prawa, a także zmiany stosunku państwa do administracji samorządowej. Wymagałoby to także zwrócenia większej uwagi na konstytucyjną samodzielność samorządu terytorialnego, w tym samodzielność finansową[54]. Postulowanie wprowadzenia standaryzacji usług publicznych[55] wykonywanych przez samorząd, w celu obliczenia niezbędnych kosztów funkcjonowania samorządu oraz kosztów zadań przez niego wykonywanych, jest jak najbardziej sensowne i chyba oczekiwane przez samorząd. Przede wszystkim dlatego, że powinniśmy odpowiedzieć sobie na proste pytanie – na co nas stać? Ostatnie lata wyraźnie wskazują, że następuje coraz większe rozwarcie między odpowiedzialnością samorządu za realizację określonych zadań a jego możliwościami finansowymi warunkowanymi skalą decentralizacji finansów publicznych. Wszystkie czynniki powodujące zwiększanie skali niezadowolenia społeczności lokalnych powinny być w miarę precyzyjny sposób zdefiniowane. W chwili obecnej kłopoty finansowe części samorządów mogą być pochodną zniekształcenia funkcji alokacyjnej finansów publicznych, wynikiem złej relacji między zakresem i strukturą zadań publicznych a możliwościami finansowymi państwa, brakiem przejrzystości obowiązującego prawa, niewłaściwymi transferami wewnątrz budżetu na różne zadania, „koniecznością” wykorzystania środków unijnych oraz wieloma innymi czynnikami – dotychczas niezdefiniowanymi, ale niewątpliwie mogącymi ujawnić się za kilka lat.

Próba odpowiedzi na te pytania wymaga pogłębionych badań analitycznych, które mogłyby – przy zmianie ustawy o RIO – być prowadzone na podstawie struktur wydziałów analiz RIO oraz pod kierownictwem KRRIO. Stworzenie przy KRRIO (z udziałem przedstawicieli Ministerstwa Finansów, izb skarbowych, Najwyższej Izby Kontroli, urzędów wojewódzkich, reprezentacji samorządów) instytucji na kształt francuskiego rozwiązania – Komitetu Badań Kosztów i Wykonawstwa Służb Publicznych[56] działającego przy Cour des Comptes – niewątpliwie wzmocniłoby samorząd terytorialny w Polsce i mogłoby częściowo eliminować i osłabiać pojawiające się z całą wyrazistością w ostatnim czasie jego dysfunkcje[57].

dr Ryszard Paweł Krawczyk

jest prezesem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi, pracownikiem Katedry Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego.

^{^[1]} Referat na ten temat został wygłoszony na konferencji Efektywność i skuteczność gospodarowania finansami jednostek samorządu terytorialnego w kontekście stabilności finansowej, organizowanej przez Wydział Ekonomii Uniwersytetu Rzeszowskiego i Regionalną Izbę Obrachunkową w Rzeszowie, Przemyśl 11–12.06.2014 r.

^{^[2]} J. Wróblewski, Kontrola w państwie i jej aksjologia, „Acta Universitatis Lodziensis. Folia Iuridica” 1981/6, s. 114–115.

^{^[3]} Należy zauważyć, że w literaturze przedmiotu występuje jeszcze pojęcie nadzoru policyjnego (administracyjnego) opartego na kryterium przedmiotowym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Zob.: A Filipowicz, Pojęcie i funkcje nadzoru w administracji, Wrocław 1984, s. 216; B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993, s. 62 i n.; D. Wacinkiewicz, Kontrola i nadzór w prawie komunalnym, Warszawa 2007,
s. 202 i n.

^{^[4]} Karta Podstawowych Praw Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C z 2012 r.), s. 326.

^{^[5]} Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 15.10.1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.), dalej: EKSL.

^{^[6]} Wyrok TK z 4.05.1998 r. (K 38/97), OTK 1998/3, poz. 31; orzeczenia TK: z 24.01.1995 r. (K 5/94), OTK 1995/1, poz. 3; z 17.10.1995 r. (K 10/95), OTK 1995/2, poz. 10; z 23.10.1996 r. (K 1/96), OTK 1996/5, poz. 38.

^{^[7]} T. Rabska, Sadowa ochrona samodzielności gminy, „Samorząd Terytorialny” 1991/1–2, s. 47–48.

^{^[8]} Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej: u.s.g.

^{^[9]} Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), dalej: u.s.p.

^{^[10]} Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.), dalej: u.s.w.

^{^[11]} Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej: u.f.p.

^{^[12]} Zob. S. Srocki, Ewolucja kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych, w: M. Stec (red.), Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, Warszawa 2010, s. 90 i n. oraz powoływana tam literatura.

^{^[13]} Wyrazem tego jest – moim zdaniem – dwukrotne nowelizowanie pozycji ustrojowej izb i uchylanie ich przed wejściem w życie. Dotyczyło to objęcia kontrolą izb Krajowego Związku Kas Chorych oraz regionalnych i branżowych kas chorych (Dz. U. z 1997 r. Nr 141, poz. 943) oraz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1997 r. Nr 41, poz. 255).

^{^[14]} A. Agopszowicz, Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1994, s. 120–130; T. Dębowska-Romanowska, Prawne pojęcie nadzoru nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych, „Samorząd Terytorialny” 1991/11–12, s. 111; W. Miemiec, Wybrane zagadnienia z problematyki kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych, „Finanse Komunalne” 1994/3, s. 6.

^{^[15]} Sądy administracyjne w tym zakresie reprezentowały dwie koncepcje dotyczące określenia zakresu pojęcia „sprawa budżetowa”–w myśl koncepcji rozszerzającej uważano, że zakres nadzoru określony w art. 11 ustawy z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.), dalej: u.r.i.o., nie ma charakteru wyczerpującego – tak: wyrok NSA z 9.10.1996 r. (SA/Bk/95); postanowienie NSA z 26.08.1994 r. (SA/Wr 1061/94). W myśl koncepcji zawężającej przyjętej przez niektóre sądy pojęcie „sprawa budżetowa” należy rozumieć wąsko – tak w wyrokach NSA: z 12.12.1995 r. (SA/Po 1525/95); z 15.02.1996 r. (SA/Po 3073/95) – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

^{^[16]} Ustawa z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), dalej: u.c.p.g.

^{^[17]} Ustawa z 1.07.2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.).

^{^[18]} Na podstawie uchwały KRRIO nr 10/2012 z 27.09.2012 r. izby uznały się za właściwe w następujących sprawach: 1) wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania stawki takiej opłaty (art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j u.c.p.g.) oraz w sprawie ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.), 2) terminu, częstotliwości i trybu uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6l u.c.p.g.), 3) określania wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości (art. 6n u.c.p.g.).

^{^[19]} Artykuł 240a u.f.p. nakłada na izby dodatkową odpowiedzialność za gospodarkę finansową JST, bez uszczelnienia systemu kreującego możliwości zadłużania się, z pominięciem art. 242 i 243 u.f.p., a § 8 rozporządzenia Ministra Finansów z 4.03.2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247) nakłada na izby obowiązek składania sprawozdań zbiorczych Rb-N. Wydaje się, że sprawozdania nakładają na izby obowiązek potwierdzania prawdziwości danych prezentowanych przez JST w formie sprawozdań cząstkowych w sytuacji, kiedy izby nie mają możliwości zweryfikowania prawdziwości danych. Trudno dokonywać w każdym przypadku kontroli w siedzibie JST.

^{^[20]} Por. A. Borodo, Z problematyki środków nadzorczych stosowanych przez regionalne izby obrachunkowe, w: R.P. Krawczyk, M. Stec (red.), Samorząd – finanse – nadzór i kontrola. XX-lecie Regionalnych Izb Obrachunkowych, Warszawa 2013, s. 243.

^{^[21]} Takim przykładem jest wnioskowanie Prezesa RIO poprzez wojewodę do Prezesa RM w sprawie wprowadzenia zarządu komisarycznego w Gminie Pątnów. Od momentu złożenia wniosku 18.02.2010 r. do momentu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa RM 5.03.2013 r. upłynęło ponad 3 lata. Dług gminy zwiększył się w tym czasie z 7246 tys. zł do ponad 18.833 tys. zł – informacja dostępna na stronach RIO w Łodzi (http://www.lodz.rio.gov.pl).

^{^[22]} A Borodo, Z problematyki…, s. 244.

^{^[23]} A Borodo, Z problematyki…, s. 244.

^{^[24]} Wyrok TK z 4.03.2014 r. (K 13/11).

^{^[25]} Ustawa z 29.01.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.).

^{^[26]} Wyrok TK z 28.11.2013 r. (K 17/12).

^{^[27]} Zob. stanowisko XIV Kongresu Gmin Wiejskich z 15–16.10.2013 r. w sprawie wdrożenia systemu zagospodarowania odpadów komunalnych oraz niezbędnych zmian w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, http://www. Zgwrp.pl/stanowiska-zgromadzen-ogolnych-i-kongresow.

^{^[28]} Zob. KRRIO, Sprawozdanie z działalności...

^{^[29]} Ustawa z 27.08.2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241).

^{^[30]} Tak C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz do art. 226, LexPolonica.

^{^[31]} Takie stanowisko zajął WSA w Szczecinie w wyroku z 28.11.2013 r. (I SA/Sz 1129/13) oraz w wyroku z 11.03.2014 r. (V SA/Wa 262/14) – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

^{^[32]} Zmiana wprowadzona nowelizacją ustawy o finansach publicznych z 8.11.2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1646), zmiana weszła w życie 28.12.2013 r.

^{^[33]} Inaczej R. Kowalczyk, Aktualność zasad budżetowych w ustawie o finansach publicznych, „Finanse Komunalne” 2012/10, s. 30–35.

^{^[34]} Zob. S. Krajewski, M. Mackiewicz, P. Krajewski, Przygotowanie wieloletniej prognozy finansowej – wybrane zagadnienia metodologiczne, „Finanse Komunalne 2010/7, s. 51 i n.

^{^[35]} J.M. Salachna, Wieloletnia prognoza finansowa jako przedmiot kontroli i nadzoru regionalnych izb obrachunkowych, „Finanse Komunalne” 2010/10, s. 38 i n.

^{^[36]} Nastąpiło to poprzez nowelizację ustawy o finansach publicznych z 9.05.2014 r. podpisaną przez Prezydenta RP 30.06.2014 r.

^{^[37]} W świetle terminologii użytej w art. 224 u.f.p. można założyć, że różnica między postępowaniem naprawczym a ostrożnościowym w JST sprowadza się do stopnia zawinienia za doprowadzenie do zagrożenia wykonywania zadań publicznych. W świetle ust. 5 art. 224 u.f.p. postępowanie ostrożnościowe odbywa się wówczas, gdy zagrożenie wykonywania zadań publicznych nastąpiło z przyczyn niezależnych od danej jednostki, w świetle ust. 3 art. 224 u.f.p., a contra RIO – z przyczyn zawinionych przez daną jednostkę. Również na marginesie należałoby zauważyć, że Minister Finansów, wydając 10.12.2010 r. rozporządzenie wykonawcze do art. 224 u.f.p. w sprawie pożyczek z budżetu państwa udzielanych JST w ramach postępowań ostrożnościowych lub naprawczych (Dz. U. z 2010 r. Nr 257, poz. 1730), postanowieniem § 3 p. 20 zmienił art. 10a ust. 2 u.r.i.o. W ustawie o RIO o sporządzeniu raportu o stanie gospodarki finansowej decyduje kolegium RIO, na podstawie rozporządzenia jest to jeden z dokumentów wymaganych od RIO przy ubieganiu się o pożyczkę z budżetu państwa, niezależnie od siedmiu innych opinii, których autorem jest również RIO.

^{^[38]} Por. ust. 3 art. 224 u.f.p. oraz sprawozdanie stenograficzne z 267. posiedzenia Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej Sejmu z 5.06.2014 r. – wystąpienie posła Piotra Zgorzelskiego.

^{^[39]} Propozycje te zostały przedstawione w informacji dotyczącej kontroli koordynowanej przez: KRRIO, Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego. Przestrzeganie ustawowych limitów zadłużenia, Łódź 2014.

^{^[40]} Klasycznym niejako przykładem jest finansowanie oświaty – w 2013 r. samorządy otrzymały 39,5 mld zł w formie subwencji oświatowej i 0,5 mld zł w formie dotacji celowej na opiekę przedszkolną, wydatki na ten cel samorządów wyniosły 61,1 mld zł. Od 2003 r. udział środków własnych w wydatkach na edukację samorządów wzrósł o 267%, w tym czasie subwencja oświatowa wzrosła o 65%, za: A. Grabek, Oświata coraz droższa, „Rzeczpospolita” z 9.06.2014 r.

^{^[41]} Dane za: KRRIO, Zadłużenie jednostek...

^{^[42]} Por. M. Bitner, Wybrane problemy związane z definicją długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego,,,Samorząd Terytorialny” 2010/11, s. 5 i n.

^{^[43]} Por. K. Sawicka, Instytucja absolutorium w jednostkach samorządu terytorialnego a zadania regionalnych izb obrachunkowych, „Finanse Komunalne” 2013/1–2, s. 91.

^{^[44]} M. Paczocha, Absolutorium komunalne jako narzędzie oceny efektywności i skuteczności gospodarowania środkami publicznymi przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2014/6, s. 7.

^{^[45]} Gdy odwołamy się tylko do logiki, zapoznanie się z opinią RIO przez organ stanowiący jest oczywiste – zob.: M. Stec (red.), Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, Warszawa 2010, s. 360–361;
J. Chruściel, J. Kotowski, Absolutorium samorządowe w rozstrzygnięciach kolegiów regionalnych izb obrachunkowych w 2012 r. oraz w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, „Finanse Komunalne” 2012/11, s. 59.

^{^[46]} Na temat klasyfikacji działań nadzorczych zob. B. Dolnicki, Nadzór…, s. 117.

^{^[47]} Na podstawie art. 26 ustawy z 26.04.2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1166 ze zm.).

^{^[48]} Ustawodawca wymagał, aby ta rezerwa celowa wynosiła 1% wydatków bieżących budżetu JST pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu. 19.09.2009 r. wysokość rezerwy poprzez nowelizacje ustawy zmniejszone do 0,5% powyższych wydatków (Dz. U. z 2009 r. Nr 131, poz. 1076).

^{^[49]} Próba oparcia wyjaśnień określonych w art. 13 pkt 11 u.r.i.o. poprzez koordynowanie tego zadania przez KRRIO z natury rzeczy może dotyczyć wyłącznie spraw najważniejszych. Należy przy tym pamiętać, że członkowie kolegiów RIO w zakresie orzekania są niezawiśli i podlegają ustawom.

^{^[50]} W przypadku podatku rolnego przepisy ustawy z 15.11.1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1381 ze zm.) – art. 3a pkt 2 – wprost wskazują, że obowiązek podatkowy w zakresie podatku rolnego nie dotyczy gmin.

^{^[51]} Ustawa z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 849 ze zm.).

^{^[52]} Tak B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Komentarz do ustawy – Ordynacja podatkowa, Warszawa 2011.

^{^[53]} Takie też stanowisko zajęło Ministerstwo Finansów w odpowiedzi na interpelację nr 667, http://www.sejm.gov.pl.

^{^[54]} Zob. J. Bober, J. Hausner, H. Izdebski, W. Lachiewicz, S. Mazur, A. Nelicki, B. Nowotarski, W. Puzyna, K. Surówka, I. Zachariasz, M. Zawicki, Narastające dysfunkcje. Zasadnicze dylematy. Konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, Kraków 2013, s. 89 i n.

^{^[55]} A.J. Kożuch, Standaryzacja jako warunek sprawności jednostek samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2014/7–8, s. 22 i n.

^{^[56]} Komitet ma charakter doradczy i funkcjonuje przy Radzie Ministrów Republiki Francuskiej, przewodniczy mu Prezes Cour des Comptes. Jego zadaniem jest proponowanie metod i form, które prowadzą do uekonomicznienia działania jednostek publicznych – w tym jednostek lokalnych i wszystkich organizacji wykonujących usługi publiczne, poprzez wpływanie na zmniejszenie kosztów funkcjonowania administracji, a jednocześnie podniesienie jakości usług i świadczeń publicznych.

^{^[57]} J. Bober, J. Hausner, H. Izdebski, W. Lachiewicz, S. Mazur, A. Nelicki, B. Nowotarski, W. Puzyna, K. Surówka, I. Zachariasz, M. Zawicki, Narastające dysfunkcje…, s. 81–83.

Niejasne prawo utrudnia nadzór na samorządem