Celem planowania i zagospodarowania przestrzennego jest m. in. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w celu utrzymania ładu przestrzennego. Aby ten cel mógł być zrealizowany, gminy zostały wyposażone we władztwo planistyczne, czyli możliwość władczego rozstrzygania m. in. o przeznaczeniu nieruchomości na konkretne cele i o sposobie zagospodarowania. Podstawowym narzędziem służącym gminom do realizowania polityki przestrzennej jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – uchwała rady gminy o specyficznej treści - stanowiąca akt prawa miejscowego.

Zasady kształtowania polityki przestrzennej określone są w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: ustawa ). Przepis art. 15 ustawy wyznacza zakres treści uchwały w sprawie planu miejscowego. Jedną z podstawowych i obowiązkowych kwestii, które muszą zostać rozstrzygnięte w planie, jest określenie przeznaczenia terenów oraz wyznaczenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ma to kluczowe znaczenie dla treści planu.

Przeznaczeniem terenu jest określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 czerwca 2008 r., II SA/Kr 407/08, LEX nr 499847). Przykładowe przeznaczenie terenu to zabudowa mieszkaniowa, usługowa, drogi publiczne czy tereny zielone. Tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania muszą być rozdzielone liniami rozgraniczającymi (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy ), aby precyzyjnie oddzielić je od siebie. Linie rozgraniczające kształtują wraz z innymi ustaleniami planu prawo do zagospodarowania terenu w określony sposób. Skoro plan miejscowy stanowi podstawę do wydania pozwolenia na budowę, to musi być zapisany tak, aby odczytanie jego ustaleń było jasne dla wydającego to pozwolenie. Zatem wyłącznie jednoznaczne i konkretne ustalenia planu będą gwarantowały realizację dokładnie takich form zagospodarowania, jakie były zamierzone przez gminę przy jego sporządzaniu (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 września 2006 r., PN.4.K.0911/45/06, LEX nr 585582).

W orzecznictwie administracji (wojewodów – organów nadzoru) oraz sądów administracyjnych ukształtował się pogląd o konieczności precyzyjnego i dokładnego określania linii rozgraniczających. Wobec znaczenia linii rozgraniczających w miejscowym planie – ustawowy obowiązek ich określenia, kształtowanie prawa do zagospodarowania przestrzennego (czyli istotne wpływanie na prawo własności nieruchomości), podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o pozwoleniu na budowę – brak lub nieprawidłowe określenie linii rozgraniczających może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części z powodu naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 ustawy ).

Jako przykłady nieprawidłowości w określaniu linii rozgraniczających stanowiących naruszenie zasad sporządzania planu można podać poniższe sytuacje.

Niedopuszczalne jest określenie w uchwale rady gminy możliwości przesunięcia linii rozgraniczających, nawet w przypadku, gdy uchwała określa zakres zmian i przesunięć linii (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 marca 2010 r., NK.II.MKP.0911-4/10, Dz. Urz. Woj. Dolno. Nr 63, poz. 979, LEX nr 599388; także rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 sierpnia 2009 r., WN.11.0911-323/09, Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr 169, poz. 2899, LEX nr 554332). To z uchwały w sprawie miejscowego planu ma wynikać przebieg linii rozgraniczających. Ustawodawca nie przyznał w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy radzie gminy kompetencji do określenia zasad i zakresu przesunięcia linii rozgraniczających. Nie przyznał też radzie możliwości przeniesienia swoich kompetencji w tym zakresie na inny organ – np. organ wykonawczy gminy. Niedopuszczalny jest więc taki zapis planu, który zezwala organowi wykonawczemu gminy (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta) na przesunięcie linii rozgraniczających np. w decyzji o pozwoleniu na budowę. Umożliwienie zmiany położenia linii rozgraniczających powoduje stan niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2010 r., SA/Wr 397/10, OwSS 2011/1/70, LEX nr 726575).

Podobnie nieprawidłowe jest określenie jedynie orientacyjnego przebiegu linii (tak np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 18 grudnia 2009 r., NK.II.KK.0911-175/09, Dz. Urz. Woj. Podla. Nr 238, poz. 2952, LEX nr 569997 oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 3 czerwca 2008 r., NK.I-0911/85/08, LEX nr 492855). W żadnym przepisie ustawodawca nie wprowadza pojęcia linii rozgraniczających orientacyjnych i nie dopuszcza przyjęcia takiego rozwiązania w uchwale rady gminy – z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że linie rozgraniczające powinny być jednoznacznie ustalone, aby granice między terenami były jednoznacznie zdefiniowane i ściśle określone. Wprowadzenie orientacyjnych linii rozgraniczających pozwala na możliwość ich przesuwania, co w konsekwencji powoduje niejednoznaczne określenie przeznaczenia terenu. W tym przypadku również niedopuszczalne jest przeniesienie kompetencji do dookreślenia przebiegu linii rozgraniczających na organ wykonawczy gminy.

Linie rozgraniczające mają na celu oddzielenie od siebie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to, że zawsze, gdy obok siebie znajdują się tereny o różnym przeznaczeniu lub sposobie zagospodarowania musi zostać poprowadzona między nimi linia rozgraniczająca. Niedopuszczalne jest objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2006 r., II SA/Kr 3167/03, OwSS 2006/4/107, LEX nr 195702). Rozgraniczone muszą więc być nie tylko tereny, które np. przewidują zabudowę mieszkaniową od terenów dróg publicznych, ale także tereny zabudowy mieszkaniowej od zabudowy wielorodzinnej.

Warto również pamiętać, że plan miejscowy składa się z części tekstowej oraz części graficznej. Co prawda linie rozgraniczające wyznaczone są na rysunku planu (§ 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1587), jednak obie części planu muszą być ze sobą zgodne, w innym wypadku jest to naruszenie zasad sporządzania planu.

Podsumowując, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania muszą zostać określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tylko bowiem miejscowy plan może dokonać rozgraniczenia przeznaczenia terenów. Kompetencja do wyznaczenia linii rozgraniczających należy wyłącznie do rady gminy i nie może ona przekazać tej kompetencji żadnemu innemu organowi. Przebieg linii musi być jednoznaczny i nie budzący wątpliwości.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)

Pisaliśmy o tym również:
Zanim powstanie projekt planu miejscowego – o czym powinien poinformować wójt?

Linie rozgraniczające muszą być jednoznacznie ustalone