Artykuł dyskusyjny
 
Ustawodawca ciągle popełnia ten sam błąd metodologiczny – politycy (parlamentarzyści) zamiast np. zobowiązać legislatorów do przygotowania uniwersalnych norm prawnych o odpowiedniej ogólności i elastyczności, aby mogły być stosowane w każdych okolicznościach, uchwalają przepisy pod pręgierzem zaistniałych już konkretnych, dość systematycznie pojawiających się w działalności organów j.s.t. patowych sytuacji. Tak tworzone przepisy, rozwiązując jeden problem, najczęściej są źródłem kilku kolejnych.

Niestety, wydaje się, że nawet casus dzielnicy Warszawy Praga-Północ, w której – zdaniem nadzoru – rada przez kilka lat obradowała nielegalnie, bo nieprawidłowo wybrała swojego przewodniczącego, nie spowoduje bardziej racjonalnego podejścia parlamentarzystów do konstruowania prawa samorządowego, w tym szczególnie przepisów proceduralnych. Nawiasem mówiąc, zastosowanie „manewru”, o którym niedawno rozpisywały się media, polegającego na powtórnym przegłosowaniu uchwał, których postanowienia od kilku lat wywoływały określone skutki prawne, nie jest rozwiązaniem właściwym. Zgodnie z obowiązującymi przepisami potwierdzonymi orzecznictwem nie ma możliwości bezkolizyjnego wyjścia z tej sytuacji. Należy oczekiwać, że niebawem nastąpi odpowiednia reakcja organów nadzoru, co oczywiście nie ułatwi władzom dzielnicy Warszawy Praga-Północ znalezienie odpowiedniego wyjścia z sytuacji.

Najwyraźniej w tym samym duchu została napisana uchwalona przez Sejm w dniu 17 grudnia 2009 r. ustawa o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o samorządzie powiatowym. Wprowadza ona do ustaw:
1)      o samorządzie gminnym,
2)      o samorządzie powiatowym,
3)      o samorządzie województwa
– identyczne regulacje rozstrzygające, że w przypadku odwołania lub przyjęcia rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących oraz niewybrania w ich miejsce osób do pełnienia tych funkcji w terminie 30 dni od dnia przyjęcia rezygnacji albo od dnia odwołania sesję rady (sejmiku) w celu wyboru przewodniczącego zwołuje wojewoda.

Sesja jest zwoływana na dzień przypadający w ciągu 7 dni po upływie 30 dniowego terminu. Sesję rady (sejmiku), do czasu wyboru przewodniczącego, prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji, który wyrazi na to zgodę. Tylko pobieżna lektura tych przepisów pozwala na sformułowanie wielu prozaicznych pytań:
1.      Dlaczego do wykonania prostej, zdaje się apolitycznej, czysto technicznej czynności zwołania sesji rady (sejmiku) musi być zaangażowany aż wojewoda, który nie nadzoruje na bieżąco pracy poszczególnych organów uchwałodawczych j.s.t.?
2.      Kto ma zwołać sesję w wyznaczonym terminie 30 dni, jeżeli rada jest pozbawiona przewodniczącego i jego zastępców? Przepis jest absolutnie nielogiczny.
3.      Co będzie, gdy wojewoda nie zwoła sesji w wyznaczonym terminie?
4.      Dlaczego sesja zwołana przez wojewodę ogranicza się do wyboru przewodniczącego i nie umożliwia wyboru wiceprzewodniczących?
5.      Co będzie, gdy sesja zwołana przez wojewodę nie odbędzie się np. z braku kworum lub innych mniej lub bardziej obiektywnych przyczyn (poczta nie dostarczy na czas zaproszeń, itp.)?

Trywializując, można by zapytać, co będzie w sytuacji, gdy w danej radzie jest więcej niż jeden radny najstarszy wiekiem, tzn. najstarsi radni to rówieśnicy urodzeni tego samego dnia i wszyscy będą chcieli prowadzić sesję. Dla bardziej dociekliwych można dodać, że radni ci nie będą w stanie udokumentować godziny swojego urodzenia.

Krytyka zaproponowanych rozwiązań w uchwalonej w grudniu ubiegłego roku ustawie ma na celu zwrócenie uwagi na wspomnianą już niewłaściwą metodologię poszukiwania uniwersalnych rozwiązań umożliwiających bezkolizyjne funkcjonowanie organów j.s.t. ograniczających destrukcję sytuacyjną i negatywny potencjał niektórych radnych. Krytyczna ocena ustawy, zdaniem autora, jest uzasadniona także jej ograniczonym zakresem. Ustawa nie dotyka wielu znanych od lat problemów, które występują w radach (sejmikach), spowodowanych niedoskonałością przepisów oraz niekonsekwentnym orzecznictwem. Jeżeli ustawodawca „zabrał się” za kwestie uzupełniania w stanach nadzwyczajnych (rada nie dopełniła tego obowiązku przez nieuwagę lub celowo) wakatu funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady (sejmiku), powinien zacząć od analizy, czym ta funkcja jest w strukturze samorządu terytorialnego, jakie ma zadania i jak się sprawdza w praktyce.

Przepisy prawa regulujące pozycję i zadania przewodniczącego rady i sejmiku są zdecydowanie niekonsekwentne. Ustawodawca z jednej strony marginalizuje funkcję przewodniczącego, ograniczając jego zadania do czynności techniczno-organizacyjnych. Pozycja prawna przewodniczącego rady gminy, rady powiatu i sejmiku wojewódzkiego jest bardzo zbliżona. Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy oraz prowadzenie obrad rady (sejmiku) (art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa ). Trudno jest wskazać inny organ ustanowiony przepisami ustawy, którego kompetencje byłyby ustalone na zasadzie: „zadaniem (…) jest wyłącznie (…) tzn. nie może robić więcej niż (…)”. Przewodniczący nie jest organem j.s.t., a nawet nie jest organem rady (sejmiku). Przewodniczący nie reprezentuje rady na zewnątrz, ponieważ istota reprezentowania polega na możliwości i uprawnieniu występowania i składania wiążących oświadczeń w imieniu reprezentowanego, co w tym przypadku nie ma miejsca. Fakt podpisywania dokumentów ma charakter wyłącznie techniczny stwierdzający wcześniej podjętą decyzję rady lub dotyczy dokumentów, które przewodniczący podpisuje wyłącznie w swoim imieniu. Uczestnictwo w spotkaniach ma charakter prestiżowy i nie wywołuje żadnych skutków prawnych ani faktycznych dla rady.

Z drugiej strony, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz orzecznictwem, organ uchwałodawczy j.s.t. bez legalnie wybranego przewodniczącego nie może funkcjonować, co niejednokrotnie prowadzi do patowych sytuacji.

Powoływanie zastępców zmniejsza zagrożenie, ale go nie eliminuje. Przepisy nie chronią również samorządów przed przewodniczącym źle wykonującym swoje obowiązki lub niewykonującym ich w ogóle. Bez względu, czy przewodniczący robi to celowo, czy w wyniku obiektywnych okoliczności paraliżuje pracę organów j.s.t., co odbija się niekorzystnie na gminie, powiecie lub województwie. „Nie ma siły na przewodniczącego” uchylającego się od zwołania sesji, co przynajmniej w kilku przypadkach może doprowadzić do rozwiązania organów j.s.t. i przedterminowych wyborów. Przy zachowaniu określonych warunków można przewodniczącego pociągnąć do odpowiedzialności na podstawie art. 231 § 1 k.k. „Funkcjonariusz publiczny, który, (…) nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3”, jeżeli nie zwoła sesji w trybie tzw. nadzwyczajnym na wniosek 1/4 składu rady (sejmiku) lub organu wykonawczego j.s.t., ale to nie zmienia istoty problemu, a być może jeszcze bardziej go artykułuje.

Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)

Pisaliśmy o tym również:

Kolejna zmiana ustaw samorządowych kolejny raz nie do końca przemyślana (cz. 2)