Kiedy wójt wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach?

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w zależności od rodzaju inwestycji wydawana jest przez inne organy. Naruszenie przepisów o właściwości organów skutkuje sankcją w postaci stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia.

 Przestrzeganie przepisów o właściwości organów należy do obowiązków każdego organu prowadzącego postępowanie. Sprawa staje się bardziej skomplikowana w przypadku wskazania przez ustawę kilku organów właściwych do rozstrzygania określonych typów spraw, wprowadzając zróżnicowanie w zależności od rodzaju inwestycji. Tak się właśnie dzieje w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym, że wydanie przez organ niewłaściwy w sprawie decyzji jest obarczone najbardziej dotkliwą sankcją w postaci stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, warto uważnie przyjrzeć się przepisom regulującym kwestie właściwości.


Podstawowe regulacje w zakresie określenia właściwości znajdują się w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm., dalej: ustawa ocenowa). Wskazuje ona kilka organów właściwych do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Są to: regionalny dyrektor ochrony środowiska, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, starosta, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, wójt (odpowiednio: burmistrz, prezydent miasta). O tym, który organ będzie wydawał decyzję w określonej sprawie, co do zasady będzie decydował rodzaj przedsięwzięcia, bądź jego lokalizacja. Konieczne może być również ustalenie, czy przedsięwzięcie zalicza się do tych mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy tych potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. O tym, czy przedsięwzięcie w sprawie, którą prowadzimy, należy do jednej z wymienionych grup, ustala się dokonując kwalifikacji w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, dalej rozporządzenie z 2010 r.). W paragrafie 2 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r. zostały wymienione przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast w paragrafie 3 ust. 1 – przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Warto pamiętać, że w przypadku, gdy postępowanie nie dotyczy nowego przedsięwzięcia, ale zmian w już istniejącym, konieczne będzie również uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wówczas, przez przedsięwzięcie rozumie się przewidziane zmiany, przebudowę, rozbudowę itp., które do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco czy potencjalnie znacząco kwalifikuje się stosując § 2 ust. 2 albo § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. W związku z tym, że kwalifikacje przedsięwzięć mogą budzić poważne wątpliwości, pomocny przy rozwiązywaniu problemu może okazać się przewodnik dostępny ma stronie internetowej GDOŚ w zakładce: prawo; wytyczne i poradniki.

Regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku następujących rodzajów przedsięwzięć będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko: dróg, linii kolejowych, napowietrznych linii elektroenergetycznych, instalacji do przesyłu ropy naftowej, produktów naftowych, substancji chemicznych lub gazu, sztucznych zbiorników wodnych, obiektów jądrowych, składowisk odpadów promieniotwórczych. @page_break@


Bez względu na kwalifikację przedsięwzięcia, regionalny dyrektor będzie właściwy do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wszystkich przedsięwzięć, które są realizowane na terenach zamkniętych, bądź na obszarach morskich. W przypadku tych ostatnich przedsięwzięć, właściwość miejscową regionalnego dyrektora ochrony środowiska ustala się w odniesieniu do obszaru morskiego wzdłuż wybrzeża na terenie danego województwa.

Kolejne przedsięwzięcia, dla których decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach będzie wydawał regionalny dyrektor ochrony środowiska, to zmiana na użytek rolny lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, przedsięwzięć polegających na realizacji inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700, ze zm.), ale tylko w przypadku tych zadań inwestycyjnych, o których mowa w art. 2 ust. 2 oraz art. 38 tej ustawy.

Regionalny dyrektor będzie również właściwy w sprawach inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, a także przedsięwzięć polegających na realizacji inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.
Ponadto regionalny dyrektor ochrony środowiska będzie właściwy dla przedsięwzięć polegających na zmianie lub rozbudowie przedsięwzięć dla których wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

W przypadku przedsięwzięcia wykraczającego poza obszar jednego województwa, co może zdarzyć się np. w przypadku inwestycji liniowych polegających na budowie drogi, czy linii elektroenergetycznej, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje regionalny dyrektor ochrony środowiska, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi regionalnymi dyrektorami ochrony środowiska.

Stosunkowo od niedawna, bo od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących, czyli od dnia 1 lipca 2011 r., organem właściwym do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako organ I instancji został Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zakresem jego właściwości objęto inwestycje w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej i inwestycji towarzyszących realizowanej na podstawie tej ustawy.
Wśród organów wydających decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach jest również starosta. Jego właściwość ogranicza się tylko do przypadku scalania, wymiany lub podziału gruntów. @page_break@

Dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku przedsięwzięć polegających na zmianie lasu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, na użytek rolny.

Jeżeli jednak ustalimy, że żaden z wyżej wymienionych organów nie jest właściwy dla określonego przedsięwzięcia, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla niego będzie wydawał – w zależności od lokalizacji przedsięwzięcia w gminie wiejskiej, wiejsko-miejskiej czy miejskiej – organ wykonawczy gminy, czyli wójt. Ustawa ocenowa jako zasadę wskazuje, że wójt jest organem właściwym, jeżeli do danej sprawy nie można przyporządkować innego organu, spośród wymienionych powyżej. W przypadku przedsięwzięcia należącego do właściwości wójta, wykraczającego poza obszar jednej gminy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, na obszarze właściwości którego znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie. Należy jednak pamiętać, że wówczas wydanie decyzji wymaga porozumienia z zainteresowanymi wójtami, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji sprawy. Działanie organów w porozumieniu często powoduje pytania, w jakiej formie ma ono następować. Czy musi być oparte na postanowieniu? Jeżeli tak, to czy powinno stosować się wówczas art. 106 § 5 k.p.a. dopuszczający wnoszenie zażalenia na takie postanowienie? Odpowiedź na postawione pytania znajduje się w orzecznictwie. Jednym z orzeczeń, które odnosi się wprost do zarzutu braku współdziałania pomiędzy organami przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, NSA stwierdził, że nie jest to współdziałanie organów, o którym stanowi art. 106 § 5 k.p.a. (wyrok NSA z 13 grudnia 2011 r., sygn.. akt II OSK 1000/11 dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl) Chociaż orzeczenie zapadło w stosunku do sprawy rozstrzyganej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm., dalej: P.o.ś.), a więc zanim uchwalona została ustawa ocenowa, to jednak takie samo brzmienie w ustawie ocenowej interpretowanego przez NSA przepisu P.o.ś. może uprawniać do wykorzystywania orzeczenia przy interpretowaniu obecnego stanu prawnego.

Przy ustalaniu właściwości organu dla przedsięwzięcia realizowanego tylko w części na terenie zamkniętym, należy wziąć pod uwagę przepis zawarty w ustawie ocenowej, który rozszerza właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska na całe przedsięwzięcie. Ważne jest to, że wówczas regionalny dyrektor wydaje decyzję samodzielnie, bez konieczności działania w porozumieniu z wójtem. Teren zamknięty to zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.), w art. 2 pkt 9 tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. @page_break@

Proste sformułowanie „realizowane w części na terenie zamkniętym”, w praktyce może okazać się trudne do zastosowania. Zapewne tylko oddziaływanie przedsięwzięcia na teren zamknięty nie będzie uzasadniało właściwości regionalnego dyrektora ochrony środowiska do rozpoznawania sprawy. Przez realizację rozumieć silniejszy związek przedsięwzięcia z terenem zamkniętym. W postanowieniu z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt. II OW 43/11 NSA przyjął, dla wskazania właściwości regionalnego dyrektora ochrony środowiska, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której wydanie wystąpił pełnomocnik Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w S., dotyczy terenu zamkniętego w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Orzeczenie dotyczyło przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża kamiennego, a terenem zamkniętym były linie kolejowe zlokalizowane na powierzchni ziemi.

Podobna regulacja przekazująca właściwość do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dla całego przedsięwzięcia dotyczy przedsięwzięcia realizowanego w części na obszarze morskim. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej obszarami morskimi RP obszar morski stanowią morskie wody wewnętrzne, morze terytorialne oraz wyłączna strefa ekonomiczna. Zatem dla każdego przedsięwzięcia chociażby w części zlokalizowanego na tym terenie decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach będzie wydawał regionalny dyrektor. Trzeba pamiętać, że elementem, który należy wziąć pod uwagę przy określaniu właściwości jest realizowanie przedsięwzięcia na obszarze morskim, a nie wskazanie w rozporządzeniu z 2010 r., że określone przedsięwzięcie jest zlokalizowane na terenie morskim np. § 3 44) pozyskiwanie gruntu na skutek trwałego odkładu na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej. Celem rozporządzenia z 2010 r. jest wskazanie tych zamierzeń inwestycyjnych, które są przedsięwzięciami w rozumieniu ustawy ocenowej, przez co wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie przesądzanie o właściwości organu. Więcej o interpretacji omawianej kwestii można znaleźć w postanowieniu NSA z dnia 15 listopada 2011 r., II OW 135/11 dostępnym na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.
W przypadku przedsięwzięć, dla których decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt – i tylko dla takich przypadków, ustawodawca zdecydował się wprowadzić szczególne rozwiązanie. Polega ono na tym, że jeżeli przedsięwzięcie będzie realizowane przez gminę, to decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach będzie wydawał wójt, na którego obszarze właściwości przedsięwzięcie jest realizowane. Nie będzie zatem potrzeby wyłączania organu ze względu na konflikt interesów.

Powyższa regulacja ma jeszcze jeden doniosły skutek: dopuszczalność składania przez organ I instancji skargi do sądu, w sytuacji, gdy nie zgadza się z decyzją wydaną przez SKO po rozstrzygnięciu odwołania od decyzji wydanej przez niego. Kwestia ta budzi duże kontrowersje zarówno wśród orzecznictwa i doktryny. Zdaje się, że trwającej dyskusji do końca nie przerwał Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku wydanym w sprawie sygn. K 32/08, po dokonaniu kontroli zgodności art. 33 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 165 Konstytucji stwierdził, że „Zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych”.