Zaliczenie drogi do jednej z kategorii dróg jest podstawowym warunkiem uznania jej za drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych . Ze względu na funkcje w sieci drogowej drogi publiczne dzielą się na 4 kategorie: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ), a ich właścicielami są Skarb Państwa oraz odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 ustawy o drogach publicznych ). Drogi, które nie są zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności takie jak drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ).

Do dróg krajowych ustawa o drogach publicznych zalicza: autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych; drogi międzynarodowe; drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych; drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów); drogi alternatywne dla autostrad płatnych; drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich; drogi o znaczeniu obronnym. Zaliczenie dróg do kategorii dróg krajowych oraz ustalenie dokładnego przebiegu istniejących dróg następuje w drodze rozporządzeń ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ustawy o drogach publicznych ).

Organy jednostki samorządu terytorialnego posiadają z kolei kompetencje do zaliczania dróg do kategorii dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz do ustalania ich przebiegu i numeracji.

Kryterium zaliczenia drogi do kategorii dróg wojewódzkich jest zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych  i nie jest całkiem jasne. Brzmienie tego przepisu (do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa, i drogi o znaczeniu obronnym niezaliczone do dróg krajowych) wskazuje, że nie może to być droga krajowa, a jednocześnie musi spełniać jeden z dodatkowych warunków, czyli musi to być droga o znaczeniu obronnym albo musi stanowić połączenie między miastami, mające znaczenie dla województwa. Jak wskazują autorzy komentarza do art. 6 ustawy o drogach publicznych ten ostatni warunek „można rozumieć dwojako, a mianowicie że dana droga łączy poszczególne miasta leżące na terenie województwa albo że chodzi tylko o te połączenia między miastami, które są istotne dla danego województwa, co w praktyce oznacza połączenia drogowe między większymi miastami” (w: W. Kotowski, B. Kurzypa, Komentarz do art. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.00.71.838), System Informacji Prawnej LEX 2004) i skłaniają się jednocześnie ku tej drugiej interpretacji.

Dodatkowo wskazać należy, że z konstrukcji art. 6 ust. 1 wynika, że samorząd województwa ma obowiązek zaliczenia do dróg wojewódzkich drogi o znaczeniu obronnym, niezliczonej do kategorii dróg krajowych. Biorąc pod uwagę, że droga kategorii wojewódzkiej jest własnością samorządu, który musi np. ponosić na nią nakłady finansowe, to nałożenie takiego obowiązku na samorząd może budzić wątpliwości.

Tryb zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich określony jest w art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych . Zaliczenie następuje w drodze uchwały sejmiku województwa wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz z Ministrem Obrony Narodowej.

Do dróg powiatowych mogą zostać zaliczone drogi, które nie należą do kategorii dróg krajowych, ani wojewódzkich, a jednocześnie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Oznacza to, że drogi powiatowe powinny uzupełniać sieć dróg krajowych i wojewódzkich tam, gdzie nie tworzą one połączeń między miastami powiatowymi a siedzibami gmin, przy czym z ustawowego sformułowania nie wynika, że mają to być gminy położone obok siebie czy w obrębie jednego powiatu czy województwa. Można zatem przyjąć, że sieć dróg o kategorii powiatowej powinna być tak skonstruowana, by obejmowała połączenia miedzy miastem powiatowym a przynajmniej najbliższymi miejscowościami gminnymi, oraz między miejscowościami gminnymi niezależnie od tego, czy są to gminy z tego samego powiatu czy nawet województwa (art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych ). Połączenia te powinny tworzyć spójną sieć dróg w regionie.

Zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, wydanej w porozumieniu z zarządem województwa, po uprzednim zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu – opinii prezydentów miast. Procedura jest zatem dość mocno rozbudowana, ale celem uzyskania wszystkich opinii jest zachowanie spójności sieci dróg (art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych ).

Do dróg gminnych zalicza się drogi, które mają znaczenie wyłącznie lokalne, i które nie zostały zaliczone do innych kategorii dróg, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, ale z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ).

Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje przez podjęcie uchwały rady gminy, po uprzednim zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ).

Ustalenie przebiegu istniejących dróg następuje:
- wojewódzkich – w drodze uchwały sejmiku województwa, po wcześniejszym zasięgnięciu opinii zarządów powiatów, na obszarze których przebiega droga, a w miastach na prawach powiatu – opinii prezydentów miast (art. 6 ust. 3 ustawy o drogach publicznych );
- powiatowych – w drodze uchwały rady powiatu, po uprzednim zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga (art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych );
- gminnych – w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ).

Organy właściwe, przekazując propozycje zaliczenia do kategorii lub propozycje ustalenia przebiegu dróg, wyznaczają termin do przedstawienia opinii, który nie może być krótszy niż 21 dni od dnia doręczenia propozycji do zaopiniowania. Jednocześnie ustawodawca przyjmuje, że niezłożenie opinii w przewidzianym terminie uznaje się za akceptację propozycji (art. 7a ustawy o drogach publicznych ).

Pozbawienie kategorii drogi następuje w trybie analogicznym do zaliczenia do kategorii, tj. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii, a pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych ). Warunkiem pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii (z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania) jest jednoczesne zaliczenia tej drogi do nowej kategorii w określonym terminie - pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ). Zmiana kategorii drogi łączy się przede wszystkim z przejściem prawa własności na inny podmiot.

Wszystkim drogom publicznym nadaje się numerację. Organami właściwymi do nadania numeracji drogom, po zaliczeniu ich do kategorii dróg publicznych, są:
dla dróg krajowych i wojewódzkich - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
dla dróg powiatowych i gminnych - zarządy województw.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz zarządy województw prowadzą rejestry numerów nadanych drogom (art. 10 ust. 6-8 ustawy o drogach publicznych ).

Dyskusyjna jest kwestia charakteru uchwały w sprawie zaliczenia (pozbawienia) drogi danej kategorii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 września 2007 r. (sygn. III SA/Lu 331/07, LEX Nr 356447) uznał, że taka uchwała jest aktem prawa miejscowego (analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny – wyrok z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 102/08, NZS 2008/5/103, LEX Nr 453213; por. też M. Bator, Prawne uwarunkowania zmiany kategorii drogi z powiatowej na gminną, NZS.2007.6.93, LEX Nr 82251/1). Konsekwencją takiej interpretacji jest obowiązek ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała powinna zatem wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w tym publikatorze. Zgodnie z art. 10 ust. 3 pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Oznacza to, że uchwała o nadaniu lub pozbawieniu drogi kategorii powinna być podjęta najpóźniej 30 września. Skutek uchwały powstaje z mocy ustawy z dniem 1 stycznia kolejnego roku, zatem nie można się zgodzić z tezą rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 10 czerwca 2008 r. (sygn. NK.I-0911/96/08, LEX Nr 492860), że jedynym możliwym zapisem jest, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia.


Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.)