Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>
Problemem najczęściej podnoszonym w kontekście realizowanej reformy finansów publicznych jest efektywność gospodarowania publicznymi zasobami pieniądza. Na tym tle rozważa się problemy wzrostu efektywności wydatkowanych środków publicznych przez pryzmat odejścia od tradycyjnych form organizacyjnych jednostek sektora finansów publicznych. Rozwiązaniu tego problemu muszą towarzyszyć pytania o skuteczność działania, prawidłową alokację środków publicznych czy ich adekwatność w stosunku do postawionych zadań.


Stopniowo wdrażany nurt Nowego Zarządzania Publicznego (NZP) nie tylko postuluje działania związane ze zwiększeniem efektywności i sprawności działania, lecz także zwraca uwagę na efekty związane z modernizacją działań zarządczych. Ważną kwestią staje się odpowiedź na pytanie o granice przekazywania zadań publicznych przez jednostki sektora finansów publicznych do wykonania przez podmioty zewnętrzne oraz czy potrzebne są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które z punktu widzenia ich założeń prawnych trudno będą dostosowywać się do realiów NZP.

Celem opracowania jest odpowiedź na pytanie o zasadność powoływania jednostek budżetowych, problemy związane ze sprawnym i efektywnym wydatkowaniem przez nie środków na realizację zadań publicznych oraz wskazanie na przesłanki alternatywnej alokacji zadań poza formę jednostki budżetowej.

1. Jednostka budżetowa – idea, istota i założenia

Jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostek samorządu terytorialnego (JST). Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności[1].

Jednostki budżetowe stosują zasady gospodarki finansowej określone w ustawie o finansach publicznych. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków. Organy rządowe (Prezes Rady Ministrów) czy też samorządowe organy wykonawcze mogą utworzyć jednostkę budżetową realizującą zadania na rzecz administracji rządowej lub odpowiednio administracji samorządowej. Tworząc jednostkę budżetową, należy określić zakres realizowanych przez nią zadań[2]. Ustawodawca przekazał organowi stanowiącemu JST delegację dotyczącą[3]:

  • określenia jednostek budżetowych, które mogą gromadzić dochody,
  • źródeł, z których dochody są gromadzone na rachunku,
  • przeznaczenia dochodów, z wykluczeniem możliwości przeznaczenia dochodów na finansowanie wynagrodzeń osobowych,
  • sposobów i trybu sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych, dokonywania zmian w tym planie oraz ich zatwierdzania.

Dotyczy to tylko samorządowych jednostek budżetowych prowadzących działalność określoną w ustawie z 7.09.1991 r. o systemie oświaty[4].

Jednostka budżetowa może być utworzona w celu realizacji zadań na rzecz administracji rządowej[5], wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym (dla gminy i powiatu) oraz o charakterze wojewódzkim (często nazywanych regionalnymi i realizowanych przez samorząd województwa), niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych danego szczebla samorządowego[6]. Ponadto JST w ramach realizacji zadań własnych może prowadzić zadania użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Tak określony zakres zadań oraz poczynione wyłączenia konstytucyjne i ustawowe nie budzą wątpliwości co do powoływania jednostek budżetowych i powierzania im określonych zadań[7]. Problemem wydaje się rozumienie ustawowe zakresu słowa „zadanie” i należy odróżnić je od określenia „kompetencje”. Kompetencje zawierają elementy zarówno uprawnienia, jak i obowiązku, umożliwiają nawiązanie stosunku prawnego i są środkiem do wykonania zadania.

Zadanie zawiera element obowiązku, posiada właściwość rzeczową, miejscową i funkcjonalną. Ma ono służyć realizacji podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli, systemu organów, w tym organów określonych rodzajowo, a także ma związek z dobrem ogólnym (interesem publicznym), a nie dobrem indywidualnym[8]. Należy wskazać, że zadaniem publicznym będzie zadanie, za którego realizację państwo lub JST ponosi w świetle prawa odpowiedzialność. Nie jest, ogólnie rzecz biorąc, konieczne, aby samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych administracji publicznej czy nawet szerzej – w ramach struktur organizacyjnych państwa lub JST.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą realizować swoje zadania samodzielnie, wykorzystując do tego celu podmioty wskazane ustawowo, jako jednostki organizacyjne finansów publicznych, lub też zlecając wykonanie podmiotom zewnętrznym na podstawie zasad wskazanych ustawowo[9]. Jednostki administracji rządowej również mają prawo do zlecania wykonania zadań na zewnątrz[10]. Zleceniobiorcami mogą być zarówno podmioty prawa handlowego, podmioty pożytku publicznego, jak i osoby fizyczne czy jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Najistotniejsze jest to, że samo zlecenie wykonania zadania powinno mieć charakter umowy, a wyłonienie partnera niepublicznego powinno zostać dokonane na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

2. Przesłanki funkcjonowania jednostki budżetowej – realizacja zadań czy koszty kontra efektywność

Zadania wykonywane przez administrację rządową i JST powinny być tak realizowane, aby wydatki z nimi związane dokonywane były[11]:

  • w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
    • uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
    • optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
  • w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
  • w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

 Czy to podejście jest wystarczające i pełne? Wydaje się, że tak. Obejmuje kwestie dotyczące zarówno sposobu dokonywania wydatków, jak i uzyskiwania najlepszych efektów z dokonanej alokacji. Ustawodawca wskazuje na celowość zadań, co jest niezwykle istotne w podejściu reprezentowanym przez koncepcję NZP, a dotyczącym dokonywania pomiaru efektów i ich oceny. Ustawodawca zwraca również uwagę na kwestię terminowości, co powinno eliminować sytuacje niepożądane z punktu widzenia powstawania zaległości płatniczych (zobowiązań wymagalnych). Kontrargumentem jest fakt braku rozpatrywania kwestii kosztów realizacji zadania, ich analizy (w ujęciu bieżącym oraz w czasie) i wyceny, ile powinno kosztować konkretne zadanie (usługa, świadczenie, dobro).

 Problem wyceny zadań czy też dostarczanych dóbr i usług istniał od zawsze. Do dzisiaj w obowiązującym systemie prawnym regulującym funkcjonowanie sektora finansów publicznych nie występuje pojęcie ani nakaz dokonywania standaryzacji usług publicznych. A praktyka wskazuje, że w każdej organizacji istotnym zagadnieniem jest i powinien być proces ustalania kosztów realizacji zadań i związanych z nimi wydatków, czyli standaryzacji usług publicznych, które są dostarczane w procesie realizacji zadań. Cechy i funkcje realizowanych usług (świadczeń czy dóbr) służących zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej powinny stanowić punkt wyjścia do zamierzeń opisanych w planach, jako rezultaty działań, powinny być mierzone i porównywane[12]. Podejście to wskazuje na zasoby, jakie należy wykorzystać, oraz sposoby powiązania ich między sobą, by uzyskać jak najlepsze zaspokojenie zgłaszanych i przyjętych do finansowania z poszczególnych budżetów potrzeb. A na tej podstawie można dokonać w mierniku pieniężnym wyceny wszystkich kosztów rzeczowych, finansowych i osobowych związanych z tak rozumianymi zadaniami (dostarczaniem dóbr i usług). Należy również podkreślić jeszcze jeden argument, gdyż podejście kosztowe może w przyszłości stanowić ważny element wyjściowy do szacowania potencjału rozwojowego danej JST czy też regionów w Polsce, co może mieć istotne znaczenie z punktu widzenia kształtowania przez państwo rozwoju kraju jako kraju członkowskiego Unii Europejskiej. Potencjał rozwojowy, rozumiany jako zdolności i użyteczności zawarte w posiadanych zasobach, a także umiejętne wykorzystanie zasobów pochodzących z otoczenia, warunkuje osiągnięcie przez JST głównych celów, a także zapewnia możliwość jej przetrwania i rozwój[13]. Utrzymanie odpowiedniego poziomu tego potencjału wymaga wyposażenia JST w wystarczające zasoby środków finansowych. Można zatem powiedzieć, że szacowanie kosztów wykonania, czyli wycena zadań, to podstawowa przesłanka wyjściowa do realizacji wskazań art. 44 ust. 3 u.f.p.


Związek kosztów z realizowanymi zadaniami wskazuje na celowość i ekwiwalentność tego zużycia. Dlatego też koszty można zdefiniować jako wyrażone wartościowo celowe zużycie zasobów materialnych i niematerialnych oraz pracy żywej, a także pewne wydatki nieodzwierciedlające zużycia, poniesione w pewnym okresie, w celu osiągnięcia bieżących lub przyszłych korzyści[14]. Informacje o wysokości ponoszonych kosztów mają podstawowe znaczenie dla zarządzania każdą organizacją (również wszystkimi jednostkami sektora finansów publicznych), mają również szczególne znaczenie dla społeczeństwa. Wynika to z faktu, że w nich znajduje się odzwierciedlenie jakości pracy na wszelkich odcinkach realizowanych zadań, mają także realny wyraz w wydatkach budżetowych[15].


W tym miejscu należy zadać pytanie: czy taka forma jak jednostka budżetowa jest i będzie w stanie właśnie w sposób efektywny kosztowo działać? Czy jest ona w stanie zapewnić efektywność alokacji zasobów finansowych (wydatków) na realizację zadań?


Odpowiedź na wskazane pytania jest niezwykle złożona. Pierwszym argumentem potwierdzającym brak efektywności realizowanych zadań przez jednostkę budżetową jest sama formuła organizacyjna. Jeżeli jednostka pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu JST, to nie będzie działać w tym przypadku mechanizm proefektywnościowy. Z góry ustalane są koszty, a brak możliwości alokowania nadwyżki między zaplanowanymi kosztami a ich wykonaniem, jak również konieczność odprowadzenia dochodów na rachunek budżetu, nie będą sprzyjać zwiększeniu efektywności realizowanych zadań w czasie. Na to nakłada się problem oszacowania rzeczywistych kosztów realizacji zadania, czyli dokonania jego wyceny. Zadanie będzie wycenione jak najwyżej, tak aby zapewnione zostało pokrycie kosztów zarówno realizowanego zadania, dokonania ewentualnych zamówień publicznych, jak i funkcjonowania samej jednostki.


Pozostaje problem, czy jednostki organizacyjne oraz komórki powołane do oceny prowadzonej działalności, zgodnie z art. 68 ust. 2 u.f.p., będą w stanie stwierdzić, czy zadanie realizowane przez jednostkę budżetową:

  • jest w zgodności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi,
  • opiera się na skuteczności i efektywności działania,
  • w ujęciu sprawozdania zachowuje cechę wiarygodności,
  • było wykonane z uwzględnieniem ochrony zasobów,
  • wykonane zostało na podstawie przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania,
  • ma znamiona efektywności i skuteczności przepływu informacji,
  • było prowadzone w taki sposób, aby oszacować występowanie czynników ryzyka i mu zapobiec.

Można wskazać z dużym prawdopodobieństwem, że kontrola zarządcza, audyt wewnętrzny czy też kontrola wewnętrzna nie wykażą większych nieprawidłowości, a uzyskane odpowiedzi na powyższe pytania będą twierdzące. Działając na podstawie oceny legalności, wobec braku wyznaczeń dotyczących szacowania kosztów i korzyści związanych z realizowanym zadaniem czy też brakiem metod oceny efektywności ujętych w procedury, trudno jest wskazać na brak efektywności realizowanych zadań czy też na brak efektywności alokacji zasobów finansowych (wydatków) dokonywanych przez jednostkę budżetową. Trudno tę efektywność też potwierdzić. Ponadto, patrząc na obowiązujące podejście do ustalania budżetu (dominujące podejście w JST to mimo wszystko metoda historyczna, bez dokonywania wyceny kosztów realizacji zadań, bez budżetowania zadaniowego, bez ujmowania wydatków w układzie zadaniowym, na poziomie budżetu państwa obowiązuje zasada budżetowania zadaniowego), należy wskazać, że proces alokacji zasobów finansowych na przyjęte do realizacji zadania opiera się na wykonaniu budżetu i zapewnieniu jego legalności. W procesie przygotowania budżetu nie analizuje się efektywności alokacji środków publicznych (wydatków) ani rzeczywistych kosztów i ich składników, chodzi o wykonanie budżetu i zachowanie parametrów.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>

Jedno z rozwiązań wskazuje podejście NZP, gdzie następuje koncentracja na efektach alokacji środków finansowych adresowanych do instytucji, a przeznaczonych na konkretne zadania publiczne. Podejście to wymusza „zestawienie negatywnych i pozytywnych konsekwencji działania, aby zobaczyć, czy ostatecznie doprowadzi ono do zysku lub straty. Decyzje podejmuje się według jednego kryterium lub zasady: podejmuj działanie, gdy jego korzyści przewyższają koszty (...). Jeżeli trzeba wybrać jedno z alternatywnych działań (...) podejmuj takie działanie, które przynosi największą korzyść netto”[16].
 

Skoro jednostki budżetowe prowadzą swoją gospodarkę finansową w sposób uniemożliwiający ocenę efektywności, ale zgodnie z obowiązującym prawem (efektywność oznacza rezultaty podejmowanych działań opisywane relacją uzyskanych efektów do poniesionych nakładów), a alokacja zasobów finansowych jest z góry wyznaczona przez konkretne pozycje budżetowe, parametrem jest wydatkowanie środków, czyli ich poniesienie, gdyż brakuje wyceny zadania, działania te można określić jako skuteczne. W szerokim ujęciu pojęcie efektywności oznacza najlepsze rezultaty działalności oraz jej skuteczność w świetle realizacji zamierzonych celów[17]. Zadania zostały wykonane, został spełniony art. 44 ust. 3 oraz art. 162 ust. 3 u.f.p., cele tym samym zostały osiągnięte. Można więc mówić o efektywności realizacji zadań przez jednostkę budżetową.

Reasumując, problemem jest nie tylko brak wyceny wszystkich kosztów rzeczowych, finansowych i osobowych związanych z zadaniami, ale również kwantyfikacja efektów. Nie należy podważać umiejętności zarządzania jednostkami budżetowymi, gdyż ich kierownicy działają w obliczu prawa i nie można ich działalności kwestionować. Ustawodawca nie zbudował mechanizmów proefektywnościowych, które wpłyną na zwiększenie efektywności realizowanych zadań we wszystkich formach organizacyjnych, jak również przez wszystkie podmioty realizujące zadania w imieniu i na rzecz podmiotów publicznych, a służących zaspokojeniu potrzeb społeczeństwa.

Mimo powyższego twierdzenia, dość krytycznego pod adresem ustawodawcy, należy wskazać, że dziedziny, na które ponosi się wydatki publiczne (czyli zadania), są na ogół niezbyt podatne na wykorzystanie precyzyjnych narzędzi pomiaru kosztów, jak również skutków (efektów) z tytułu wydatków, a w niektórych przypadkach ustalenie efektywności nakładów w ogóle nie jest możliwe. Mimo wszystko istnieją metody (takie jak analiza kosztów i korzyści) pozwalające w sposób przybliżony oszacować zarówno koszty, jak i potencjalne korzyści płynące z dokonanej alokacji środków finansowych na konkretne zadanie[18].

Kolejnym problemem jest konstrukcja pojęciowa poszczególnych wyznaczników sprawnego działania. Opiera się ona na określeniu relacji pomiędzy celem, efektem i nakładem. Sprawne działanie opiera się na skuteczności, korzystności i ekonomiczności. Skuteczność działania można mierzyć stopniem osiągnięcia celów bądź też zbliżania się do ich osiągnięcia. Skuteczność jest zatem tożsama z celowością działań[19]. Należy zwrócić uwagę na fakt, że korzystność wyraża przewagę absolutną systemu, ekonomiczność zaś przewagę względną. Studia literatury przedmiotu dowodzą, że efektywność (ang. efficiency) dość często utożsamiana jest ze skutecznością (ang. effectiveness). Na różnicę w pojmowaniu tych dwóch pojęć zwraca uwagę M.M. Helms, podkreślając, że „efektywność odnosi się do robienia rzeczy w odpowiedni sposób, natomiast skuteczność odnosi się do robienia właściwych rzeczy”[20]. W rzeczywistości gospodarczej stanem pożądanym jest „powiązanie skuteczności i ekonomiczności z korzystnością. Można działać skutecznie a nieekonomicznie, można także skutecznie i ekonomicznie szkodzić lub działać na korzyść”[21]. To stanowi problem dla obowiązującego prawa, gdyż wymaga ujęcia w paragrafy, ustępy czy punkty kwestii relacji i zależności między wskazanymi kategoriami.

Takie właśnie zależności zachodzą w zakresie wykonywania zadań przez jednostkę budżetową. Zgodnie z obowiązującym prawem działa skutecznie, bo zgodnie z prawem realizuje zadania, które są korzystne dla społeczeństwa. Ale jej działanie jest nieekonomiczne, nie podlega wycenie (nie jest dokonywana również standaryzacja realizowanych usług), trudno wskazać na faktyczne koszty realizowanych zadań, wiadomo jedynie, ile przekazano środków z budżetu na realizację zadania. Występuje tutaj ewidentny brak określenia relacji pomiędzy celem, efektem i nakładem. Taka sytuacja zachodzi zarówno na szczeblu rządowym, jak i w JST. Mimo wdrażania budżetowania zadaniowego, trudno zachować prawidłowość relacji w pierwszym okresie wdrażania tego podejścia. Powodem są tu nie tylko błędy (które muszą wystąpić i są akceptowane podczas wdrożenia) związane z nauką podejścia zadaniowego, lecz także należy podnieść raz jeszcze kwestię i zarazem postulat oszacowania kosztów i korzyści realizowanych zadań w całym sektorze publicznym (zarówno przez szczebel rządowy, jak i JST), czyli dokonania ich wyceny.

Należy również przytoczyć poglądy występujące w literaturze przedmiotu, dotyczące trudności zastosowania pomiaru efektywności[22]:

  • specyficzny sposób gromadzenia pieniężnych środków publicznych,
  • administracyjny sposób alokacji środków publicznych,
  • dziedziny, na które ponosi się wydatki, na ogół niepodatne na stosowanie precyzyjnych narzędzi pomiaru skutków tych wydatków,
  • niemożność ustalenia efektywności nakładów w przypadku niektórych wydatków,
  • opóźnienia czasowe w skutkach poniesionych nakładów,
  • problemy jakościowe osiąganych rezultatów.

Jak wskazuje Stanisław Owsiak, „trudności w badaniu efektywności wydatków nie należy jednak wyolbrzymiać, gdyż nie oznaczają one istnienia przeszkód nie do pokonania, a raczej są argumentem za doskonaleniem metod wydatkowania publicznego”[23].

Wskazania powyższe powinny stanowić drogowskaz modyfikacji podejścia do oceny skuteczności i efektywności realizowanych zadań zarówno przez jednostki budżetowe, jak i w całym sektorze publicznym. Nie chodzi o rewolucję, ale o ewolucyjne zmiany dotyczące wyceny, szacowania nakładów, sposobu dokonywania alokacji zasobów na realizowane zadania, a przede wszystkim doskonalenie metod.

3. Czy i kiedy potrzebna jest jednostka budżetowa jako forma wykonywania zadań publicznych

Krytyka formy organizacyjnej, jaką jest jednostka budżetowa, skłania do zadania pytania: czy może nie została przyjęta przez ustawodawcę błędna formuła wykonywania zadań? Odpowiadając na wskazane pytanie, należy podkreślić, że ze swej istoty państwo czy też JST muszą interweniować w sytuacji zawodności i niedoskonałości rynku. Państwo i JST nie tylko mogą, ale wręcz powinny podejmować działania, których celem byłaby stabilizacja gospodarki, uniknięcie recesji czy też przeciwdziałanie znacznemu rozwarstwieniu społeczeństwa[24]. Państwo czy JST mogą wykorzystać jednostkę budżetową do wskazanej interwencji w konkretnym celu społecznie użytecznym. Jednostka budżetowa w tym przypadku będzie służyła realizacji konkretnego celu, będącego przedmiotem interwencji rządu czy JST. Dokonanie zmian w statucie jest szybsze niż powołanie spółki celowej czy zlecenie na zewnątrz wykonania konkretnego zadania. Można mówić o kolejnej przesłance utrzymania tej formy, jaką jest szybkość reakcji na występujący problem.

Istnieją zadania związane z dostarczaniem dóbr publicznych czy też społecznych, które nie mogą być realizowane przez rynek (z punktu widzenia swej istoty lub też interesu państwa/samorządu). Chodzi o zaspokojenie takich potrzeb społecznych, których rynek nie jest w stanie dostarczyć w ogóle lub w odpowiedniej ilości lub/i jakości, dlatego muszą być produkowane i dostarczane przez państwo lub samorząd. W związku z tym państwo i samorząd muszą stać się dostarczycielami dóbr i usług, a mogą czynić to przez formę, jaką jest jednostka budżetowa. Oznacza to konieczność uniezależnienia wydatków od dochodów, czyli wykorzystanie idei powołania jednostki budżetowej tam, gdzie usługi świadczone muszą być nieodpłatnie albo opłaty za te usługi nie pokrywają kosztów poniesionych na ich wytworzenie.

Państwo czy też JST nie są zainteresowane osiąganiem zysku z realizowanych zadań (dostarczanych dóbr i usług). Podstawowym celem stawianym przed instytucją państwa (w tym JST) jest zwiększenie efektywności ekonomicznej systemu rynkowego, obniżanego przez okresowe recesje, jak również przez inne przyczyny, dobro ogółu, zapewnienie bezpieczeństwa czy też ochronę własności lub interesów ogółu narodu. Aby zrealizować wskazane cele, musi posiadać środki, które służą realizacji wskazanych celów. Państwo stoi na straży bezpieczeństwa, przeciwdziała zawodności rynku, ale prowadzi działania, które nie są nastawione na zysk, choć ze względu na ograniczenie marnotrawstwa czy też zapewnienie pożądanej alokacji dóbr ustanawia na nie ceny. Celem państwa jest zwiększenie ogólnego dobrobytu[25]. Z problemem stanowienia odpłatności za dostarczane przez rząd czy też JST dobra i usługi wiąże się problem akceptacji ceny za ich dostarczanie. Nie zawsze cena dobra lub usługi dostarczana przez podmiot rynkowy będzie akceptowana przez społeczeństwo, tak samo jak cena dobra czy usługi realizowana przez jednostkę budżetową. W przypadku tej ostatniej właśnie rząd czy też JST mogą za pomocą instrumentów interwencji bezpośredniej (czyli zwiększenia wydatków budżetowych przekazywanych jednostkom budżetowym na realizację konkretnego zadania) wpłynąć na obniżenie ceny. W przypadku dóbr i usług dostarczanych w drodze zamówienia publicznego poprzez podmioty rynkowe nie będzie możliwy do zastosowania mechanizm regulowania w sposób bezpośredni ceny przez JST czy też rząd.

Wskazane argumenty stanowią przesłanki wykorzystania jednostki budżetowej jako formy realizowania zadań przez szczebel rządowy i JST. Tabela 1 prezentuje założenia mechanizmu decyzyjnego dotyczącego wykorzystania jednostki budżetowej jako formy realizowanych zadań przez sektor publiczny.

Odpowiedź na pytanie o zasadność powołania jednostki budżetowej, jako formy wykonywania zadań publicznych, należy uzupełnić również o kwestie związane z trybem przekazania na zewnątrz i jakością wykonania zadań przez te podmioty. W literaturze przedmiotu, jak również w sprawozdaniach z kontroli wskazuje się na zagrożenia i istotne nieprawidłowości, a także możliwość wystąpienia mechanizmów korupcjogennych. Źródłem tych nieprawidłowości mogą być m.in.[26]:

  1. niestworzenie przez JST równych warunków dostępu do informacji o możliwości realizowania zadań publicznych ze środków publicznych w drodze zlecania na zewnątrz,
  2. udział w pracach komisji, dokonującej wyboru ofert na realizację zadania publicznego, osób związanych z podmiotami wnioskującymi o realizację zadania, co stanowi ryzyko nierównego traktowania podmiotów i braku bezstronności,
  3. nieprecyzyjne przygotowanie istotnych warunków zamówienia (IWZ),
  4. brak kontroli i oceny realizacji zleconych zadań przez JST oraz brak weryfikacji prawidłowości wykorzystania środków związanych z przekazanym do wykonania w drodze umowy zadaniem.

Kontrola jakości wykonanego zadania powinna opierać się na weryfikacji, na ile interes publiczny został właściwie zabezpieczony, co oznacza ustalenie, czy zadania publiczne były zlecane z zastosowaniem obowiązujących procedur, czy zadanie było wykonywane zgodnie z warunkami zapisanymi w umowie (czy zabezpieczono interes społeczny, opisując parametry zadania oraz wyznaczniki jego wykonania), czy przekazanie oraz wykorzystanie środków przebiegało właściwie.

Zadanie wykonywane przez jednostkę budżetową nie będzie obarczone ryzykiem niewłaściwego wykonania czy też niewykonania w ogóle, z jakim można potencjalnie się spotkać, zlecając zadania podmiotom spoza sektora finansów publicznych. Jak już wskazano, istnieje tutaj problem właściwej wyceny zadań, dokonywania kontroli podmiotów zewnętrznych (w szczególności zapisanie warunków i procedur kontrolnych w umowie), a także określenia w sposób merytoryczny parametrów zadania i wyznaczników jego wykonania (metody pomiaru oraz wskaźniki pozwalające uznać, że zostało ono wykonane).

Z przedstawionych rozważań wysuwa się podstawowy wniosek: zarówno wykorzystanie jednostki budżetowej, jak i podmiotów zewnętrznych względem zlecającego (jednostki sektora finansów publicznych) obarczone jest wieloma problemami związanymi z efektywnością i ryzykiem dotyczącym wykonania zadania.

4. O nową alokację zadań publicznych

Nie zawsze zasadne jest przekazywanie zadań na zewnątrz podmiotom prywatnym czy organizacjom pożytku publicznego, ponieważ może się zdarzyć, że nie podejmą się one wykonania zadania w sposób zgodny z założeniami zlecającego. Jak zatem prawidłowo podejść do alokacji zadań, skoro problemem nie jest sama formuła jednostki budżetowej?

Nowa alokacja zadań publicznych (zarówno w formule jednostki budżetowej, jak i jako zlecenie zadania do wykonania na zewnątrz) wymaga wzięcia pod uwagę następujących kwestii:

  • Pierwszoplanowym zadaniem jest ustalenie standardu zadania. Konieczne jest rzeczywiste oszacowanie nakładów związanych z wykonanym zadaniem na poziomie zapewniającym realność jego wykonania. Niezbędne jest tutaj zachowanie relacji między metodą wyceny, zasadnością dokonywania samego pomiaru (kosztochłonność) oraz przyjętymi metodami oceny ewaluacyjnej. Ważnymi kryteriami są: jakość wykonania usługi oraz określenie standardu, w jakim ma być realizowana.
  • Ustalenia kryteriów pomiaru służących ocenie efektywności realizowanego zadania. Konieczne jest wskazanie na metodykę pomiaru oraz ustalenie kryteriów pomiaru, tak aby były one czytelne dla wykonawcy. Ponadto konieczne jest wskazanie na działania kontrolno-restrykcyjne w sytuacji, gdy zadanie nie będzie realizowane zgodnie ze standardem zapisanym w umowie czy też nie zostanie ustalone odpowiednim zarządzeniem przekazanym jednostce. Chodzi o ustalenie zasad realizacji i kryteriów oceny wykonania zadania.
  • Umiejętność prowadzenia kontroli w podmiotach zewnętrznych oraz jakość prowadzonej kontroli zarządczej stanowią ważny aspekt wzmocnienia jakości i standardu realizowanych zadań. Bez umiejętnej i konsekwentnie prowadzonej kontroli standardu wykonania zadania oraz powiązanego z nim wydatkowania środków nie będzie można mówić o nowej, lepszej alokacji zadań.
  • Ostatnią kwestią jest rozwiązanie problemu negatywnej selekcji podmiotów wykonujących zadania zlecane przez jednostki sektora publicznego. Sytuacja braku rynku usługodawców powinna zostać rozwiązana, a podmioty nierzetelnie wywiązujące się z umów powinny zostać wyeliminowane.

Konieczne jest zatem nie tylko opracowanie jasnych zasad zlecania zadań do wykonania na zewnątrz oraz określenie rodzajów podmiotów, które mogą wykonywać określone zadania na zewnątrz. Podejście to wymaga:

  • precyzyjnych i jasnych dla wszystkich wykonawców, kontrolujących, a zwłaszcza zlecających zasad oceny skuteczności realizowanych zadań (uwzględniających kryterium efektywności ich realizacji i adekwatnego do wykonywanych zadań wykorzystania środków publicznych);
  • opracowania czytelnych procedur kontroli realizacji zadań w podmiotach je wykonujących (bez względu, czy to będzie własna jednostka budżetowa, czy podmiot zewnętrzny);
  • opracowania polityki negatywnej selekcji podmiotów i sankcji związanych z nieprawidłowym wywiązywaniem się z umowy o realizację zadania;
  • oderwania od struktury własnościowej („niby” podmiot zewnętrzny, ale z większościowym udziałem państwa/JST);
  • mentalnego przeformułowania podejścia do realizacji zadań: z prostego wykonywania i przestrzegania jedynie prawa w kierunku skuteczności uwzględniającej efektywność, a zwłaszcza skuteczność ich realizacji;
  • zmiany mentalności pracowników jednostek sektora finansów publicznych. Konieczne jest odejście od administrowania zadaniami, szacowania ich kosztów metodą historyczną, a wprowadzenie faktycznego zarządzania zadaniami, wycenionymi zgodnie z ich rynkową wartością.

Przedstawione postulaty są zbieżne z ideą NZP, które kładzie nacisk na lepsze efekty osiągane z „rządzenia”, a odejście od administrowania. Bez zmiany podejścia, ujednolicenia zasad i wprowadzenia faktycznych zasad wyceny zadań oraz opracowania mierników ich wykonania trudno będzie mówić o nowej, lepszej alokacji zadań. Problemem nie jest zatem sama forma, ale braki w tzw. rządzeniu sprawami publicznymi, mające swój wyraz w podejściu zarządczym.

5. Podsumowanie

Wykorzystanie formy organizacyjnej, jaką jest jednostka budżetowa, powinno być determinowane wyłącznie interesem publicznym państwa czy też JST. Jeżeli istnieje możliwość wykonania zadania efektywniej z poszanowaniem prawidłowej i oszczędnej alokacji środków przez podmiot zewnętrzny, to w myśl NZP powinno być ono przekazane do realizacji na zewnątrz.

Istnieją dwie kwestie postulatywne. Pierwsza dotyczy standaryzacji zadań (w tym usług) publicznych. Konieczne jest ustalenie, w jakim standardzie zadanie ma zostać zrealizowane (warunki techniczne i społeczne) oraz na tej podstawie powinna nastąpić jego wycena przez oszacowanie rzeczywistych i realnych kosztów realizacji zdefiniowanego w sposób precyzyjny zadania. Na tym tle należy uwzględnić kwestię utrzymania standardu realizacji zadania, jego podniesienia czy też obniżenia.

Drugą kwestią jest niewątpliwie przyjęcie zasad pomiaru, kontroli i sankcji dotyczących realizacji zadania zarówno w odniesieniu do jednostki budżetowej, jak i podmiotu zewnętrznego, który przez umowę zobowiązał się do wykonania zadania zgodnie z art. 44 ust. 3 u.f.p.

Nie można jednoznacznie wykazać przesłanek likwidacji formy organizacyjnej, jaką jest jednostka budżetowa. Można natomiast wskazać na czynniki i działania, które zwiększą efektywność wydatkowania środków i realizacji zadań publicznych.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>
 

Przypisy:
[1] Art. 11 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej: u.f.p.
[2] Art. 13 u.f.p.
[3] Art. 223 ust. 2 u.f.p.
[4] Tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.
[5] Art. 13 u.f.p.
[6] Art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.); art. 2 ustawy z 5.06.2008 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm., dalej: u.s.p.); art. 2 ustawy z 5.06.2008 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm., dalej: u.s.w.).
[7] Art. 163, 164, 166, 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.); art. 6, 7, 8, 9 u.s.g.; art. 2, 4, 4a i 6 u.s.p.; art. 2, 4, 6 i 8 u.s.w.
[8] Z. Leoński, Konstytucyjne podstawy materialnego prawa administracyjnego. Tezy referatu, w: E. Knosala, A. Matan, G. Łaszczyca (red.), Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, Kraków 1999, s. 416; K. Łagowska, O interesie publicznym w procesie prywatyzacji zadań publicznych, w: J. Blicharz (red.), Prawne aspekty prywatyzacji, Wrocław 2012, s. 435–436.
[9] W szczególności wskazuje na ten fakt art. 162 pkt 4 u.f.p.
[10] Wskazują na tę możliwość: art. 9 i 10 u.s.g.; art. 6 u.s.p.; art. 8 i 8b u.s.w.
[11] W szczególności wskazuje na ten fakt art. 44 ust. 3 i art. 162 pkt 3 u.f.p.
[12] Wskazuje na ten fakt podejście zadaniowe: Kierunki modernizacji zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego, T. Lubińska (red.), Warszawa 2011, s. 61–69; B. Filipiak, Finanse samorządowe. Nowe wyzwania bieżące i perspektywiczne, Warszawa 2011, s. 146–169; T. Strąk, Modele dokonań jednostek sektora finansów publicznych, Warszawa 2012, s. 79–86; J. Czempas, Skłonność jednostek samorządu terytorialnego do inwestowania, Katowice 2013, s. 84–103.
[13] M. Wakuła, Koszty w procesie zarządzania jednostką samorządu terytorialnego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 765 „Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia” 2013/6, s. 358–359.
[14] M. Wakuła, Koszty w procesie zarządzania...
[15] E. Nowak, R. Piechota, M. Wierzbiński. Rachunek kosztów w zarządzaniu przedsiębiorstwem, Warszawa 2004, s. 23.
[16] D. Stone, Public Policy Paradox: The Art of Political Decision Making, Nowy Jork 2001, s. 235.
[17] S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Warszawa 2005, s. 245.
[18] Szerzej o analizie kosztów i korzyści: A. Boardman, D. Greenberg, A. Vining, D. Weimer, Cost-Benefit Analysis: concepts and practice, Nowy Jork 2011.
[19] J. Zieleniewski, Prakseologia a teoria organizacji, „Prakseologia” 1974/2, s. 20; A. Mazurkiewicz, Sprawność działania: interpretacja teoretyczna pojęcia, w: M.G. Woźniak (red.), Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy, zeszyt 20, Uwarunkowania sprawnego działania w przedsiębiorstwie i regionie, Rzeszów 2011, s. 49.
[20] M.M. Helms, Encyklopedia of Management, Detroit 2006, s. 211; B. Clark, Managerial perceptions of marketing performance: efficiency, adaptability, effectiveness and satisfaction, „Journal of Strategic Marketing” 2000, vol. 8, nr 1, s. 5; A. Rutkowska, Teoretyczne aspekty efektywności – pojęcie i metody pomiaru, „Zarządzanie i Finanse” 2013/1/4, s. 440.
[21] E. Niedzielski, Determinanty sprawnego działania w zarządzaniu, „Zeszyt Naukowy Ekonomia i Zarządzanie” 2011/1, s. 20.
[22] A. Frączkiewicz-Wronka, Pomiar efektywności organizacji jako obszar konwergencji metod, narzędzi i instrumentów zarządzania między sektorami biznesowym a publicznym, „Kwartalnik Naukowy” 2010/4, s. 13.
[23] S. Owsiak (red.), Budżet władz lokalnych, Warszawa 2002, s. 52.
[24] Kwestie dotyczące zawodności i niedoskonałości rynku są podejmowane przez: J.E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, Warszawa 2004, s. 7–8 i 90–107; H.H. Hoppe, The Economics and Ethics of Private Property. Studies In Political Economy and Philosophy, wyd. 2, Auburn 2006, s. 15–18; M.N. Rothbard, Ekonomia wolnego rynku, t. 3, Warszawa 2008, s. 442 i n.
[25] Szerzej kwestie celów współczesnego państwa, jego organów i wykorzystania zasobów dyskutują: A.C. Pigou, The Economics of Welfare, Londyn 1952, s. 89; A. Wojtyna, Rola państwa we współczesnej ekonomii, „Ekonomista” 1992/3, s. 355–358; J.M. Buchanan, The Constitution of Economic Policy, „American Economic Review” 1987, vol. 77, nr 3, s. 243–246; A. Walasik, Redystrybucyjna funkcja finansów publicznych w ujęciu teoretycznym, Katowice 2008, s. 11–17.
[26] T. Dobek, Nowe formy zlecania i finansowania zadań publicznych jako wyzwanie dla regionalnych izb obrachunkowych w Polsce, VI Kongres EURORAI w Crans-Montana w Szwajcarii, 2007, s. 6, http://www.bip.bydgoszcz.rio.gov.pl/?p=document&action=save&id=748&bar_id=757, dostęp dnia 22.12.2014 r.; T. Dobek, V Kongres EURORAI w Barcelonie, „Finanse Komunalne” 2005/1–2, s. 155–158.