Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

 

Zgodnie z art. 121 ust. 2 ustawy z 27.08.2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych[1] 1.01.2014 r. weszły w życie nowe regulacje dotyczące zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego. Chodzi przede wszystkim o nowy indywidualny wskaźnik zadłużenia, który został określony w art. 243 ustawy o finansach publicznych[2]. Regulacja ta od samego początku budzi kontrowersje zarówno wśród przedstawicieli środowiska samorządowego, jak i świata nauki. Powiązanie możliwości zadłużania się samorządów z poziomem generowanej przez nie nadwyżki bieżącej, jednocześnie z wprowadzeniem zasad dotyczących konieczności zbilansowania budżetu bieżącego oraz obowiązku planowania wieloletniego, uważam za krok we właściwym kierunku.


1. Poprzednio obowiązujące sztywne wskaźniki 15 i 60%

Odejście od poprzednio obowiązujących rygorów[3] było wielokrotnie dyskutowane i, co do zasady, spotkało się z pozytywnym przyjęciem. Powszechnie uważa się, że obowiązujące dotychczas wskaźniki były określone zbyt sztywno. Największą ich wadą był brak powiązania z sytuacją ekonomiczną danej jednostki samorządu terytorialnego (JST). Łatwo znaleźć przykłady dużych, silnych finansowo samorządów, których możliwości rozwojowe były blokowane przez sztywne rygory. Równie łatwo jednak znaleźć przykłady takich jednostek, które nie przekraczając wskaźników 15 i 60%, mają ogromne problemy ze zbilansowaniem swoich budżetów. Kwestia właściwego ustalenia zabezpieczeń dotyczących zadłużania się JST ma więc kluczowe znaczenie i bezpośrednio przekłada się na ich funkcjonowanie. Szczególnie w czasach kryzysu czy też spowolnienia gospodarczego, z którym mamy obecnie do czynienia, kondycja sektora samorządowego ma ogromne znaczenie. Może on bowiem być siłą napędową lokalnej gospodarki i w sposób znaczący przyczyniać się do poprawy kondycji gospodarczej kraju. Równie ważne jest to w obliczu nowej perspektywy finansowej i możliwości uzyskania znaczących środków finansowych z Unii Europejskiej.


2. Rząd deklaruje zrozumienie problemu

Wydaje się, że kwestia ta znajduje zrozumienie ze strony rządowej. Premier Donald Tusk na posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego 28.08.2013 r. stwierdził, że do spraw, które wymagają pilnego rozwiązania, należy kwestia „uwolnienia samorządów od przesadnych rygorów oszczędnościowych wszędzie tam, gdzie chodzi o inwestowanie środków własnych, które wspólnie ze środkami europejskimi mają uruchomić drugi wielki zryw cywilizacyjny”. Tym dziwniejszy jest brak reakcji na zgłaszane wielokrotnie istotne zastrzeżenia co do konstrukcji art. 243 u.f.p. We wrześniu 2013 r. pojawiła się co prawda propozycja nowelizacji ustawy w zakresie art. 243 ust. 3, ust. 3a oraz ust. 4 u.f.p., która weszła w życie pod koniec ubiegłego roku, ale jest ona dalece niewystarczająca. Jej atutem jest fakt, że niewątpliwie zwiększy zdolność sektora samorządowego do wykorzystania środków unijnych w nowej perspektywie finansowej. Umożliwia ona bowiem wyłączenie odsetek od zobowiązań zaciągniętych na finansowanie projektów unijnych z limitu spłaty zobowiązań w całym jego okresie. Pozwala także na dodatkowe wyłączenia, które dotyczą zobowiązań zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków unijnych. Wyłączeniu podlegają zobowiązania finansujące wydatki ogółem na wkład krajowy, poniesione po 1.01.2013 r. i wynikające z umowy o dofinansowanie zawartej po 1.01.2013 r. (w całym okresie spłaty).

3. Nowelizacja, która nie spełnia oczekiwań
Wprowadzone zmiany nie wpłyną jednak w znaczący sposób na poprawę sytuacji w zakresie spełniania przez samorządy relacji określonej w art. 243 u.f.p. Analizując obecny stan sektora samorządowego, można łatwo zauważyć, że po okresie szybkiego wzrostu zadłużenia, szczególnie w latach 2009–2011, mamy do czynienia ze znaczącym spadkiem dynamiki jego przyrostu. Zjawisko to można postrzegać pozytywnie, ale takie podejście byłoby bardzo powierzchowne.

Z uwagi na wejście w życie z początkiem 2014 r. indywidualnego wskaźnika zadłużenia wiele JST ograniczyło bowiem swoją aktywność inwestycyjną już w 2012 r. „Władze lokalne zrewidowały swoje plany inwestycyjne i skoncentrowały się na realizacji już rozpoczętych projektów współfinansowanych ze środków unijnych. Jednocześnie odsunęły w czasie realizację projektów, które nie mają zapewnionego dofinansowania unijnego, i/lub mniejszych projektów”[4]. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że to właśnie sektor samorządowy realizuje znaczną część inwestycji publicznych w kraju. Według danych z Departamentu Finansów Samorządu Terytorialnego Ministerstwa Finansów z 22.02.2013 r. 236 samorządów w Polsce nie spełniłoby relacji wynikającej z art. 243 (w tym 202 gminy, 31 powiatów oraz trzy miasta na prawach powiatu). W związku z wadliwą konstrukcją przyjętych rozwiązań duża liczba JST zostanie zmuszona do przygotowania programów naprawczych, mimo że ich rzeczywista sytuacja finansowa nie będzie tego wymagać.

Co więcej, przeprowadzenie skutecznego programu naprawy finansów będzie dodatkowo skomplikowane z uwagi na to, że aktualne brzmienie art. 243 u.f.p. praktycznie uniemożliwia chociażby restrukturyzację zadłużenia (spłatę zadłużenia poprzez zaciągnięcie nowego długu, np. na korzystniejszych warunkach bądź poprzez zmianę terminów zapadalności przez dostosowanie do możliwości budżetowych). Należy w tym miejscu pozytywnie ocenić wprowadzoną przez rząd zmianę w ustawie o finansach publicznych, polegającą na dodaniu art. 240a regulującego przygotowywanie przez JST programów postępowań naprawczych. Według poprzedniego brzmienia ustawy w momencie niemożności uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu, zgodnie z zasadami określonymi w art. 242–244 u.f.p., konieczna była natychmiastowa ingerencja regionalnej izby obrachunkowej w postaci uchwalenia budżetu zastępczego zadłużonej jednostki. Zgodnie z uchwałą Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych sytuacja ta powodowała, że „kolegium RIO może się znaleźć w sytuacji równie trudnej, jak organ stanowiący JST. Jeżeli zechce ustalić realistyczny budżet, z zachowaniem relacji z art. 243, to będzie zmuszone ustalić np. mniejsze kwoty spłat rat zadłużenia i odsetek od tego zadłużenia lub kwoty poręczone niższe od zawartych już umów. Tak ustalony budżet może naruszać zasady gospodarowania środkami publicznymi, określone w art. 44 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 oraz narazić jednostkę samorządu terytorialnego na straty wynikające z powstania zobowiązań wymagalnych”[5].@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.



4. Głos korporacji samorządowych
Wady nowej regulacji wywołały reakcję korporacji samorządowych. Już w marcu 2013 r. Związek Miast Polskich oraz Śląski Związek Gmin i Powiatów we współpracy ze Związkiem Banków Polskich – nie kwestionując samej potrzeby prawnych ograniczeń zadłużania się samorządów – przedstawiły propozycję modyfikacji sposobu wyliczania nowych limitów zadłużenia.

Proponowana korekta wzoru określonego w art. 243 u.f.p. obejmuje wprowadzenie następujących zmian:
– wyłączenie wydatków bieżących na obsługę długu z prawej strony relacji,
– zwiększenie o przychody z prywatyzacji (sprzedaż akcji lub udziałów w spółkach) w każdym ze składników średniej arytmetycznej prawej strony relacji,
– zastąpienie dzielenia przez dochody ogółem po obu stronach relacji dzieleniem przez dochody bieżące,
– wyłączenie z łącznej kwoty z tytułu spłat rat kredytów i pożyczek oraz wykupów papierów wartościowych, spłaty wynikającej z restrukturyzacji zadłużenia, która jest uzasadniona ekonomicznie (następującej w wyniku zaciągnięcia kredytu, pożyczki lub emisji obligacji na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań albo z wolnych środków),
– wydłużenie okresu, z którego liczona byłaby średnia arytmetyczna po prawej stronie relacji do 7 lat wstecz (dla 2014 r. średnia byłaby liczona z lat 2007–2012) – taki przedział czasowy umożliwia wyeliminowanie incydentalnych zdarzeń (ujmuje przynajmniej dwie fazy cyklu koniunkturalnego), które potencjalnie mogą wpłynąć na stronę dochodową jednostki samorządu terytorialnego.

Relacja z art. 243 u.f.p. po wprowadzeniu zaproponowanych zmian przyjęłaby następującą postać, jak we wzorze 1.

Wzór 1
Proponowana przez korporacje samorządowe relacja z art. 243 u.f.p.




gdzie:
R – planowana na rok budżetowy łączna kwota z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1
pkt 2–4 i art. 90 u.f.p., wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2–4 i art. 90,
z wyłączeniem dokonywanych w roku budżetowym spłat wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów war-
tościowych oraz kredytów i pożyczek, pokrywanych z przychodów uzyskanych w roku budżetowym, pochodzących z zaciąg-
niętych na ten cel kredytów, pożyczek bądź dokonanych emisji papierów wartościowych lub z wolnych środków,
O – odsetki od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 u.f.p., odsetki i dyskonto od papierów war-
tościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90 oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń
i gwarancji w danym roku budżetowym,
Db – dochody bieżące w danym roku budżetowym,
Sm – dochody ze sprzedaży majątku,
Pm – przychody z prywatyzacji,
Wb – wydatki bieżące,
n – rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-i – kolejne lata poprzedzające rok budżetowy, na który ustalana jest relacja.


5. Uzasadnienie propozycji zmian

Trzy pierwsze zmiany, tj. wyłączenie wydatków bieżących na obsługę długu, dodanie przychodów z prywatyzacji oraz zastąpienie dzielenia przez dochody ogółem dzieleniem przez dochody bieżące, właściwie nie wymagają specjalnego uzasadnienia. Kwestie te były już wielokrotnie podnoszone przez przedstawicieli różnych środowisk. Analizując art. 243 u.f.p., bardzo szybko można dojść do wniosku, że nie ma logicznego uzasadnienia, aby badając możliwość sfinansowania obsługi zadłużenia, a więc także spłaty odsetek, z nadwyżki bieżącej generowanej przez dany samorząd (powiększonej dodatkowo o dochody ze sprzedaży), z góry pomniejszać tę wartość właśnie o koszty odsetkowe. Nie wydaje się również prawidłowe działanie wzoru polegające na pogorszeniu zdolności samorządu do obsługi zadłużenia w sytuacji incydentalnego skoku dochodów majątkowych (innych niż dochody ze sprzedaży majątku), np. związanych z pozyskaniem dofinansowania unijnego. Warta komentarza jest natomiast kwestia rzadziej podnoszona, a mianowicie braku możliwości refinansowania długu przy obecnym kształcie wskaźnika. Z uwagi na ograniczenie dopuszczalnej wielkości obsługi długu w danym roku budżetowym, nowy sposób obliczania limitu zadłużenia uniemożliwia prowadzenie aktywnej i gospodarnej polityki zarządzania długiem oraz płynnością. Dzieje się tak w związku z uwzględnianiem w limicie refinansowania np. wysokooprocentowanego długu przed terminem jego zapadalności. Ma to szczególne znaczenie dla tych jednostek, które zaciągnęły zobowiązania dłużne w okresie największego kryzysu finansowego (2009–2010). Mieliśmy wówczas do czynienia z ograniczoną płynnością w sektorze bankowym i dużymi rygorami odnośnie do podejmowania jakiegokolwiek ryzyka, co spowodowało że marże oferowane samorządom były wysokie, a proponowane okresy zapadalności stosunkowo krótkie[6].


Należy w tym miejscu zaznaczyć, że najwyższa dynamika wzrostu zadłużenia była właśnie w tych latach. Oznacza to, że JST, które zaciągnęły drogie kredyty/pożyczki i mogłyby je aktualnie zamienić na bardziej korzystne, nie będą w stanie tego zrobić, mimo że byłoby to jak najbardziej uzasadnione z ekonomicznego punktu widzenia. Takie ograniczenie jest zupełnie niezrozumiałe i trudno znaleźć jakiekolwiek racjonalne przesłanki za jego utrzymaniem.


6. Dialog z samorządami może się opłacać

Stan polskich finansów publicznych – przyrost zadłużenia i kosztów jego obsługi – dawno osiągnął niebezpieczny poziom. Również kondycja finansowa wielu samorządów może budzić uzasadniony niepokój. Wprowadzenie nowych narzędzi zmierzających do ograniczenia możliwości zadłużania się JST powyżej poziomu zagrażającego ich płynności finansowej jest zatem ze wszech miar pożądane. Zgodnie z deklaracjami rządu proponowane zmiany są niezbędne dla zapewnienia ciągłości działania samorządu terytorialnego, którego kondycja, jak już wcześniej zostało podniesione, ma zdecydowany wpływ na sytuację gospodarczą w kraju. W praktyce nie rozwiązują one jednak głównego problemu związanego z trudną sytuacją finansową JST.

Najważniejszym jej źródłem jest przede wszystkim zbyt niski poziom dochodów JST przy jednocześnie obligatoryjnie wysokich wydatkach na realizowane zadania publiczne, których zakres wciąż ulega poszerzaniu. W tej sytuacji wielkie znaczenie ma zapowiedź Prezesa Rady Ministrów, sformułowana na posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego 28.08.2013 r., dotycząca konieczności podjęcia prac nad nowymi systemowymi rozwiązaniami w zakresie JST. Wypada mieć nadzieję, że zapowiedź ta będzie miała swoją kontynuację w konkretnych działaniach, które warto podejmować przy współudziale organizacji samorządu terytorialnego. Te ostatnie bowiem, jak wskazuje przykład korekty wzoru opisanej w powyższym tekście, mogą swoimi propozycjami i uwagami znacznie poprawić jakość tworzonej legislacji.


Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.


Przypisy:
[1] Ustawa z 27.08.2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.).
[2] Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej: u.f.p.
[3] Artykuł 169 i art. 170 ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).
[4] Raport specjalny agencji FitchRatings Jednostki samorządu terytorialnego w Polsce. Nowy wskaźnik długu hamuje inwestycje, ale wymusza poprawę wyników operacyjnych, www.fitchpolska.com.pl.
[5] Uchwała nr 1/2013 Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych z 21.02.2013 r. w sprawie wniosków dotyczących zmian w przepisach prawnych.
[6] Raport Jednostki samorządu...