Granice swobody decyzyjnej/legislacyjnej samorządu terytorialnego w zakresie finansowania zadań
ARTYKUŁ POCHODZI Z MIESIĘCZNIKA FINANSE KOMUNALNE NR 1-2/2011.
Ramy decyzyjności samorządów gminnych – analiza wzorca normatywnoprawnego
Niniejsze rozważania zacząć wypada od powołania konstytucyjnej zasady, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP )[18]. Zasada legalizmu implikuje istnienie pewnych ogólnych prawideł, których część – z uwagi na dalsze wywody – warto w tym miejscu przytoczyć. Mianowicie:
1) podjęcie określonych działań przez organy władzy publicznej musi znajdować stosowne (wyraźne) upoważnienie (kompetencję, podstawę) w obowiązującym prawie. Oznacza to jednocześnie zakaz domniemania kompetencji w przypadku braku regulacji oraz niemożność wywodzenia jej z innej rodzajowo podstawy prawnej działania[19];
2) interpretacja przepisów kompetencyjnych musi być ścisła, co oznacza także wykluczenie dokonywania wykładni prawa, polegającej na dorozumianym ograniczeniu obowiązywania przepisów, „(...) nawet w sytuacji, gdy «wykładnia» taka zostaje dokonana ze słuszną intencją”[20]; szczególny wymiar mają tutaj wykładnia art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i definiowanie w jego świetle obowiązkowych i fakultatywnych zadań własnych JST[21];
3) działanie organu musi przebiegać wedle ustanowionych procedur[22]; ma to szczególne znaczenie w toku działalności prawotwórczej (zapewnia m.in. demokratyzm postępowania)[23];
4) konieczność działania „w granicach prawa” zobowiązuje organy władzy publicznej do prze-
strzegania prawa, co oznacza, że muszą one zarówno respektować wprowadzone prawnie zakazy, jak i stosować ustanowione nakazy[24];
5) pojęcie prawa wyznaczającego granice (ramy) zachowań organów władzy publicznej należy odnosić nie tylko do aktów powszechnie obowiązujących, lecz także – w przypadku procesu prawotwórczego – do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym[25].
Zanim powyższe ustalenia odniesione zostaną do podejmowania decyzji przez gminy, należy wskazać, że istotne znaczenie ma także, z jakiego rodzaju aktem w sprawie realizacji i finansowania zadań gminnych mamy do czynienia. Odróżnić trzeba bowiem kompetencje i granice regulacyjne dotyczące aktów prawa miejscowego i aktów prawa wewnętrznego.
I tak, art. 94 Konstytucji RP stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie JST ustanawiają akty prawa miejscowego. Warto w tym miejscu uwypuklić kontekstowe znaczenie tego unormowania. Chodzi tu o różnice zachodzące w konstrukcji podstaw do wydawania poszczególnych rodzajów aktów wykonawczych. Jest to szczególnie widoczne w odniesieniu do regulacji dotyczącej rozporządzeń[26]. O ile bowiem akty prawa miejscowego wydawane są „na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie”, o tyle rozporządzenia wydawane są „na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu” (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP ). Porównanie powołanych zasad już wstępnie prowadzi do ustalenia, że podstawa (ustawowa) wydania aktu prawa miejscowego ma z zasady charakter ogólniejszy (a nie określony w sposób szczegółowy, jak w przypadku rozporządzenia). Oczywiście nie można zapominać, że w stosunku do aktów (prawa miejscowego) kreujących obowiązki podmiotów (np. o charakterze finansowym, jak uchwały określające wysokość stawek podatkowych) w grę wchodzą także dodatkowe „obostrzenia” konstytucyjne. Wracając jednak do meritum – są jeszcze kolejne argumenty za ogólniejszym traktowaniem uprawnień JST w sferze decyzyjnej. Otóż ustawą zasadniczą wprowadzone zostało domniemanie kompetencji JST w zakresie realizacji zadań publicznych (w ramach ustaw) niezastrzeżonych dla innych władz publicznych[27]. Przy czym jest ono najszersze w odniesieniu do samorządów gminnych (art. 164 ust. 2 Konstytucji RP ). Realizacja zadań następuje zaś – co istotne – we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP )[28]. W tym kontekście nie mniej ważne jest, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez JST jako zadania własne (art. 166 ust. 1).
4) konieczność działania „w granicach prawa” zobowiązuje organy władzy publicznej do prze-
strzegania prawa, co oznacza, że muszą one zarówno respektować wprowadzone prawnie zakazy, jak i stosować ustanowione nakazy[24];
5) pojęcie prawa wyznaczającego granice (ramy) zachowań organów władzy publicznej należy odnosić nie tylko do aktów powszechnie obowiązujących, lecz także – w przypadku procesu prawotwórczego – do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym[25].
Zanim powyższe ustalenia odniesione zostaną do podejmowania decyzji przez gminy, należy wskazać, że istotne znaczenie ma także, z jakiego rodzaju aktem w sprawie realizacji i finansowania zadań gminnych mamy do czynienia. Odróżnić trzeba bowiem kompetencje i granice regulacyjne dotyczące aktów prawa miejscowego i aktów prawa wewnętrznego.
I tak, art. 94 Konstytucji RP stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie JST ustanawiają akty prawa miejscowego. Warto w tym miejscu uwypuklić kontekstowe znaczenie tego unormowania. Chodzi tu o różnice zachodzące w konstrukcji podstaw do wydawania poszczególnych rodzajów aktów wykonawczych. Jest to szczególnie widoczne w odniesieniu do regulacji dotyczącej rozporządzeń[26]. O ile bowiem akty prawa miejscowego wydawane są „na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie”, o tyle rozporządzenia wydawane są „na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu” (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP ). Porównanie powołanych zasad już wstępnie prowadzi do ustalenia, że podstawa (ustawowa) wydania aktu prawa miejscowego ma z zasady charakter ogólniejszy (a nie określony w sposób szczegółowy, jak w przypadku rozporządzenia). Oczywiście nie można zapominać, że w stosunku do aktów (prawa miejscowego) kreujących obowiązki podmiotów (np. o charakterze finansowym, jak uchwały określające wysokość stawek podatkowych) w grę wchodzą także dodatkowe „obostrzenia” konstytucyjne. Wracając jednak do meritum – są jeszcze kolejne argumenty za ogólniejszym traktowaniem uprawnień JST w sferze decyzyjnej. Otóż ustawą zasadniczą wprowadzone zostało domniemanie kompetencji JST w zakresie realizacji zadań publicznych (w ramach ustaw) niezastrzeżonych dla innych władz publicznych[27]. Przy czym jest ono najszersze w odniesieniu do samorządów gminnych (art. 164 ust. 2 Konstytucji RP ). Realizacja zadań następuje zaś – co istotne – we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP )[28]. W tym kontekście nie mniej ważne jest, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez JST jako zadania własne (art. 166 ust. 1).
***
WSTECZ DALEJ
Przypisy:
[18] Odnosi się ona zarówno do działalności prawotwórczej (zob. wyrok TK z 18.07.2006 r., U 5/04, OTK ZU 2006/7A, poz. 80), jak i do aktów stosowania prawa. Podkreśla się przy tym, że znajduje ona swój częściowy wyraz także w formułowanej, w nauce prawa administracyjnego, zasadzie kompetencyjności: W. Sokolewicz, Komentarz do art. 7 Konstytucji, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 5, Warszawa 2007, s. 8. Szerzej na ten temat: W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006, s. 67 i n.
[19] Tak m.in. w uchwale TK z 10.05.1994 r. (W 7/94), OTK 1994/I, poz. 23; w wyrokach TK z 14.06.2000 r. (P 3/00), OTK ZU 2000/5, poz. 138 oraz z 27.05.2002 r. (K 20/01), OTK ZU 2002/3A, poz. 34.
[20] Wyrok TK z 15.04.2003 r. (SK 4/02), OTK 2003/4A, poz. 31.
[21] Problematyka tzw. fakultatywnych zadań własnych oraz tendencja do zawężania wykładni przepisów w tym zakresie ujawnia się w przypadkach formułowania przez ustawodawcę w odrębnych ustawach tzw. przyzwoleń na finansowe wspieranie przez JST określonych zadań i/lub podmiotów. Zob. np. M. Paczocha, Glosa do wyroku WSA w Rzeszowie z 19 czerwca 2006 r. (sygn. akt I SA/Rz 400/06), „Finanse Komunalne” 2007/1–2, s. 116–122 oraz odmiennie: A. Ostrowska, Problemy z dotowaniem sportu kwalifikowanego z budżetu samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2008/7–8, s. 87–93.
[22] W. Sokolewicz, Komentarz do art. 7..., s. 11 (i powołane tam orzecznictwo) oraz P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 19.
[23] Zob. np. wyroki TK: z 23.03.2006 r. (K 4/06), OTK ZU 2006/3A, poz. 32; z 20.07.2006 r. (K 40/05), OTK ZU/7A, poz. 82.
[24] W. Sokolewicz, Komentarz do art. 7..., s. 10. W tym kontekście zwraca uwagę pogląd wyrażony przez SN, dotyczący priorytetu stosowania norm. Wynika z niego, że w sytuacji zbiegu kilku unormowań mających zastosowanie do tej samej sytuacji (prawnej i faktycznej) przestrzeganie prawa polega na daniu przez organ władzy publicznej pierwszeństwa prawu silniejszemu (w rozpatrywanym przez sąd przypadku było nim prawo własności), bez względu na niemożność dochowania innych zasad – wyrok SN z 30.11.2006 r. (I CSK 272/06), LEX nr 233055.
[25] Tak: Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 143 i n. Zob. także m.in. wyrok TK z 24.06.1998 r. (K 3/98), OTK ZU 1998/4, poz. 52.
WSTECZ DALEJ
Przypisy:
[18] Odnosi się ona zarówno do działalności prawotwórczej (zob. wyrok TK z 18.07.2006 r., U 5/04, OTK ZU 2006/7A, poz. 80), jak i do aktów stosowania prawa. Podkreśla się przy tym, że znajduje ona swój częściowy wyraz także w formułowanej, w nauce prawa administracyjnego, zasadzie kompetencyjności: W. Sokolewicz, Komentarz do art. 7 Konstytucji, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 5, Warszawa 2007, s. 8. Szerzej na ten temat: W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006, s. 67 i n.
[19] Tak m.in. w uchwale TK z 10.05.1994 r. (W 7/94), OTK 1994/I, poz. 23; w wyrokach TK z 14.06.2000 r. (P 3/00), OTK ZU 2000/5, poz. 138 oraz z 27.05.2002 r. (K 20/01), OTK ZU 2002/3A, poz. 34.
[20] Wyrok TK z 15.04.2003 r. (SK 4/02), OTK 2003/4A, poz. 31.
[21] Problematyka tzw. fakultatywnych zadań własnych oraz tendencja do zawężania wykładni przepisów w tym zakresie ujawnia się w przypadkach formułowania przez ustawodawcę w odrębnych ustawach tzw. przyzwoleń na finansowe wspieranie przez JST określonych zadań i/lub podmiotów. Zob. np. M. Paczocha, Glosa do wyroku WSA w Rzeszowie z 19 czerwca 2006 r. (sygn. akt I SA/Rz 400/06), „Finanse Komunalne” 2007/1–2, s. 116–122 oraz odmiennie: A. Ostrowska, Problemy z dotowaniem sportu kwalifikowanego z budżetu samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2008/7–8, s. 87–93.
[22] W. Sokolewicz, Komentarz do art. 7..., s. 11 (i powołane tam orzecznictwo) oraz P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 19.
[23] Zob. np. wyroki TK: z 23.03.2006 r. (K 4/06), OTK ZU 2006/3A, poz. 32; z 20.07.2006 r. (K 40/05), OTK ZU/7A, poz. 82.
[24] W. Sokolewicz, Komentarz do art. 7..., s. 10. W tym kontekście zwraca uwagę pogląd wyrażony przez SN, dotyczący priorytetu stosowania norm. Wynika z niego, że w sytuacji zbiegu kilku unormowań mających zastosowanie do tej samej sytuacji (prawnej i faktycznej) przestrzeganie prawa polega na daniu przez organ władzy publicznej pierwszeństwa prawu silniejszemu (w rozpatrywanym przez sąd przypadku było nim prawo własności), bez względu na niemożność dochowania innych zasad – wyrok SN z 30.11.2006 r. (I CSK 272/06), LEX nr 233055.
[25] Tak: Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 143 i n. Zob. także m.in. wyrok TK z 24.06.1998 r. (K 3/98), OTK ZU 1998/4, poz. 52.
[26] Wprawdzie te ostatnie nie są wydawane przez organy JST, niemniej jednak wymagają przywołania z uwagi na konieczność dokonania interpretacji systemowej omawianych zasad.
[27] Wynika to z unormowań zawartych w art. 163 w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Domniemanie kompetencji dotyczy tylko części zadań publicznych. Przy czym nie może ono – z racji monopolu innych organów władzy państwowej – dotyczyć m.in. wymiaru sprawiedliwości czy też stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw w sensie materialnym). Nie wyklucza to jednak władczego działania JST, które przejawiać się może nie tylko w podejmowaniu rozstrzygnięć o charakterze wiążącym, lecz także ich egzekwowaniu. Zob. P. Sarnecki, Komentarz do art. 16 oraz do art. 163 Konstytucji, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, Warszawa 2005.
[28] Co powoduje nie tylko konieczność powstrzymywania się ustawodawcy od nadmiernej ingerencji w kompetencje JST, lecz także obowiązek poszanowania przyznanej samodzielności. Jak stwierdził to w jednym ze swoich wyroków TK, ingerencja „(...) nie może wkraczać poza granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego” (wyrok z 20.03.2007 r., K 35/05, LEX 257771). Zob. także np. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 593; Z.
Przydatne materiały:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
[27] Wynika to z unormowań zawartych w art. 163 w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Domniemanie kompetencji dotyczy tylko części zadań publicznych. Przy czym nie może ono – z racji monopolu innych organów władzy państwowej – dotyczyć m.in. wymiaru sprawiedliwości czy też stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw w sensie materialnym). Nie wyklucza to jednak władczego działania JST, które przejawiać się może nie tylko w podejmowaniu rozstrzygnięć o charakterze wiążącym, lecz także ich egzekwowaniu. Zob. P. Sarnecki, Komentarz do art. 16 oraz do art. 163 Konstytucji, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, Warszawa 2005.
[28] Co powoduje nie tylko konieczność powstrzymywania się ustawodawcy od nadmiernej ingerencji w kompetencje JST, lecz także obowiązek poszanowania przyznanej samodzielności. Jak stwierdził to w jednym ze swoich wyroków TK, ingerencja „(...) nie może wkraczać poza granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego” (wyrok z 20.03.2007 r., K 35/05, LEX 257771). Zob. także np. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 593; Z.
Przydatne materiały:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
