Gminne rady seniorów: czy potrzebna była nowelizacja do tego, żeby je utworzyć?
Organy jst mogą w zależności od swoich potrzeb tworzyć dodatkowe organy doradcze, nawet jeżeli konkretnego organu nie wyraża wprost żaden przepis ustawy. Stąd też należy przyjąć, że utworzenie gminnej rady seniorów było również możliwe przed nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym.Artykuł pochodzi z programuLEX dla Samorządu Terytorialnego.
Przepisy wielu ustaw przewidują – działające przy różnych organach administracji publicznej, w tym także organach jednostek samorządu terytorialnego – tzw. organy doradcze (zwane także: komisjami, radami, zespołami, komitetami). Charakteryzują się one tym, że działają w sferze zadań organów jednostek samorządu terytorialnego i wspierają je doradztwem (konsultacją, opinią). Ich skład ma często charakter społeczny (zasiadają w nich przedstawiciele mieszkańców lub ich organizacji) lub mieszany (społeczno-urzędniczy). Niekiedy przepisy ustawy tworzą je bezpośrednio, a niekiedy jedynie przewidują możliwość ich utworzenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego.
Ostatnimi czasy pojawił się kolejny taki organ. Art. 1 noweli z dnia 11 października 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. Nr 1318) dodał do ustawy o samorządzie gminny art. 5c, który przewiduje kolejny organ doradczy – tzw. gminną radę seniorów. Organ ten może utworzyć rada gminy w drodze uchwały. Składać się on może z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, a w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Celem tego organu doradczego jest budowa solidarności międzypokoleniowej i tworzenie warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej. W tym kontekście pojawia się jednak zasadnicze pytanie – czy nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym była potrzebna do tego, żeby gminną radę seniorów utworzyć? Czy utworzenie organu doradczego wymaga – każdorazowo – nowelizacji ustawy? Odpowiedzi na tak postawione pytanie udzieli judykatura i jej orzecznictwo.
Należy podkreślić, że wszystkie jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone w tzw. samodzielność, także w sferze ustrojowo-organizacyjnej. Świadczy o tym m.in. art. 169 ust. 4 konstytucji: „ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące”. Ustawy (w tym samorządowe ustawy ustrojowe) nie regulują wszystkich zagadnień ustrojowo-organizacyjnych, gdyż nie korespondowałoby to z przedstawioną już zasadą. Tym samym o szeregu takich zagadnień decydują organy stanowiące działając – zasadniczo – w drodze statutu, ale także innych aktów prawnych (regulaminów, uchwał). Tworzenie różnych jednostek organizacyjnych, w tym organów doradczych, jest zagadnieniem ustrojowo-organizacyjnym doznającym prawnej regulacji w wielu ustawach (np. komisje urbanistyczno-architektoniczne, rady zatrudnienia, rady oświatowe, rady działalności pożytku publicznego). Jednakże braku prawnej regulacji takiego organu nie należy poczytywać za zakaz jego utworzenia. Jeżeli przepisy ustawy nie przewidują organu doradczego, a organ taki miałby pełnić jedynie funkcje doradcze (opiniodawcze, konsultacyjne) w określonej sferze, to nie ma przeciwwskazań żeby go utworzyć.
Podobnego zdania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok: z dnia 20 marca 2009 roku, II OSK 1527/08; z dnia 25 kwietnia 2007 roku, III SA/Wr 22/07), który orzekał w sprawie możliwości utworzenia dodatkowego organu doradczego w zakresie nadawania tytułu honorowego dla mieszkańców gminy. Sąd stwierdził, że: „gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego (...), została obdarzona przez prawodawcę możliwością samodzielnego określenia swojego ustroju wewnętrznego (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Mając na względzie, że gmina jest wspólnotą, a więc podmiotem o korporacyjnym charakterze, należy uznać, że relacja pomiędzy gminą, a jej członkiem (tj. członkiem wspólnoty) dotyczy wewnętrznego ustroju gminy. W zakresie tego typu relacji (...) pozostaje ewentualna możliwość wyróżniania przez gminę członka wspólnoty gminnej za zasługi względem gminy tytułem „zasłużony dla gminy” oraz ustanowienie procedury przyznawania takiego tytułu w formie regulaminu, a także stworzenie „pomocniczej struktury” uczestniczącej w tej procedurze”.
Trzeba jednak dostrzec, że pojawiają się także orzeczenia o zgoła odmiennych konkluzjach (np. zasługujący na krytykę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2010 roku, IV SA/Wr 637/10).
Podsumowując dotychczasowe rozważania i odpowiadając na postawione pytanie należy więc stwierdzić, że: organy jednostek samorządu terytorialnego mogą – w zależności od swoich potrzeb – tworzyć dodatkowe organy doradcze, nawet jeżeli konkretnego organu nie wyraża wprost żaden przepis ustawy. Stąd też należy przyjąć, że utworzenie gminnej rady seniorów było również możliwe przed nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym.
Nowelizacja pełni więc inną funkcję – programową. Wskazuje, że istnienie takiego organu doradczego w strukturze gminy jest wartością, o którą warto zabiegać. Podkreśla, że należy aktywizować seniorów i jednocześnie pokazuje jak należy to czynić. Doceniam więc jej walor edukacyjny i podzielam wartości, które legły u jej podstaw. Jednakże z perspektywy jakości systemu prawnego oceniam ją negatywnie, gdyż sprzyja niebezpiecznej i jednoznacznie negatywnej tendencji – do nadregulacji (zbyt dużej liczny przepisów prawnych).
Artykuł pochodzi z programu LEX dla Samorządu Terytorialnego.
