Gmina nie może ograniczać swobody prowadzenia działalności gospodarczej

Ograniczając czas działania placówek handlu detalicznego, zakładów usługowych oraz gastronomicznych, rada gminy powinna uwzględniać prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników tych placówek podkreślił WSA. Ponadto stanowiąc prawo miejscowe organy gminy muszą uwzględniać podstawowe zasady konstytucyjne, w tym zasadę wolności gospodarczej.

 Rady gminy podjęła uchwałę dotyczącą czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności w gminie.

Prokurator zarzucił uchwale naruszenie przepisów art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24, poz. 142 z późn. zm.) polegające na określeniu maksymalnych godzin granicznych otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych na terenie gminy. Prokurator uznał, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy generalne skierowane do mieszkańców gminy i innych osób korzystających z działalności placówek, których uchwała ta dotyczy. Jest jednocześnie przepisem wykonawczym – może jedynie uzupełniać ustawę i nie może wykraczać poza jej uregulowania. Zdaniem prokuratora, uchwała w przyjętym kształcie ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz narusza zasadę równości wobec prawa.

WSA zgodził się z prokuratorem. Zdaniem sądu podejmując uchwałę rada gminy przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24, poz. 142 z późn. zm.). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych.

Niedopuszczalne zatem jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe.
WSA przypomniał, iż ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. XII ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy, upoważniający do ustalenia przez gminę godzin otwarcia placówek handlowych i usługowych. Przepis ten jest sformułowany bardzo ogólnie, posługując się niezwykle pojemnymi sformułowaniami "placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności" oraz nie zawierając żadnych ograniczeń i wytycznych dla organów samorządowych w ustalaniu przez nie "dni i godzin otwierania i zamykania" tych placówek. Nie oznacza to jednak, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w oparciu o art. XII ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Przyznanie gminie pełnej swobody prawotwórczej w tym zakresie mogłoby prowadzić do naruszenia jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych tj. zasady wolności gospodarczej, poprzez jej dowolne ograniczanie przez organy gmin. Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego na podstawie art. XII ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy.


Skoro zatem stanowione w oparciu o podstawę prawną z art. XII ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", muszą się one mieścić w przedmiocie regulacji tej ustawy. Już z samego tytułu tej ustawy wynika, że miała ona regulować kwestie związane z wejściem w życie kodeksu pracy, określono w niej bowiem datę wejścia w życie Kodeksu pracy i przepisy, które z tym dniem tracą moc. Poza tym w przedmiotowej ustawie dokonano zmian niektórych przepisów i wprowadzono przepisy przejściowe i końcowe. Między innymi w art. XI tej ustawy postanowiono o utracie mocy obowiązującej ustawy z dnia 14 kwietnia 1967r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych (Dz.U. nr 13, poz. 56). W tej ustawie były między innymi zawarte przepisy upoważniające ówczesne terenowe organy administracji państwowej do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych (art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 5 tej ustawy) oraz sankcje na wypadek naruszenia tak określonych godzin (art. 11 ust. 1 tej ustawy). Te przepisy nie zostały przeniesione do kodeksu pracy, ustawodawca wypełniając powstałą lukę wprowadził więc art. XII upoważniający początkowo terenowe organy administracji państwowej do określenia dni i godzin otwarcia i zamknięcia tych placówek na podstawie zasad ustalonych przez Ministra Handlu Wewnętrznego, a potem, po wprowadzeniu samorządu gminnego i nowelizacji tej ustawy w roku 1990 (Dz.U. nr 34, poz. 198), upoważniający do tego gminę.

Należy zatem uznać, że przepis art. XII miał w istocie wykonywać, a więc uzupełniać kodeks pracy. Kodeks pracy, jak wynika z jego art. 1, określa prawa i obowiązki pracowników i pracodawców. W kodeksie pracy zawarta jest między innymi regulacja czasu pracy, normująca oczywisty konflikt pracodawcy i pracowników w tym zakresie. Mając to na uwadze należy uznać, że rada gminy stanowiąc na podstawie art. XII §1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, godziny otwarcia i zamknięcia tych placówek, każdorazowo winna uwzględnić, że wydawane przez nią przepisy stanowią regulację praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materię ściśle związaną z prawem pracy. Temu i tylko temu celowi ma służyć regulacja zawarta w aktach prawa miejscowego wydawanych na podstawie art. XII §1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Przepisy stanowiące podstawę do wydania omawianych aktów prawa miejscowego, a więc przepisy Kodeksu pracy i przepisy ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy dotyczą jedynie praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc zagadnień z zakresu prawa pracy. Należy nadto podkreślić, że stanowiąc prawo miejscowe na podstawie art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, organy gminy uwzględniać też muszą każdorazowo podstawowe zasady konstytucyjne, prawo miejscowe jako prawo podustawowe musi być bowiem zgodne nie tylko z przepisami ustawy na podstawie której jest stanowione, ale także z przepisami wyższej rangi, w tym zwłaszcza z treścią konstytucji.

Na podstawie:
Wyrok WSA w Krakowie z 14 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1320/12, nieprawomocny